監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制初探

邵 峰

( 廣東司法警官職業(yè)學院，廣東 廣州510530)

一、影響現(xiàn)代監(jiān)獄穩(wěn)定的主要因素

近年來，社會上發(fā)生了云南的“躲貓貓”事件，湖北的“佘祥林”事件，內(nèi)蒙古呼和浩特第二監(jiān)獄的殺警越獄事件，北京的“新中國最后一個流氓犯”事件等多個社會熱點話題。其實這些事件背后折射出來的問題都與社會秩序穩(wěn)定和公民權(quán)利保護有關。現(xiàn)代社會，隨著科學技術(shù)的飛速發(fā)展，信息資訊的快速流轉(zhuǎn)，民主思想的迅速崛起，公眾享受著豐富多樣的生活方式，公民法治與權(quán)利意識日益增強，人們漸漸懂得用合理合法的手段表達自己的主張和訴求。剛剛提到的熱門事件都牽涉到了監(jiān)獄、看守所等國家執(zhí)法機關，它們的相似點都是通過限制或者剝奪特定人群的人身自由來履行懲罰職能，但是兩者的區(qū)別又是非常鮮明的，監(jiān)獄主要關押已決犯，而看守所主要關押未決犯，區(qū)分已決犯和未決犯是評判一個國家刑罰文明最基本的要求。

監(jiān)獄作為我國的刑罰執(zhí)行機關，承擔了被人民法院判處有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期兩年執(zhí)行罪犯的監(jiān)禁刑執(zhí)行任務，代表國家來履行刑罰執(zhí)行權(quán)(簡稱為行刑權(quán))。犯罪學家弗農(nóng)·?？怂箘t提出“定時炸彈理論(time bomb theory)”，認為監(jiān)獄本身是一個潛在的破壞機構(gòu)，是一個滴答作響的定時炸彈，監(jiān)獄的不穩(wěn)定就是由監(jiān)獄中預先存在的一些條件引起的自發(fā)性事件，這些自發(fā)性事件就是我們常說的監(jiān)獄安全事故。

監(jiān)獄安全事故應當屬于突發(fā)事件的范疇，在這里主要指在監(jiān)獄內(nèi)，由人為因素突然引起的，影響正常的監(jiān)管秩序，并已經(jīng)造成或可能造成國家與個人利益受到嚴重侵害，需要立即采取措施予以應對的事件。預防和減少監(jiān)獄安全事故的發(fā)生，是保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家利益、公共安全、法制尊嚴的重要組成部分。

據(jù)業(yè)內(nèi)不完全統(tǒng)計，從影響當前監(jiān)獄穩(wěn)定的因素分析，監(jiān)獄易發(fā)生的安全事故主要有以下幾種:一是罪犯自殺、自傷自殘、意外事故等因素引起的人員傷殘、死亡的事故;二是罪犯個體或者集體脫逃、逃跑，破壞監(jiān)管秩序的惡性犯罪事故;三是罪犯行兇、襲警、劫持人質(zhì)等暴力性侵害事故;四是罪犯斗毆、絕食、哄鬧監(jiān)獄、武裝暴獄等嚴重的群體性犯罪事故;五是造成多名(三人以上)罪犯食物中毒、感染傳染病等重大疫情的事故;六是罪犯蓄意破壞造成的安全生產(chǎn)、環(huán)境污染等重大事故。

二、監(jiān)獄安全事故應對與處置的制度漏洞

國內(nèi)的監(jiān)獄為完成日益繁重的監(jiān)管任務和不斷提高罪犯改造質(zhì)量，在管理中廣泛推行目標管理和績效考核等制度，通過設定考核目標、量化考核標準，確?？冃Э己说墓焦_，并將考核結(jié)果與領導崗位調(diào)整、民警職務晉升和脫產(chǎn)進修深造緊密結(jié)合，顯著提高了監(jiān)獄管理的整體水平，降低了造成監(jiān)獄不穩(wěn)定的幾率。

雖然監(jiān)獄的安全事故呈總體下降趨勢，但各類的安全事故仍時有發(fā)生，給監(jiān)獄工作帶來了新的挑戰(zhàn)與風險。讓我們回顧一下2009年內(nèi)蒙古呼和浩特第二監(jiān)獄的殺警越獄事件。為什么監(jiān)獄發(fā)生了安全事故會引起社會如此巨大的震動?因為這事關老百姓的人身安全、社會秩序的穩(wěn)定，關系到我們政府的管理能力和威信。造成事故的原因是多方面的，但是有一個問題非常重要，就是細化監(jiān)獄日常管理及規(guī)范獄內(nèi)安全事故處置的立法方面一直處于“盲區(qū)”，應進一步完善突發(fā)事件處置的機制建設，從而切實加強和提高監(jiān)獄的安全系數(shù)。

