農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、城鄉(xiāng)社會治理與農(nóng)村退出空間

高 璇

（河南省社會科學(xué)研究院，河南 鄭州 450002）

在公共品供給中，正確處理好政府與公共品消費者或使用者之間的委托代理關(guān)系是其面臨的主要問題。[1]從公共品需求來看，廣大公眾是最大的需求者，其理性“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性使其在公共品需求上追求利益最大化，但由于公共品具有不可分割性、非排他性和非競爭性，會最終導(dǎo)致“公地悲劇”、“搭便車”的出現(xiàn)，因此需要委托其他具有公信力的組織提供公共品，這時政府就成了公共品供給最大的代理人，而政府并不是一個抽象的概念，它是官僚、政治家等利益相關(guān)者的代表，其行為是追求這些利益相關(guān)者的利益最大化，這樣委托人與代理人之間產(chǎn)生了信息不對稱，公共品難以達(dá)到有效供給。尤其是，當(dāng)存在著不同的公共品消費者群體且群體的差異性較大時，作為公共品供給者的政府有可能被其中顯而易見的占有方進(jìn)行利益捆綁，公共品的供給和需求就會表現(xiàn)極為不公平。此時，除非賦予所有的公共品消費者或使用者以相應(yīng)的退出空間，以對政府公共品供給的機(jī)會主義行為產(chǎn)生一定的抑制作用，否則公共品供給將難以達(dá)到有效水平。盧洪友和丁曉安曾就中國農(nóng)村公共品供給中的退出和意愿表達(dá)問題進(jìn)行了開創(chuàng)性的分析。[2]本文進(jìn)一步結(jié)合中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化背景下的城鄉(xiāng)社會治理結(jié)構(gòu)，對公共品供給中農(nóng)民的退出空間從機(jī)會、權(quán)利和能力等維度上進(jìn)行進(jìn)一步探討，以便為中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和公共品統(tǒng)籌供給，進(jìn)而為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺的建設(shè)提出一些具有可操作性的對策。

一、蒂伯特模型及其現(xiàn)實啟示

蒂伯特模型即“用腳投票”理論，是1956年公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家C·M·蒂伯特提出的，[3]主要是通過選擇離開或放棄等退出行為推動政府改善公共品的供給，最終達(dá)到政府對公共品的有效供給。

關(guān)于蒂伯特模型理論，長期以來經(jīng)濟(jì)學(xué)界有兩種不同的看法，一是將蒂伯特模型視為解決公共產(chǎn)品供給問題的良方，認(rèn)為它是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)最有力的模型理論；二是以斯蒂格利茨為代表的，對蒂伯特模型持批判觀點，他們認(rèn)為蒂伯特模型假設(shè)條件太多，束縛了理論的應(yīng)用性。

雖然蒂伯特模型假設(shè)條件頗多，確實影響了其應(yīng)用，但筆者認(rèn)為該模型的現(xiàn)實意義并不在于其在實踐中能否達(dá)到公共品有效供給，而在于它從公共品需求的角度最早提出了以需求方退出為約束條件來約束公共品供給。筆者在此借用蒂伯特模型的思路，引入環(huán)境變化導(dǎo)致的公共品需求彈性變化，建立比較動態(tài)模型（如圖1所示），來展現(xiàn)蒂伯特模型的應(yīng)用價值。

圖1 公共品供給變動與退出比較動態(tài)

在圖1（a）中，縱軸表示負(fù)的公共品質(zhì)量，橫軸表示一個地區(qū)的居民數(shù)量。圖1（b）中，橫軸仍然表示居民數(shù)量，而縱軸則表示個人駐留在當(dāng)?shù)夭煌顺龅某杀?。在（a）圖中，當(dāng)公共品供給質(zhì)量從Q0下降到Q1時，公共品需求量從N0下降到N1，表明有（N0-N1）的人口退出了該地區(qū)?？紤]到公共品供給剛性，人均駐留成本保持不變，則（b）圖中的矩形“退出”相當(dāng)于政府壟斷租金的總耗損，即公共品退出的總規(guī)模。此時，（a）圖中的矩形Q0Q1P1T代表了駐留下來的N1個居民所承受的質(zhì)量下降的整體程度。

現(xiàn)在考慮行動環(huán)境變化的情形。當(dāng)環(huán)境變化時退出可能變得更容易，如改革開放后我國社會變遷的總趨勢所顯示的那樣。結(jié)果退出對公共品質(zhì)量的下降變得更敏感，表現(xiàn)在（a）圖中就是公共品需求曲線變得更平緩。假設(shè)現(xiàn)在需求曲線扭轉(zhuǎn)到D*所示的位置，當(dāng)公共品質(zhì)量從Q0下降到Q1時，公共品需求量從N0下降到N1*，總的退出規(guī)?？梢杂茫╞）圖中的矩形“退出”加“退出′”來表示，其中“退出′”代表了新增的退出規(guī)模。很顯然，當(dāng)需求質(zhì)量彈性發(fā)生變化時，退出行為的效應(yīng)或作用會發(fā)生較大影響?？梢?，從理性分析視角來看，在政府決策及其實施脫離人們的需求偏好時，人們應(yīng)有機(jī)會、權(quán)利和能力進(jìn)行退出的意愿表達(dá)。

