立憲主義視野下的地方政府債務(wù)化解思路

陳 健 夫

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢430073）

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)。它與中央政府債務(wù)相對應(yīng)，是地方政府在經(jīng)常性財政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)行的債務(wù)。盡管我國的預(yù)算法不允許地方政府舉債，要求地方政府必須做到收支平衡，略有結(jié)余，但事實上，地方政府的債務(wù)卻客觀存在，而且數(shù)量巨大，“根據(jù)中國官方發(fā)表的首次針對地方財政收支的全國審計結(jié)果，中國各地方政府的債務(wù)總額達(dá)到10.7萬億元人民幣（合1.65萬億美元）”［1］。巨額的債務(wù)使部分地方政府甚至連自身的“吃飯”問題都難以解決，更無力為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)提供充足的財政支持。此外，地方政府的巨額債務(wù)與地方政府孱弱的還債能力之間的矛盾所導(dǎo)致的呆賬、壞賬，一方面惡化了社會的信用環(huán)境，一方面又積累了龐大的金融風(fēng)險①。

基于地方政府債務(wù)的過于龐大，以及其所產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性，中央政府和各地方政府近年來都不斷地嘗試各種方法，努力控制和化解地方政府債務(wù)。如2009年2月，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》，3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中宣布“國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券”。2011年6月1日，又有消息稱，中國監(jiān)管當(dāng)局準(zhǔn)備清理2－3萬億人民幣可能違約的地方政府債務(wù)，做法是將部分債務(wù)轉(zhuǎn)入數(shù)家新創(chuàng)設(shè)的公司，并解除省級及市級政府機(jī)構(gòu)出售債券的限制。一些地方政府也出臺諸如將還債納入政績考核、推行會計委派制度等一系列措施來化解地方政府債務(wù)［2］。但是這些措施的效果都是有限的，我國地方債務(wù)的增長勢頭并沒有得到很好的遏制。究其原因，這些措施都沒有觸及或解決地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。這就導(dǎo)致了這些措施只能在短時期、小范圍內(nèi)部分地緩解地方政府的債務(wù)壓力。要想化解地方政府的債務(wù)，就需要從兩方面去考慮：一是化解存量債務(wù)，二是規(guī)范增量債務(wù)。在筆者看來，后者無疑是更重要的，如果沒有做到對增量債務(wù)的很好控制，那么無論采取哪些措施來化解存量債務(wù)，效果都只是暫時的。因此要想從根本上解決我國地方政府的債務(wù)問題，必須從已經(jīng)生成的地方政府債務(wù)著手，區(qū)分不同的地方政府債務(wù)類型，找出其產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而形成一套系統(tǒng)化的、長效型的地方政府債務(wù)控制機(jī)制。

