監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理探析

滕 敏

(河南司法警官職業(yè)學院，河南鄭州450011)

近年來國內(nèi)外突發(fā)事件頻繁發(fā)生。監(jiān)獄作為一個國家刑罰執(zhí)行機關，作為關押、懲罰犯罪分子的特殊場所，其危險性、狂暴性、突發(fā)性遠遠超過社會平均水平，它一直是安全防范的重點部門。由于信息技術的快速發(fā)展，社會受到國內(nèi)外因素的影響作用較大，監(jiān)獄突發(fā)事件也是不可避免會出現(xiàn)的。面對時刻都可能發(fā)生的突發(fā)事件給社會帶來的潛在威脅，確保監(jiān)獄安全穩(wěn)定，開展監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理研究與探索，已是迫切需要廣大司法干警和司法工作者深入思考的課題。

一、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系的構建

監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系是指監(jiān)獄系統(tǒng)部門整合各種資源，針對各類突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，建立起旨在防止或減少危機發(fā)生的工作體系。

在監(jiān)獄應急管理體系中，監(jiān)獄負責組織開展對突發(fā)事件的預防和預警工作、應急處置工作、應急保障工作、事后恢復重建等。監(jiān)獄應急管理體系組織結構并非是簡單的垂直線性系統(tǒng)，而是包含了預警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、保障系統(tǒng)在內(nèi)的一體化的綜合系統(tǒng)。

(一)預警系統(tǒng)

預警系統(tǒng)是在突發(fā)事件實際發(fā)生之前對事件的預報、預測及提供預先處理操作的初始系統(tǒng)。監(jiān)獄時刻潛藏著罪犯脫逃的風險，危機不可能絕對避免，但卻可以管理、控制和化解，盡可能減少危機的發(fā)生，降低危機損失。

(二)決策系統(tǒng)

決策系統(tǒng)在整個應急管理體系中處于最核心的地位。此系統(tǒng)具備調(diào)度、協(xié)調(diào)、整合各系統(tǒng)、各部門資源的權力，在有限時間內(nèi)快速做出正確反應，才有可能消除、減弱或避免突發(fā)事件帶來的損害。

(三)輔助決策系統(tǒng)

包括兩部分:一是由專家組成的機構，主要從事對各類突發(fā)事件進行研究、制定有關預案等工作，在突發(fā)事件發(fā)生時能夠幫助決策者在緊迫的形勢下和有限的時間內(nèi)做出最有效的正確選擇。二是信息機構，負責對突發(fā)事件相關信息的收集、分類、傳輸、儲存、維護，并對相關信息作初步分析、初步篩選預案。

(四)執(zhí)行系統(tǒng)

應急管理體系中的執(zhí)行系統(tǒng)是應對、處置突發(fā)事件的直接機構，主要承擔預防突發(fā)事件和處置突發(fā)事件的責任，是應急管理體系中的中間力量。

(五)保障系統(tǒng)

保障系統(tǒng)是應急管理體系的支撐，有一定人力資源和物質(zhì)資源作為保障。應急保障系統(tǒng)包括信息與通信系統(tǒng)、物資與裝備保障系統(tǒng)、人力資源保障系統(tǒng)和應急財務保障系統(tǒng)等四部分內(nèi)容。

二、監(jiān)獄突發(fā)事件應急體系制定的原則

(一)目標原則

監(jiān)獄安全是前提，穩(wěn)定是目的。監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理必須遵循預防為先原則，在各種監(jiān)獄危機誘因演變成監(jiān)獄突發(fā)事件前就能將它們消除，這才更有利于維護監(jiān)獄的形象和正常的監(jiān)管改造秩序。

(二)最低點控制原則

監(jiān)獄突發(fā)事件應急體系是一個復雜的綜合系統(tǒng)，監(jiān)獄構建體系原則是要提高整個應急體系的“安全最低點”的安全穩(wěn)定性能。

(三)損失最小的原則

突發(fā)事件應急管理時，勢必會采取各種措施進行控制、干預，此時，損失最小的原則必須嚴格遵循，以達到監(jiān)獄應急管理的目標。通常是公共利益大于個人利益，監(jiān)管安全利益大于經(jīng)濟利益，人身安全大于財產(chǎn)安全。

(四)快速反應原則

監(jiān)獄危機的突發(fā)性與危害性的特點要求監(jiān)獄應急管理部門必須在最短的時間內(nèi)做出第一反應，迅速采取有效措施應對危機，只有這樣才能將突發(fā)事件造成的損害減至最小或者把危機消滅在萌芽中。