對此，我們可以將現(xiàn)實中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展模式下的政府治理簡化為城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)，鑒于公共支出向工業(yè)和城市的傾向，探討農(nóng)村“用腳投票”的退出意愿表達(dá)空間。應(yīng)該引起注意的是，由于農(nóng)民與土地的天然關(guān)系，農(nóng)民的退出一般意味著“離土”，因此，農(nóng)村公共品的供給應(yīng)該提供給農(nóng)民“離土”與“不離土”無差異的帕累托選擇路徑，即農(nóng)民離開土地后的生活至少要比留在土地上的生活境況好（如圖2所示）。

圖2 農(nóng)民“離土”與“不離土”選擇上的帕累托路徑

圖2中，OA表示農(nóng)民現(xiàn)在的收益，OF為45°線。如果農(nóng)民選擇“離土”而退出至少要得到OB的效用，如果不退出則應(yīng)該至少要在現(xiàn)有的OA基礎(chǔ)上得到提高（OA=OB）。農(nóng)村公共品供給帶給農(nóng)民的帕累托改進(jìn)效用空間（供農(nóng)民自由選擇）是ECD區(qū)域，而這個效用空間要能夠切實存在，使得農(nóng)民退出具有平衡和協(xié)調(diào)農(nóng)村公共品供給的效力，保證農(nóng)民退出后的境況不變得更差。

二、中國城鄉(xiāng)治理下的農(nóng)村退出空間沿革

農(nóng)村退出空間意愿不是我國現(xiàn)階段發(fā)展的產(chǎn)物，它是伴隨著中國的成長而產(chǎn)生的，并在不同的發(fā)展階段表現(xiàn)出不同的退出意愿強(qiáng)弱，具體來說分為三個階段：

（一）建國初期至1958年：農(nóng)民退出意愿弱階段

這一時期新中國剛成立，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還在不斷地探索之中，這一時期實行的土地改革將農(nóng)民徹底從封建關(guān)系中解放出來，最大限度地激發(fā)了農(nóng)民的積極性。在農(nóng)村發(fā)展道路上實行了農(nóng)業(yè)互助化合作，把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸改造成為社會主義集體經(jīng)濟(jì)。對這一時期城鄉(xiāng)治理下的農(nóng)村公共品供給，農(nóng)民基本上沒有退出的動機(jī)，其主要原因在于：一是國家重視對農(nóng)村公共品的投入。在新中國成立初期，城市和農(nóng)村發(fā)展保持了相同的步調(diào)，而政策制定上更傾向于農(nóng)村，特別是在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況下給予了農(nóng)村更大的支持。與此同時，國家還通過減稅、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、發(fā)放農(nóng)貸等措施加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，有效地解決了農(nóng)村公共產(chǎn)品不足的問題。二是農(nóng)民從土改中獲取實惠，不愿意離開農(nóng)村。土改后，農(nóng)民獲得了土地，解決了自身生產(chǎn)和生活問題，他們對土地的依賴性增加，自然沒有退出的意愿。三是中央領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村高度重視。對于當(dāng)時農(nóng)村所出現(xiàn)的問題，以毛澤東同志為首的黨中央一般都是親手抓，在較好解決問題的同時更進(jìn)一步地培育了農(nóng)民對黨和國家（政府）的忠誠。四是人民以農(nóng)民為榮。當(dāng)時的農(nóng)民特別是貧下中農(nóng)都為自身的農(nóng)民身份感到自豪?？梢?，當(dāng)時農(nóng)民退出的動力是很小的。

（二）1958～1978年：農(nóng)民退出農(nóng)村不可能階段

1958年人民公社到1978年改革開放以前這20年間是政治對社會的全面控制階段。這一時期城鄉(xiāng)治理下的農(nóng)村公共品供給狀況使得農(nóng)民很難退出，其原因包括：一是當(dāng)時農(nóng)民獲得了基本公共品。在公共醫(yī)療方面，農(nóng)村普遍實行“合作醫(yī)療”和“赤腳醫(yī)生”制度，基本解決了農(nóng)民看病問題；在社會保障方面，采取社會救濟(jì)和“五保戶”社區(qū)福利制度，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)；在教育方面，通過掃盲班和基礎(chǔ)教育滿足了不同年齡層次孩子的教育要求。這些基本的公共服務(wù)水平是和當(dāng)時中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相吻合的，因此弱化了農(nóng)民的退出動機(jī)。二是嚴(yán)格的戶籍制度障礙。1958年以來實施了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度，農(nóng)民退出農(nóng)村空間后在無法立足城市，這在很大程度上制約了農(nóng)民的退出意愿。三是城市就業(yè)難問題的存在?！按筌S進(jìn)”運動的失敗使原本有限的城市就業(yè)途徑變得更為狹窄，城市知識青年不得不走向農(nóng)村“上山下鄉(xiāng)”，農(nóng)民更不可能退出農(nóng)村。