一 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的成因

（一）地方政府的財權(quán)與事權(quán)的不匹配

在筆者看來，造成地方政府債務(wù)數(shù)量巨大的最主要原因就在于：我國在憲政體制設(shè)計上對中央政府與地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)的劃分不明確，以及對地方政府之間縱向的財權(quán)和事權(quán)的劃分欠缺關(guān)涉。憲法僅僅是原則性地規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”。從財權(quán)上看，憲法和法律對作為財政權(quán)核心內(nèi)容的征稅權(quán)在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分是欠缺關(guān)涉的。現(xiàn)有的法律中，只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》以法律的形式對征稅問題做出了規(guī)定，而剩下的近80%的涉及稅收的法律規(guī)范都是由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式制定的，實際上國務(wù)院已經(jīng)獲得了稅收上的絕對的主動權(quán)。中央政府主導(dǎo)的分稅制財政體制改革，本著“使中央從財政收入的劃分中適當(dāng)多得一些，增加中央財力，增強(qiáng)中央財政的宏觀調(diào)控能力”②的指導(dǎo)思想，將增值稅、消費稅、關(guān)稅等數(shù)額大、增長穩(wěn)定的稅種劃入中央稅或中央與地方共享稅，而地方政府有權(quán)征收的稅種只是如農(nóng)林特產(chǎn)稅、契稅等比較零星、穩(wěn)定性差、增值潛力小的稅種。從事權(quán)上看，分稅制改革對中央與地方的事權(quán)作出了劃分：中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展的支出；地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)行政機(jī)關(guān)所需的支出［3］81。我們可以看出，除上述的中央財政承擔(dān)的事項外，包括快速推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，組織大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及發(fā)展地方的教育、醫(yī)療和文化等公共事業(yè)等所需巨大的事項都要求地方財政來承擔(dān)。此外，中央政府為滿足擴(kuò)大內(nèi)需的投資需求及規(guī)避或轉(zhuǎn)嫁國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的風(fēng)險等，常常要求地方政府進(jìn)行配套投資。例如，為應(yīng)對全球性金融海嘯，中央政府在2008年提出了“4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃”，但這4萬億中由中央財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的資金只有1.18萬億，其余資金要求地方政府配套跟進(jìn)。這無疑使得本已比較困難的地方財政雪上加霜，只能通過舉債來完成中央政府的要求。據(jù)審計署的報告顯示：中央投資資金平均到位率為94%，但其中有的項目按工程進(jìn)度地方配套資金到位僅為48%［4］。這無疑從另一方面顯示了地方財政的困難。并且，這種中央財政和地方財政的不平衡現(xiàn)象還在不斷加劇。有數(shù)據(jù)表明：“1993年，中央財政占比22%，地方財政占比78%。1994年實行分稅制改革，當(dāng)年中央財政占比迅速提高到55.7%，地方財政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年間，中央財政收入占國家財政總收入的比例平均為52%，地方財政收入占國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年，中央財政所占的比重進(jìn)一步提升到53.3%，地方財政所占的比重進(jìn)一步降至46.7%。”［5］在財政權(quán)上移的同時，事權(quán)在小幅上移之后又有下移的傾向：“1993年，中央財政支出占比28.3%，地方財政支出占比71.7%。1994年分稅制改革后，當(dāng)年中央財政支出占比并沒有隨著收入占比的明顯提高而提高，僅為30.3%，而地方財政支出占比仍高達(dá)69.7%。此后的1995—2006年的12年間，中央財政支出占國家財政總支出的比例平均為29%，地方財政支出占國家財政總支出的比例平均為71%。到2008年，中央財政支出所占的比重進(jìn)一步降低到21.4%，地方財政支出所占的比重仍高達(dá)78.6%。”［5］地方政府間縱向的財權(quán)、事權(quán)劃分方面就更加混亂，甚至連像中央政府與地方政府之間的分稅制都是沒有的，上級地方政府為了緩解自身的財政壓力，就會“剝削”下級地方政府，而這種財權(quán)與事權(quán)劃分上的混亂，直接導(dǎo)致了我國“中央財政蒸蒸日上、省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)、地市財政搖搖晃晃、縣級財政喊爹叫娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體逃荒”的不良局面。

（二）地方政府職能定位不清

從前面對地方政府債務(wù)的分類，可以看出，我國地方政府的債務(wù)按市場化屬性分類，可分為無收益的公益性項目舉債、有收益的公益性項目舉債、競爭性項目舉債和非項目舉債。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，其中的競爭性項目舉債在地方政府的總債務(wù)中占了較大的份額，其中省市一級相對來說還不是很大，越到基層政府，這一比重越大，在很多地方這一比重都高達(dá)60%以上，有的縣市甚至接近80%［6］151。從中不難發(fā)現(xiàn)原因在于：我國地方政府的管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府與市場的職能分割不清、邊界模糊，地方政府的“全能”和“無限”問題依然沒有得到根本性解決，沒有真正從一些營利性和競爭性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)應(yīng)有的退出，涉足了許多本應(yīng)由企業(yè)、社會團(tuán)體主導(dǎo)的私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，承擔(dān)了大量額外負(fù)債。如由于當(dāng)前地方政府的自身利益與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力的強(qiáng)弱聯(lián)系緊密，地方政府基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，大量從事經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動，盲目追求產(chǎn)值、流轉(zhuǎn)稅收增長而不斷擴(kuò)大投資、興辦企業(yè)，搞各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，承擔(dān)了大量應(yīng)由市場主體承擔(dān)的風(fēng)險，既降低了財政資源的配置效率，又加重了財政支出負(fù)擔(dān)，形成大量額外負(fù)債。