三、監(jiān)獄突發(fā)事件應急體系的系統(tǒng)控制

監(jiān)獄罪犯從入獄到出獄的整個過程中，是施控主體(監(jiān)獄干警)對受控客體(監(jiān)獄罪犯或其他)的一種系統(tǒng)控制能動作用。這種系統(tǒng)作用能夠使受控客體根據(jù)施控主體的預定目標而行動;使受控客體或再犯罪的行為受阻而以失敗告終;或以災害損失向最小化方向趨近，最終達到監(jiān)獄安全穩(wěn)定這一目的。監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系應由預先系統(tǒng)控制、事中系統(tǒng)控制、事后系統(tǒng)控制三部分組成，要真正實現(xiàn)監(jiān)獄安全穩(wěn)定目的，這三個部分缺一不可。

(一)預先系統(tǒng)控制——防范于未然的預防能力

監(jiān)獄的預防能力，是監(jiān)獄安全防范各環(huán)節(jié)綜合實力的體現(xiàn)，而監(jiān)獄干警的素質(zhì)、警務力量的配置、罪犯教育改造的力度、獄情調(diào)查系統(tǒng)的效率、對危險犯的重點控制以及設施裝備的建設等，是其中的重要因素。它包括:消除和抑制罪犯作案動機的能力、消除其作案條件的能力和對付罪犯作案的防范能力，以及抑制和減弱各種事故和自然災害帶來的損失的能力。

(二)事中系統(tǒng)控制——快速果斷的處置能力

它是指監(jiān)獄臨場處置獄內(nèi)突發(fā)事件和事故的能力。臨場處置及時得當，一是可以把事件和事故消滅在萌芽之中，不使其繼續(xù)蔓延;二是可以將損失降低到最低限度，使監(jiān)獄安全和社會安全免受更大沖擊;三是通過有效處置，可以震懾潛在的獄內(nèi)重新犯罪分子，保證監(jiān)獄秩序的長期穩(wěn)定。應當看到，獄內(nèi)不穩(wěn)定因素是大量存在的，獄內(nèi)案件的發(fā)生有其客觀必然性。僅有預防能力而無處置能力，不足以適應現(xiàn)實需要。

(三)事后系統(tǒng)控制——總結與反思的評估能力

在發(fā)生突發(fā)事件后，通過總結經(jīng)驗教訓來改進各項工作，找出原有監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系中存在的種種問題，進而加以修正和改進。通過事后系統(tǒng)控制，能增強施控主體的經(jīng)驗，提高整個監(jiān)獄應急管理系統(tǒng)的控制能力。

司法部門關于印發(fā)《2011—2015年監(jiān)獄勞教人民警察隊伍建設規(guī)劃綱要》的通知中指出:“當前，我國仍處于人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復雜的時期。監(jiān)獄勞教工作始終是境內(nèi)外敵對勢力搗亂、破壞、滲透的重點領域之一。罪犯、勞教(戒毒)人員總數(shù)持續(xù)上升，構成日趨復雜，維護監(jiān)所安全穩(wěn)定、提高教育改造質(zhì)量的難度越來越大?！蔽覀儺攧罩笔且龊帽O(jiān)獄各種突發(fā)事件的應急管理，而不是應急處理。應急管理是需預先準備，做到有備無患，出現(xiàn)不同的突發(fā)事件有不同應對的策略;應急處理是事件發(fā)生中，需作出快速正確的反應。如果把應急處理比作救災，那應急管理就是做好減災或者說是免災的工作。

四、監(jiān)獄多種突發(fā)事件應急預案的完善

為了防止和及時、正確地預防或處置罪犯脫逃、暴獄、劫持等突發(fā)事件，維護正常的監(jiān)管改造秩序，確保監(jiān)獄安全穩(wěn)定，結合各監(jiān)獄的實際，需制定突發(fā)事件應急預案。應急預案是指面對突發(fā)事件如自然災害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等?！?〕

監(jiān)獄突發(fā)事件應急預案是通過對監(jiān)獄突發(fā)事件構成的危險分析、犯罪情況的綜合分析和研究，結合已有的工作經(jīng)驗和教訓，根據(jù)任務和職責，事先制定出的工作方案。它是整個突發(fā)事件處置的指導方案，在制定時必須建立在客觀的基礎之上，否則，難以實施，還會造成處置行動的失誤和混亂，所以，監(jiān)獄應急預案的制定必須邀請參加處置工作的各個部門共同完成的。預案必須體現(xiàn)出系統(tǒng)性、預測性、可操作性、實用性、全面性和超前性。