（三）1978年改革開放至今：農(nóng)民有較強(qiáng)的退出意愿階段

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，城市社會經(jīng)濟(jì)有了更大的發(fā)展，在高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的二元社會結(jié)構(gòu)在這一時期更加明顯，特別是戶籍制度的存在人為地將人劃分成不同的身份，形成了巨大的“身份圈”（如圖3），[4]城市則很大程度上成為了有身份的人的地帶。

圖3 “身份圈”示意圖

在上述“身份圈”作用下，公共產(chǎn)品供給開始向城市傾斜，農(nóng)民有了退出意愿。同時，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)民有了獨立的經(jīng)濟(jì)主體地位，從業(yè)選擇有了更大的自主權(quán)，既可以去農(nóng)村務(wù)農(nóng)，又可以進(jìn)城打工經(jīng)商。這種身份自由為其退出農(nóng)村提供了可能。但其退出空間依然狹窄，其主要原因在于：一是即使退出農(nóng)業(yè)圈，其農(nóng)民身份并未得到改變。比如民辦教師等人由于沒有經(jīng)過正式的手續(xù)轉(zhuǎn)入到其他圈里，即使可以“離土”，但農(nóng)民身份并沒有發(fā)生改變。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是縮小城鄉(xiāng)差距、緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力、推動農(nóng)村發(fā)展的有力工具。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展模式受到多方挑戰(zhàn)，其數(shù)量有了明顯的下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納農(nóng)村剩余勞動力的能力也隨之降低，從而農(nóng)民退出空間逐漸被壓縮。即使在競爭中存活下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它們在面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，其從業(yè)人員也需要向技能型轉(zhuǎn)變，而我國的農(nóng)村剩余勞動力大多缺乏技能，因此，農(nóng)民退出空間變得更為狹小。三是城市戶籍制度限制。我國對入戶城市戶籍有明確規(guī)定，農(nóng)民不能直接落戶到城市，因此，由于沒有城市戶籍，農(nóng)民進(jìn)入城市后不能享受和城市居民同樣的醫(yī)療、教育、最低生活保障等基本社會保障，這在很大程度上抑制了農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。

三、當(dāng)前城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)下農(nóng)村退出空間的多維分析

隨著改革開放日益深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸健全和完善，自1958年開始實施的限制城鄉(xiāng)勞動力流動的戶籍制度也逐步松動，農(nóng)村也告別了幾千年上交農(nóng)業(yè)稅的歷史。新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被提上日程并日益得到大力推行。這種情況下，農(nóng)村的退出空間有多大呢？

現(xiàn)實是，雖然原先等級森嚴(yán)的戶籍制度變得寬松了，農(nóng)民也因此有了流向城市的機(jī)會，但是，權(quán)利和能力成了農(nóng)民退出的重大障礙：一是戶籍障礙依然存在。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多人意識到戶籍制度成為阻礙社會經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展的主要障礙之一，但由于歷史的原因和現(xiàn)實的需要，我國不可能立即取消戶籍制度，而是采用暫住證、暫住人口管理費、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理費等方式以替代，但這種替代方式無法從根本上解決農(nóng)民進(jìn)入城市后的權(quán)利問題，還在一定程度上增加了農(nóng)民入駐城市的成本。農(nóng)民進(jìn)城后，享受不了城市居民的醫(yī)療、教育、社會保險等方面的社會保障，孩子的教育和父母的養(yǎng)老又成為農(nóng)民退出的最大心里障礙，可以說，戶籍制度障礙的存在弱化了農(nóng)民退出的機(jī)會和能力。二是城市生存技能缺乏。隨著社會經(jīng)濟(jì)由粗放型向集約型發(fā)展，我國對科學(xué)技術(shù)的要求越來越高，而大多數(shù)農(nóng)民由于沒有經(jīng)歷過技能培訓(xùn)，除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，缺乏在城市長期生活的技能，只能從事簡單的體力勞動。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工的勞動環(huán)境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有“重、臟、苦、累、險”的特征，且工作時間偏長：51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農(nóng)民工群體工作超過法定時間的接近85%。①這種惡劣的生存狀態(tài)從長期來看會壓縮農(nóng)民的退出空間。三是較大的城市生活壓力。隨著近幾年房價的不斷推高，農(nóng)民想通過到城市買房來解決城市身份的問題已變得不切實際。以2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，外出農(nóng)民工月平均收入為2290元，比上一年僅僅提高了241元，增長了11.8%，但增加額比上年同期減少118元，增幅回落9.4%。②如果再加上在城市的消費壓力，這種正式的、完全的退出對于農(nóng)民來講幾乎是不可能的。四是極端退出的社會不安定因素的增加。隨著“新生代農(nóng)民工”的出現(xiàn)，[5]農(nóng)民退出問題變得復(fù)雜，“新生代”農(nóng)民工這一群體有強(qiáng)烈的退出欲望，希望在城市扎根生活，但由于長期從事勞動密集型行業(yè)，以及對城市社會認(rèn)同感的不足導(dǎo)致其心理失衡，成為社會不穩(wěn)定因素，從而主觀上造成了農(nóng)民進(jìn)入城市的障礙。