（三）地方政府舉債權(quán)的分散和無序狀態(tài)

有學(xué)者對我國地方政府債務(wù)進(jìn)行過分類研究，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)將地方政府債務(wù)劃分為幾類。其中按舉債主體分類可分為政府部門、政府機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位債務(wù)，差額撥款事業(yè)單位債務(wù)，融資平臺公司等企業(yè)債務(wù)；按照舉債形式可分為財政直接內(nèi)債，政府性內(nèi)債，政府其他部門內(nèi)債，政府外債和政府擔(dān)保債務(wù)；按債權(quán)類別可分為金融機(jī)構(gòu)貸款、債券，上級財政轉(zhuǎn)貸和其他欠款［7］。從上面對地方政府的債務(wù)分類不難看出，我國地方政府債務(wù)的舉債主體和舉債形式具有多樣性的特點，既有地方政府部門債務(wù)，也有事業(yè)單位債務(wù)、融資平臺公司債務(wù)。而在地方政府部門的債務(wù)中既有財政直接內(nèi)債也有政府其他部門內(nèi)債。這種舉債主體和舉債形式的多樣性說明我國各級政府的財權(quán)還沒有統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致了我國地方政府債務(wù)管理的分散和無序。舉債權(quán)的分散，既可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大化，又可能導(dǎo)致因為主體復(fù)雜、形式多樣而難以監(jiān)控，最終形成巨大的債務(wù)風(fēng)險。

（四）現(xiàn)有行政考核體制導(dǎo)致的錯誤的政績觀

現(xiàn)行的地方官員考核制度存在著“重視硬件建設(shè)、輕視軟件建設(shè)”，“重視物質(zhì)業(yè)績、輕視財務(wù)考核”，“重視資金投入、輕視效益評價”等錯誤的傾向。再加之我國的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，調(diào)動過于頻繁，任期短暫，因此很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部急于在有限的任期內(nèi)作出“政績”，而耗資巨大的“形象工程”和“政績工程”就勢必成為領(lǐng)導(dǎo)干部們的首選。例如原安徽省阜陽市委書記王懷忠認(rèn)為，只能停小飛機(jī)的阜陽機(jī)場與把阜陽建成“國際化大都市”的目標(biāo)不符，有損形象，為此耗資3.2億建起了一個阜陽機(jī)場，可機(jī)場建成后只勉強(qiáng)維持運營了一年，如今該機(jī)場更是雜草叢生?！皳?jù)有關(guān)部門估計，王懷忠的一系列政績工程使阜陽財政負(fù)債達(dá)20多億元，相當(dāng)于目前財政可支配收入的5倍，透支了阜陽未來10年的財力”［8］。地方領(lǐng)導(dǎo)這種好大喜功的做法，直接導(dǎo)致地方政府的財政透支，并依靠舉債來維持地方政府的運行。

（五）地方政府的財政浪費

地方政府的財政浪費對地方政府債務(wù)的影響是間接的。地方政府一般首先要解決的是自身的“吃飯”問題，如果地方政府將大量的財政收入浪費在了自身的維持上面，那么它就不得不依靠舉債來完成發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和建設(shè)地方公共事業(yè)。我國地方政府的財政浪費主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，機(jī)構(gòu)重疊，人員臃腫，財政供養(yǎng)人口數(shù)量巨大。以河北省為例，從1995年到2003年間，財政供養(yǎng)人口從157萬增加到219萬，這個增量相當(dāng)于一個中等規(guī)模的縣的人口總和［9］。且其中不乏遼寧省鐵嶺市9名副市長、20名副秘書長，河南省新鄉(xiāng)市11名副市長、16名副秘書長這樣的職位重疊現(xiàn)象。其二，“三公消費”數(shù)額巨大。2004年8月3日，《檢察日報》就曾報道，“湖南省衡南縣是個財政窮縣，歷年財政累計負(fù)債高達(dá)7億元。就在這樣一個地方，不少干部近年來卻爭先恐后地坐上了嶄新的廣州本田、帕薩特等中高檔轎車。據(jù)統(tǒng)計，去年該縣花費近500萬元置換新車。有些部門的‘官車’每年行駛里程3萬至4萬公里，成為換車的主要理由”［10］。