一談監(jiān)獄立法，首先想到的就是監(jiān)獄法，監(jiān)獄法作為我國監(jiān)獄工作的一部綱領性法典，規(guī)定了監(jiān)獄的性質(zhì)、立法宗旨、基本任務、監(jiān)獄與罪犯的權(quán)利與義務等重要問題。這在新中國的監(jiān)獄發(fā)展歷程中具有里程碑的意義，但是監(jiān)獄法也暴露出原則性條款多，操作性條款少的弊端。又因缺少細化監(jiān)獄法的一系列法規(guī)性文件出臺，取而代之的是各個地區(qū)或者監(jiān)獄內(nèi)部制定的規(guī)章制度。這種局面直接造成了監(jiān)獄機關享有過大的自由裁量權(quán)，看似放開了執(zhí)法者的“手腳”，實則是為基層監(jiān)獄執(zhí)法人員超限度承擔事故責任埋下了“禍根”。

比如司法部頒布的《勞改勞教工作干警行為準則》第三章第20 款規(guī)定，深入勞動、學習、生活三大現(xiàn)場，對點名、考核、檢查、清監(jiān)等工作要親自到位，加強控制，嚴密監(jiān)視，隨時掌握罪犯、勞教人員思想動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)敵情和問題，并積極采取相應對策。該條款并未明確規(guī)定監(jiān)獄三大現(xiàn)場管理的實施標準和操作流程。司法實踐中，管教干事、生產(chǎn)干事、分管警察都以個人的判斷來決定何時才深入現(xiàn)場進行點名、考核、檢查、清監(jiān)等工作?！侗O(jiān)管改造環(huán)境規(guī)范》第2 章第13 條規(guī)定，獄內(nèi)門衛(wèi)室、值班室、辦公室應設有線或無線通訊、報警及防護裝置。第4 章第25 條規(guī)定，罪犯生產(chǎn)區(qū)內(nèi)的干部辦公室，要安裝防護、通訊和報警裝置。以上列舉的法條都給基層監(jiān)獄機關帶來了極大的彈性，上級管理機關也難以實施考核與監(jiān)督。

在這種法制環(huán)境下，一旦發(fā)生安全事故，完全由監(jiān)獄承擔責任也有失公允。尤其是一線的監(jiān)獄執(zhí)法人員更是沒有半點話語權(quán)，在強大的社會輿論壓力之下，成為整個事件中的“另類受害者”，也容易在監(jiān)獄內(nèi)形成“少做事少犯錯，不做事不犯錯”的錯誤認識和不良風氣。

三、關于建立監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制的思考

監(jiān)管安全是實現(xiàn)監(jiān)獄懲罰、矯治、改造罪犯職能的前提，是監(jiān)獄各項工作的基礎，尤其是當前監(jiān)獄超負荷羈押，罪犯構(gòu)成日趨復雜，重刑犯、暴力犯、慣犯累犯、涉黑涉毒罪犯、艾滋病罪犯等日漸增多，罪犯抗改手段不斷翻新，獄內(nèi)改造與反改造的斗爭日益尖銳，監(jiān)獄面臨誘發(fā)安全事故的因素越來越多，承擔的安全責任越來越重。

筆者認為，在當前執(zhí)法環(huán)境與社會輿論的條件下，建立保障監(jiān)獄執(zhí)法人員切身利益的免責機制必不可少，甚至儼然成為一種權(quán)利救助機制。免責主要有兩個層面的內(nèi)容:第一個層面是免除黨紀政紀處分責任。涉及黨紀政紀處分的相關規(guī)定主要是公務員法、行政機關公務員處分條例、中國共產(chǎn)黨紀律處分條例、關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定、監(jiān)獄和勞動教養(yǎng)機關人民警察違法違紀行為處分規(guī)定等具有約束力的文件。第二個層面是免除刑事處罰責任。刑事處罰主要的法律依據(jù)涉及刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法等法律，刑法分則第九章瀆職罪中的玩忽職守罪、過失致使在押人員脫逃罪，以及監(jiān)獄法的第十四條等條款。對于監(jiān)獄安全事故負有直接責任、間接責任以及領導責任的監(jiān)獄警察，應該按照現(xiàn)有的法律進行追責，尤其是指上文列舉的法律條款。不能僅僅為了安撫社會的過激情緒，為了盡快平息事件的不良影響，而一味遷就輿論媒體的導向，扭曲了事故的真相，違背法律的基本精神，侵犯一線警察的合法權(quán)益。如果作為監(jiān)獄及監(jiān)獄警察，確已嚴格履行法定職責且沒有過錯的，甚至應當考慮免予行政處分。如果他們確實存在過失或者故意犯罪的，也應當依法依規(guī)處理，不能隨意上綱上線。

監(jiān)獄的治理是一項長期復雜的系統(tǒng)性工程，作為監(jiān)獄的管理機關及國家高層需要有高超的政治智慧和深入的調(diào)查研究，力爭緩解監(jiān)獄與罪犯之間的對立態(tài)勢，理順行刑者與受刑者的權(quán)利義務、社會治理與民意表達之間的多重關系。