四、總體性評述

農(nóng)民生產(chǎn)、組織和居住上的分散性連同農(nóng)業(yè)自身的特殊性、農(nóng)產(chǎn)品市場的風(fēng)險性，決定了在廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和生活中，對農(nóng)村公共品天然地具有極其強(qiáng)烈的依賴性。[6]在中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益健全和完善的同時，市場經(jīng)濟(jì)也日益延伸至農(nóng)村社區(qū)，廣大農(nóng)民對農(nóng)村公共品需求沖動也變得更為強(qiáng)烈，然而，在利益多元化的當(dāng)今社會，農(nóng)村公共品的供給卻由于二元體制的影響，以及長期的城市化和工業(yè)化傾向，幾乎沒有或很少有實質(zhì)性的改變，這種現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重制約了“三農(nóng)”問題的解決并影響新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。[7]

要改變這一現(xiàn)狀，僅僅停留在取消農(nóng)業(yè)稅和由上而下的稅費改革層面是治標(biāo)而不治本的權(quán)宜之計。給予農(nóng)民對于農(nóng)村公共品供給的真實意愿表達(dá)以及關(guān)于自身偏好和需求的信息表露的機(jī)會、權(quán)利和能力，[8]也就是本文所說的擴(kuò)大農(nóng)村的退出空間，也許是一種更為有效的路徑。本文嘗試給出四個方面的對策建議：一是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、退出農(nóng)村困難的重要原因在于二元戶籍制度、二元社會保障制度等二元制度的存在擠出了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量，因此，要想解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題首先要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，廢除偏好城市居民的戶籍制度安排、城鄉(xiāng)二元發(fā)展制度安排等。二是形成有利于農(nóng)民融入城市的各項正式制度安排。統(tǒng)一城市用工制度，實行同工同酬。在政府層面，應(yīng)取消專門針對農(nóng)民的各項限制性管理制度，確保農(nóng)民和城市居民享有工作的同等權(quán)利。在企業(yè)層面，應(yīng)取消身份限制，按工作能力和工作大小決定工資水平，使農(nóng)村居民享有和城鎮(zhèn)居民同樣的職工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及住房公積金等社會保障。從法律層面，應(yīng)通過規(guī)范的立法和執(zhí)法監(jiān)督來確保農(nóng)民工的利益，堅決抵制歧視性待遇，保證其享有正常權(quán)利。三是建立農(nóng)民退出非正式制度安排。從農(nóng)村層面，要加強(qiáng)對農(nóng)民的思想宣傳和意識形態(tài)教育，讓農(nóng)民認(rèn)識到退出農(nóng)村的好處以及城市發(fā)展需要農(nóng)民的意愿，使其能自覺融入城市生活和工作。從城市層面，應(yīng)加強(qiáng)對城市居民的教育，營造一種和諧氛圍，改變歧視農(nóng)民的偏見，讓農(nóng)民到城市真正感受到歸屬感。四是完善農(nóng)民“退出—呼吁”機(jī)制。[9]目前由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等方面的因素，農(nóng)民退出農(nóng)村和步入城市的障礙依然存在，致使農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上只能被動接受，沒有其他路徑可供選擇。因此，需要加快完善農(nóng)民“退出—呼吁”機(jī)制，即不滿意供給的農(nóng)民有呼吁的權(quán)利和途徑或退出的權(quán)利和路徑，搭建農(nóng)村公共產(chǎn)品供求雙方之間有效溝通的渠道，從而提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

注釋：

① 中國人民銀行：農(nóng)民工就業(yè)分布和收入的調(diào)查，見新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-02/24/content_4221707.htm。

② 數(shù)據(jù)來源：http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm。

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