（六）地方政府債務(wù)的監(jiān)管機(jī)制不健全

在筆者看來，現(xiàn)代國家中任何一套成熟的監(jiān)管制度首先始于完備的法律規(guī)定。我國《預(yù)算法》明文規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！稉?dān)保法》及最高院的司法解釋也明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的擔(dān)保合同無效，可見我國立法的本意是要構(gòu)建一套地方政府不舉債的制度。然而，囿于前述地方政府發(fā)展的需要，以及地方政府或領(lǐng)導(dǎo)的私利目的，地方政府在自身財力不足的情況下難免有借債的欲望。而我國的立法雖然規(guī)定了不許舉債，卻對地方政府的變相舉債如何監(jiān)管沒有關(guān)涉?，F(xiàn)實情況就變成了地方政府大肆舉債，而中央政府和各級人大視而不見，法律的禁止性規(guī)定成了一紙空文。

雖然我國立法試圖建立一種地方政府不舉債的制度，然而實踐證明是難以行得通的。學(xué)界也對此進(jìn)行了反思，現(xiàn)在主流的觀點更傾向于：既然無法對地方政府的各類變相舉債行為作出實質(zhì)性的硬約束，而且在合理監(jiān)管之下的適度舉債又對地方有益無害，那么為何不效仿國外的經(jīng)驗，允許地方政府舉債？實際上，我國的現(xiàn)實問題已經(jīng)不是地方政府能否舉債，而在于地方政府大量舉債與相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制不完善的巨大矛盾。較之國外成功經(jīng)驗，我們的監(jiān)管機(jī)制主要存在如下缺陷：首先，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，有關(guān)地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)信息由不同部門分散管理，不利于對地方政府債務(wù)的宏觀把握和總體監(jiān)控；其次，除中央代發(fā)的國債外，地方政府債務(wù)尚未列入年度預(yù)算，也未向人大報告，政府的自主權(quán)過大，舉債的盲目性難于控制；再次，地方政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警體系，即世界范圍內(nèi)成功的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，在我國還沒有建立；最后，地方人大和各級審計部門沒有切實履行其自身的監(jiān)督職責(zé)。

二 基于立憲主義的地方債務(wù)化解思路

立憲主義作為一種價值目標(biāo)，同時又是一種手段，它強(qiáng)調(diào)用憲法和法律來規(guī)范政府的產(chǎn)生和運行，要求憲法和法律對政府的權(quán)力范圍作出明顯的界分。將立憲主義適用于我國的財政體制，進(jìn)而解決目前我國地方政府的債務(wù)問題，就要求通過憲法和法律的規(guī)定，完成縱向的財政分權(quán)和橫向的財政分權(quán)，完成財政權(quán)與市場的明確界分，而不是像現(xiàn)在這樣籠統(tǒng)地將財政權(quán)力交給中央政府進(jìn)行支配，使地方政府的財權(quán)一方面得不到有效的保障，另一方面地方政府的財政權(quán)又被濫用，從而也得不到有效的監(jiān)督。

（一）立憲主義下的縱向財政分權(quán)

從前面分析可以看出，地方政府的財權(quán)與事權(quán)的不匹配是導(dǎo)致地方政府債務(wù)大量產(chǎn)生的最主要和根本性的原因所在。因此要想在制度上成功地控制住地方政府債務(wù)的過分產(chǎn)生，現(xiàn)有的財政分權(quán)體制必然首當(dāng)其沖。正如前面所述，分稅制改革后我國的財政分權(quán)其實只是一種“財政放權(quán)”。就目前的情況看，這種分權(quán)模式存在兩方面的問題：“首先，從財政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無力負(fù)擔(dān)基本的公共開支；其次，從財政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。財政分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序，而是由中央政府的規(guī)范性文件加以規(guī)定。從憲政的角度看，決定縱向財政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府。由此可知，制定財政收支劃分法是勢在必行”［11］。當(dāng)然，這里所說的財政收支劃分法主要是指由全國人大以法律的形式，在統(tǒng)籌中央政府和地方政府的財政需求的基礎(chǔ)上對中央政府和地方政府的稅種、稅基和稅率做出明確的劃分和界定，避免優(yōu)質(zhì)稅種向中央的過分集中，也避免中央政府對地方財政的無限度干預(yù)。