現(xiàn)在各個監(jiān)獄都制訂有應急預案，有些預案確實起到了比較積極的效果，但仍有不少是停留在紙面上的。據(jù)查證，我國現(xiàn)有預案至少有200萬份。但是，從應急預案的質(zhì)量上看，大都是框架性的，可操作性較差。

因此，我們有必要在現(xiàn)有預案基礎上，進一步豐富內(nèi)容，細化步驟，并根據(jù)獄情變化適時修訂和完善，對預案進行實踐檢驗，在管理上對應急預案實行專門機構或部門和專人保管的雙重保管。從時效性來看，預案不是一成不變的，而是有一定的生命周期。對應急預案實行動態(tài)管理，每次應急演練后，要請專家對預案進行評估并修改完善。建立監(jiān)獄各類突發(fā)事件的案例庫，及時更新應急預案。同時應急管理的現(xiàn)場模擬圖也要形象地畫出，它能增強預案的可操作性和實踐的現(xiàn)場真實感，有一定借鑒意義。

建立應急管理“全監(jiān)獄一張圖”，既有平面坐標圖，又要三維模擬圖，就好像是交通管制圖一樣，當公路上某處出現(xiàn)堵塞后，能迅速知道位置，確定疏通方案后執(zhí)行。因為監(jiān)獄突發(fā)事件的后續(xù)不確定，我們要知己知彼，方能百戰(zhàn)百勝。

五、問題思考與建議

對于如何制定切實可行的應急預案問題，筆者多次調(diào)研，通過對基層干警座談、走訪并發(fā)放了調(diào)查問卷，筆者對調(diào)查了解的問題進行歸納總結，主要包括以下幾個方面:

1.充實一線警力，合理分配人員崗位;

2.添加單警的警戒設備、科學配置防暴資源;

3.經(jīng)常組織演練，形成習慣，增加實戰(zhàn)技能和團隊配合;

4.研究罪犯心理，學習并把握與罪犯談判的技巧;

5.不輕易挑戰(zhàn)干警“嚴防死守”的極限，技防要最大限度發(fā)揮作用;

6.關心干警個人成長進步，提升身心素質(zhì);

7.增加基層干警外出輪訓機會，開設技防業(yè)務和綜合擒拿技術的課程;

8.普及現(xiàn)場急救常識，總結真實案例，借鑒處置方法。

針對這些問題，我們認為監(jiān)獄體制、機制的改革應重點放在以下幾個方面:

(一)小機關大基層，警力要下沉

監(jiān)獄是個特殊場所，在這個大環(huán)境中，罪犯的日常生活、教育改造、技術學習、醫(yī)療衛(wèi)生等，哪個環(huán)節(jié)都離不開監(jiān)獄警察的管理和控制。干警既要管理生產(chǎn)，還要維護監(jiān)管秩序，更要防止非正常情況的發(fā)生。由于基層警力配置不能完全達標，使得帶班干警普遍感到身心疲憊，工作壓力大，不少工作幾十年的老干警依舊在一線帶班頂崗。監(jiān)獄普遍存在的問題是機關人員多，一線警力明顯不足。

基于這樣的狀況，我們認為，首先，監(jiān)獄管理相關部門要本著科學、客觀、結合實際的原則深入開展警力配置工作調(diào)研，廣泛接受監(jiān)獄基層干警對問題的建議，形成基層一線關于警力配置工作的可行性方案，為完善制度建設提供全面周到的策略。其次，結合實際情況科學分析崗位職能，進行現(xiàn)有科室整合或職責歸類。合理配置，充實一線干警，對現(xiàn)有警力結構進行調(diào)整和優(yōu)化，確保警力效能最佳化，保證監(jiān)獄長效安全穩(wěn)定。

(二)設置高度警戒的監(jiān)獄，監(jiān)管安全更科學合理

從監(jiān)獄監(jiān)管安全角度去看，標準是逐年提高，“五個為零”的工作目標，已經(jīng)得到司法部的肯定。在監(jiān)獄工作中對監(jiān)管安全提出越來越嚴格的要求面前，負有監(jiān)管安全直接責任的監(jiān)獄人民警察，工作時間長、任務重、壓力大，靠拼體力和精力的“嚴防死守”確保監(jiān)管安全工作模式不符合監(jiān)獄監(jiān)管安全工作的規(guī)律，不符合監(jiān)獄工作科學化的要求，是一種短期行為。既不能從根本上達到確保監(jiān)獄監(jiān)管安全的目的，又不能促進罪犯改造質(zhì)量的提高。同時，對監(jiān)獄的監(jiān)管安全、監(jiān)獄人民警察素質(zhì)提高、監(jiān)獄工作科學化的進程都產(chǎn)生著較大的負面影響?！?〕