建立監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制正是為了實現(xiàn)一種權(quán)力制衡，維護監(jiān)獄執(zhí)法人員的合法權(quán)益，只有這樣他們才會心系國家和民族的利益，盡職盡責，嚴守崗位，“鞠躬盡瘁，死而后已”。

四、建立科學公正的監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制的意義

(一)建立監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制，是維護監(jiān)獄執(zhí)法隊伍穩(wěn)定的有力支撐

監(jiān)獄警察是我國的重要警種之一，主要負責實施刑罰權(quán)的最后一個環(huán)節(jié)——行刑權(quán)。行刑權(quán)是制刑權(quán)、求刑權(quán)、量刑權(quán)的延續(xù)，也是刑罰權(quán)內(nèi)部相互制約、相互協(xié)調(diào)的一環(huán)。只有確保行刑權(quán)準確、有效、公正地行使，才能實現(xiàn)懲罰和改造罪犯，預防和減少犯罪的基本功能，維護社會的公平正義，保障絕大多數(shù)守法公民的合法權(quán)益。

監(jiān)獄執(zhí)法人員作為國家刑罰執(zhí)行工作的具體執(zhí)行者，他們的綜合素質(zhì)決定了監(jiān)獄工作的總體水平。只有這支隊伍長期穩(wěn)定并富有戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力，才能確保國家的長治久安、繁榮富強。

尤其是在面對監(jiān)獄安全事故時，建立一種科學公正的免責機制是緩解監(jiān)獄執(zhí)法人員壓力，加強其責任感和使命感的關鍵。建設一支政治過硬、作風頑強、業(yè)務精通的監(jiān)獄執(zhí)法人員隊伍，才能把握科學發(fā)展觀的精髓——以人為本的理念，推動社會、政治、經(jīng)濟、文化的可持續(xù)發(fā)展。

(二)建立監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制，是依法治監(jiān)與構(gòu)建和諧監(jiān)獄的必然要求

2008年，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志提出監(jiān)所工作的“首要標準”，就是要降低刑釋人員的重新犯罪率。在當前的社會條件下，首要標準恰恰體現(xiàn)了以罪犯為本的理念，要力爭把罪犯改造成為守法公民，建設一個民主法制健全的社會，給廣大民眾一個和諧相處的生活空間。

民主法制健全的社會不能沒有現(xiàn)代化、文明化、法治化的監(jiān)獄，而監(jiān)獄的法治化又急需建立一套科學公正的監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制，這又進一步體現(xiàn)了“依法治監(jiān)，執(zhí)政為民”的服務理念。通過立法的形式規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法人員在應對安全事故中的權(quán)利與義務，不僅明確了監(jiān)獄執(zhí)法人員的職責范圍，規(guī)范其執(zhí)法行為，防止其自由裁量權(quán)的濫用，同時，也是有效保護監(jiān)獄執(zhí)法人員的法律武器。同樣也是為了充分保障罪犯的合法權(quán)益，讓其成為法律的見證人和監(jiān)督者，幫助他們更好地實現(xiàn)再社會化，最終實現(xiàn)雙贏的局面。

監(jiān)獄需要一個公開透明的法制環(huán)境，就像溫家寶總理說的“讓權(quán)力在陽光下運行”，只有監(jiān)獄執(zhí)法人員與罪犯都成為享受權(quán)利與履行義務的主體，才能打造出現(xiàn)代化、文明化、法治化的新時代監(jiān)獄。

(三)建立監(jiān)獄執(zhí)法人員免責機制，有助于監(jiān)獄樹立文明的公眾形象，促進監(jiān)獄健康可持續(xù)發(fā)展

清末著名法學家沈家本說:“覘其監(jiān)獄之實況，可測其國程度之文野?！彼驯O(jiān)獄及其管理的優(yōu)劣看作是檢驗一個國家文明與野蠻、進步與落后的重要標尺。可見，監(jiān)獄之于國家與民族的重要意義，受到社會的廣泛關注自然也在情理之中。

監(jiān)獄執(zhí)法人員既是監(jiān)獄的執(zhí)法者，也是監(jiān)獄事業(yè)的建設者。如果作為監(jiān)獄的“主人”都不愛護這個“家”，心中充滿了不滿和怨氣，那么，監(jiān)獄事業(yè)是沒有前途的，也終將被現(xiàn)代社會所淘汰，成為國家機器中的“活化石”。

監(jiān)獄的發(fā)展更需要社會各界的大力支持，需要營造一個公正客觀的輿論環(huán)境，給監(jiān)獄一個客觀全面的評價，讓更多人認識監(jiān)獄的真實面貌，不要把監(jiān)獄丑化虛化?！白叱鋈ァ睙o疑是一個主動的應對策略。監(jiān)獄要敢于面對媒體，澄清安全事故真相，做到有理有利有節(jié)。要想維護自身的應有權(quán)益，科學公正的免責機制就是我們的“護身符”，是實現(xiàn)與社會充分溝通的有效路徑。