但是，在筆者看來，僅僅在法律上對中央政府和地方政府的稅收權(quán)進(jìn)行界分還是不夠的。地方政府的財權(quán)與事權(quán)的匹配是控制地方政府債務(wù)的有效手段，也是我們追求的目標(biāo)所在。然而，地方政府的事權(quán)范圍是難以具體化表現(xiàn)在成文的法律規(guī)范之中的。因此，為了達(dá)到地方政府財權(quán)與事權(quán)的匹配，科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度就必須建立。從我國目前的現(xiàn)狀看，政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是存在的，但是不完善。我國并沒有轉(zhuǎn)移支付法的存在，現(xiàn)實的轉(zhuǎn)移支付制度完全是中央政府主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)移支付，存在著支付結(jié)構(gòu)與方法不盡合理、支付形式雜亂無章、審批程序不嚴(yán)格等嚴(yán)重問題，而這些問題的解決都有待于一部科學(xué)的、系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付法的出臺來予以解決。

此外，地方政府間的縱向財政分權(quán)體制的缺失，也是導(dǎo)致基層政府財政狀況極為惡劣的重要原因。因此，筆者上面所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一的稅收法律制度和轉(zhuǎn)移支付法律制度中所包含的內(nèi)容就不應(yīng)該僅僅包含中央政府與地方政府之間的財政分權(quán)，還應(yīng)該對地方政府縱向間的財政分權(quán)予以規(guī)定。

（二）立憲主義下的橫向財政分權(quán)

通過橫向的財政分權(quán)來達(dá)致對地方政府債務(wù)控制，主要包含兩方面內(nèi)容：其一，舉債權(quán)在政府部門內(nèi)的確定和統(tǒng)一；其二，人大的財政監(jiān)督權(quán)的完善。

首先，筆者在上文已經(jīng)說明，我國地方政府債務(wù)具有舉債主體的復(fù)雜性和舉債形式的多樣性，其中折射出我國地方政府部門之間舉債權(quán)的分散，和由此導(dǎo)致的地方政府債務(wù)的分散和無序。在處理政府間的縱向的財政分權(quán)時，我們所遵循的原則是財權(quán)與事權(quán)的匹配；然而在一級政府內(nèi)部的不同部門之間進(jìn)行橫向的財政分權(quán)，這一原則的合理性就不存在了。事權(quán)應(yīng)該在各個政府部門之間進(jìn)行分配，各司其職，各盡其責(zé)，這是不言而喻的；而財權(quán)則應(yīng)該集中統(tǒng)一掌握在本級政府手中，由本級政府進(jìn)行統(tǒng)一的運作和調(diào)控。作為財政權(quán)的一項重要內(nèi)容的舉債權(quán)，則更應(yīng)該由各級政府統(tǒng)一控制，具體可以指派本級政府的財政部門實行。舉債權(quán)的統(tǒng)一，一方面可以避免舉債權(quán)主體分散情形下導(dǎo)致的各部門為了自身的部門利益而濫用舉債權(quán)的情形，能有效地控制政府的債務(wù)總量；另一方面，舉債主體的單一化，也有助于舉債形式的簡單化和舉債過程的規(guī)范化，為監(jiān)管地方政府的債務(wù)提供便利的條件。