當然更科學的方式是設置高度警戒監(jiān)獄，已有專家和學者們提出〔2〕，建設更高標準級別的警戒監(jiān)獄，把頑固型罪犯和危險型罪犯專門關押進行改造，使普通監(jiān)獄壓力減緩。這樣做的優(yōu)勢是普通監(jiān)獄在監(jiān)管安全工作上擺脫拼體力的困境，減輕了精神壓力，使干警的精力回到監(jiān)獄所擔負的實質(zhì)工作內(nèi)容上——教育人、改造人，便于常態(tài)管理;而高度警戒監(jiān)獄的技防要求更先進科學，從而減少突發(fā)事件的發(fā)生。

(三)制作國內(nèi)外監(jiān)獄突發(fā)事件案例視頻，干警儲備實戰(zhàn)技能

面對許多不確定的社會因素，我們的演練不僅僅是保護自己、保護公共安全和減少國家的財產(chǎn)損失，更重要的是監(jiān)獄的安全穩(wěn)定代表著國家司法機關的形象和執(zhí)行力度，既有國內(nèi)影響還有國際影響。所以我們的演練是為了實戰(zhàn)而演練，要現(xiàn)場檢驗監(jiān)獄領導的應急指揮、各職能小組按照預案組織分工的應急處置、應急分隊和武警中隊的協(xié)同處置能力和水平，要提高每個干警的實戰(zhàn)處突水平，要做到有的放矢。我們認為，除此之外，監(jiān)獄管理部門還要充分利用中外監(jiān)獄突發(fā)事件典型案件，尤其針對本省監(jiān)獄的管理特點、存在的問題、出現(xiàn)的突發(fā)事件等制作不同案例的視頻錄像，針對存在的不足和問題提出針對性的完善方案，不斷提高監(jiān)獄系統(tǒng)應急管理水平。同時，監(jiān)獄將視頻短片供全體警察觀看學習，引導警察將應急管理理論知識轉(zhuǎn)化為實戰(zhàn)能力。

(四)面向社會定向招收安防專業(yè)畢業(yè)生，彌補監(jiān)獄安防技術力量薄弱的缺陷

近幾年社會對安防技術人員的需求在逐年提高，監(jiān)獄在安全防范上更是急需專業(yè)人才。司法部2007年制定了全國監(jiān)獄信息化建設規(guī)劃，現(xiàn)在有28個省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局完成了省級網(wǎng)絡聯(lián)通，全國70%以上的監(jiān)獄建立了應急指揮中心、智能報警系統(tǒng)和綜合門禁系統(tǒng)，80%以上的監(jiān)獄建立了視頻監(jiān)控系統(tǒng)?！?〕

針對監(jiān)獄技防專業(yè)人員不足，或缺位太大，無法滿足現(xiàn)代化監(jiān)獄的需求，監(jiān)獄系統(tǒng)目前需要安防工程設計、調(diào)試管理和維護等高技能型人才。培訓只是解決應急需要，不專業(yè)不系統(tǒng)，有時還要受到生產(chǎn)安防設備單位的牽制，更專業(yè)的還是要走自己的研制道路，走年輕化的路。既能維護又能修改，并可創(chuàng)新。

(五)建立監(jiān)獄系統(tǒng)專家小組，聯(lián)防互助可隨時啟動調(diào)用

“兵來將擋，水來土掩”，在省內(nèi)建立處理罪犯心理問題的專家小組或是談判專家小組，本著“招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”的工作精神，一旦發(fā)生罪犯自殺、暴獄、襲警、哄監(jiān)鬧獄現(xiàn)場，專家小組都積極響應上級命令，只要是急、難、險、重的任務，他們能迅速在第一時間出現(xiàn)，戰(zhàn)斗在突發(fā)事件的最前線。

此外，每個監(jiān)獄除有談判專家，還應具有消防專家，并將安全防范監(jiān)控、網(wǎng)絡、防毒、衛(wèi)生防疫等方面專家納入監(jiān)獄管理系統(tǒng)專家?guī)?，針對不同突發(fā)事件，根據(jù)不同的需要，監(jiān)獄管理局可以隨時啟用調(diào)用專家?guī)烊藛T。

〔1〕新華網(wǎng).突發(fā)公共事件應急管理〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006 －01/17/content_4062615.htm.

〔2〕劉世恩.關于設置高度警戒監(jiān)獄的探索〔J〕.河南司法警官職業(yè)學院學報，2007(3).

〔3〕毛磊，張洋.司法部部長吳愛英向全國人大常委會報告工作情況〔EB/OL〕.http://legal.people.com.cn/GB/17749923.html.