其次，僅僅依靠政府自身的控制，還是不足以實現(xiàn)把地方政府的債務(wù)控制在合理的范圍內(nèi)。橫向的財政分權(quán)還要強(qiáng)調(diào)財政監(jiān)督權(quán)與財政執(zhí)行權(quán)的分離，在我國現(xiàn)有的憲政體制下，地方各級人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生地方各級人民政府，當(dāng)然享有對地方政府的監(jiān)督權(quán)，同時也是財政監(jiān)督權(quán)的最理想的享有者。根據(jù)《憲法》第九十九條規(guī)定，地方各級人大對同級政府的財政權(quán)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在：審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況報告。然而由于《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定的“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以我國的現(xiàn)實做法是地方政府的債務(wù)并沒有列入政府的年度預(yù)算，也沒有向人大進(jìn)行報告。再加之現(xiàn)有的預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡單，預(yù)算編制的時間晚、周期短，編制的程序不規(guī)范，支出分配的透明度不夠等制度缺陷的存在，事實上人大的財政監(jiān)督權(quán)是很難實現(xiàn)的。因此，對現(xiàn)有的財政預(yù)算制度作改進(jìn)是極為必要的。既然從世界范圍看，地方政府的債務(wù)是不可避免要發(fā)生的，那么就沒有必要在法律上強(qiáng)制地方政府在預(yù)算中不列赤字，這樣既不能限制地方政府舉債，反而促使地方政府進(jìn)行各種變相舉債，更加不利于監(jiān)管。如果在法律上允許地方政府舉債，那么也不應(yīng)該是無限制，在筆者看來，政府的舉債備案制度將是有益的。此外，地方各級人大對同級政府的債務(wù)監(jiān)督作用，不僅僅體現(xiàn)在對財政權(quán)的直接監(jiān)督上，還表現(xiàn)為對與財政權(quán)相對應(yīng)的政府的事權(quán)的監(jiān)督上。從前面對地方政府巨額債務(wù)的成因分析來看，濫用事權(quán)導(dǎo)致的財權(quán)濫用也是重要原因。從現(xiàn)有的憲政體制出發(fā)，無論是不切實際的大型工程，還是不符合憲法和法律規(guī)定的冗余的人事安排，都屬于人大可以進(jìn)行監(jiān)督的范圍，重要的是人大應(yīng)該切實地履行自身的監(jiān)督職責(zé)。

（三）立憲主義下的財政權(quán)與市場的分離

地方政府強(qiáng)烈介入競爭性經(jīng)營領(lǐng)域的欲望，是我國在財政轉(zhuǎn)型期和政府轉(zhuǎn)型期的一大弊病，也是造成地方政府債務(wù)激增的一個重要誘因。這種“財政權(quán)與市場之間的界限不明，財政越位和缺位是同時存在的。越位意味著不必要的財政開支，意味著對公民財產(chǎn)權(quán)的過度侵害。而缺位則意味著行政經(jīng)費的短缺，和對公民財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足”［11］。因此必須從根本上解決地方政府的投資舉債沖動，而政府職能的轉(zhuǎn)變、找準(zhǔn)政府的定位將是唯一的解決途徑。地方政府活動范圍的合理化與支出行為的規(guī)范化，是縮小地方政府債務(wù)規(guī)模、降低地方政府債務(wù)不確定性風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場的邊界，將政府職能逐步轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；其次，規(guī)范地方政府官員的行政行為，實行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制和責(zé)任追究制度，以規(guī)范的形式明確項目責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任；此外，規(guī)范地方政府的擔(dān)保行為，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，防止政府部門隨意擔(dān)保帶來的不良后果。

盡管無論是中央政府還是專家學(xué)者都一直在強(qiáng)調(diào)我國地方政府債務(wù)還處于可控的范圍之內(nèi)，但是不盡快找到控制地方政府債務(wù)激增的辦法，終有一日債務(wù)總額會突破這一范圍，因此未雨綢繆，盡早著手改革現(xiàn)有的不具有合理性的制度，在控制增量債務(wù)的基礎(chǔ)上，努力化解存量債務(wù)才是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。雖然本文提出了控制我國地方政府債務(wù)增長的辦法，但只是一種思路上的分析，并不關(guān)涉具體的制度設(shè)計，因此，還有待于學(xué)者們在制度層面進(jìn)行完善。此外，囿于學(xué)識所限，總結(jié)地方政府債務(wù)成因難免疏忽，也還有待學(xué)人的進(jìn)一步補充。

注釋：

①地方政府通過對控股或全資的金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)、借款墊付地方債務(wù)是各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險增加。

②具體表述參見《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》的相關(guān)規(guī)定。

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