行政訴訟立案難原因的類型化分析與破解對策

李星星

（鹽城市中級人民法院，江蘇 鹽城 241000）

行政訴訟立案難原因的類型化分析與破解對策

李星星

（鹽城市中級人民法院，江蘇 鹽城 241000）

隨著社會發(fā)展和人民群眾法律意識的不斷提高，行政訴訟案件越來越多，行政訴訟立案難問題尤為突出。行政訴訟立案難帶來種種弊端，因而對行政訴訟立案難進行原因分析極為必要。類型化是研究問題的一種方法，以事物的根本特征為標準對研究對象進行類屬劃分，類型化能夠彌補法律概念抽象化的不足。行政訴訟立案從法理學和社會學角度存在一定的理論困境，也具有一些客觀因素,具體原因可以類型化為四大方面，即實體原因、程序原因、內(nèi)部原因、外部原因。破解行政訴訟立案難的對策建議是：完善行政訴訟立法，落實相關法律規(guī)定；構建行政爭議綜合調處機制，推行行政機關負責人出庭應訴機制；構建行政訴訟立案監(jiān)督體系，樹立司法公信力。

行政訴訟立案；類型化分析；破解對策

近年來，隨著社會發(fā)展和人民群眾法律意識的不斷提高，行政訴訟案件越來越多，而行政訴訟在現(xiàn)實中普遍遭遇立案難、再審難和執(zhí)行難等問題，其中，立案難問題尤為突出。

一、行政訴訟立案難帶來的弊端

行政訴訟是行政相對人在受到行政行為侵害時獲得司法救濟的一種重要途徑，也是化解“官民”矛盾的一種重要機制，它與社會公眾的切身利益密切相關。行政訴訟立案難帶來了許多弊端：

（一）行政訴訟立案難不利于保護行政相對人合法權益

現(xiàn)實生活中，“官強民弱”是不爭的事實，行政訴訟官司被稱為“拿雞蛋碰石頭”，行政訴訟的立法目的之一是維護行政相對人合法權益，[1]而行政訴訟立案難成為行政相對人尋求司法救濟的障礙，造成行政相對人合法權益得不到及時、有效保護。

（二）行政訴訟立案難不利于促進行政機關依法行政和法治政府建設

姜明安教授認為，行政訴訟是司法權對行政權的事后監(jiān)督制度，監(jiān)督行政主體依法行使職權，救濟遭受行政權力違法侵害的合法權益。法院裁判行政案件并發(fā)送司法建議等是促進行政機關依法行政的重要手段，有助于法治政府建設，而行政訴訟立案難阻斷了這項功能。

（三）行政訴訟立案難不利于法院樹立司法公信力

司法公信力是對司法的一種價值分析，是司法機關通過其職權活動在整個社會中建立起來的公共信用，是社會公眾普遍地對司法主體、司法行為、司法過程、司法結果等所具有的信任和心理認同感，并對該結果自覺服從、尊重的一種狀態(tài)和社會現(xiàn)象。[2]司法權可以合理限制行政權，司法是保障當事人合法權益的最后一道防線，尤其在訴訟地位不平等的行政案件中，當事人更是寄希望于法院主持公道，當司法救濟大門關上之時，法院的司法公信力也將蕩然無存。

（四）行政訴訟立案難不利于社會穩(wěn)定

行政訴訟立案難阻擋了當事人通過正常合法的渠道表達訴求，“官民”矛盾得不到及時化解，重大爭議得不到有效處理，必將導致矛盾加劇、事態(tài)惡化，并可能演變成突發(fā)性、群體性、極端性事件，嚴重影響社會穩(wěn)定。

二、行政訴訟立案難原因的類型化分析

行政訴訟立案難原因眾多，對其進行類型化分析有利于觀察問題的全貌，有助于找到問題的重點，進而找到解決問題的最佳辦法。

（一）行政訴訟立案的理論困境

我國素有“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)思想，無論學術界還是實務界，對法院立案工作的理論研究都較為薄弱，一直沒有形成較為完整的理論體系，行政訴訟立案工作理論研究也是如此。

1、從法理學角度分析：（1）行政權的特性。權力的運行具有權威性、能動性，當權力不受控制時，它就趨于膨脹，具有破壞性。行政權還具有效率性，行政權在行使過程中要求及時、高效，行政權容易突破權力范圍，給行政相對人造成一定危害。[3]（2）司法權的被動性。司法權的被動性決定它不能直接牽制行政權的擴張，這一定程度上也是對司法權的限制，使之不能凌駕于行政權，肆意阻礙行政權發(fā)揮其應有的功能。（3）訴權的選擇性。訴權是立法權的外在表現(xiàn)之一，公民通過立法獲得訴權，繼而得到與行政權抗衡的地位，訴權具有可選擇性。[4]被動的司法權和可選擇的訴權對行政權的制約較為有限。

2、以社會學視角分析：法院是社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，立案庭是這個子系統(tǒng)中的分支系統(tǒng)，立案庭法官具有“經(jīng)濟人”趨利避害的理性思維，于是在立案審查過程中，立案庭法官傾向于嚴把立案關。另外，我國當前正處于社會轉型期，轉型期的糾紛并非都具有適法性和可訴性，[5]對于一些政策性、敏感性的行政案件及歷史遺留問題，應當審慎立案，將不宜受理的行政案件擋在法院之外。

（二）行政訴訟立案難的客觀因素

1、有些案件不屬于法院受理范圍。具體行政行為是行政法最核心的概念，對確定行政訴訟的受案范圍具有決定意義。不少案件當事人錯誤判斷具體行政行為，以致將行政機關的抽象行政行為、行政指導行為、行政事實行為、行政調解行為、重復處理行為、內(nèi)部行政行為、階段性行政行為等訴至法院，導致無法立案。

2、有些案件當事人訴訟技巧不當。包括被告不適格、訴訟請求不明或過多、超過法定起訴期限，等等。

3、有些行政案件涉及政府發(fā)展經(jīng)濟決策。隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的不斷轉變，城市建設進程的不斷加快，地方政府積極進行新的城市規(guī)劃，作出一些城市房屋拆遷和土地征收等重大經(jīng)濟決策，這些決策關系整個城市的經(jīng)濟發(fā)展，而且涉及人員多、地域廣，個案的處理會給政府發(fā)展經(jīng)濟帶來巨大的負面“蝴蝶效應”。

（三）行政訴訟立案難的實體原因

1、過分注重訴前協(xié)調。基于行政案件的性質和《行政訴訟法》的規(guī)定，審理行政案件不適用調解，而在近幾年強調大調解背景下，尤其涉及行政機關和當事人較多的群體性案件，訴前協(xié)調是較為妥當?shù)慕Y案方式，導致法院受理行政訴狀后盡可能不立案，竭力訴前協(xié)調結案。訴前協(xié)調本意是追求良好的政治效果、社會效果和法律效果，但當訴前協(xié)調被過分注重以后，勢必導致行政案件難以正常立案。

2、立案審查主體不確定。目前立案審查主體存在三種模式：第一種模式是所有行政案件均由立案庭審查，依據(jù)《行政訴訟法》第41條規(guī)定對其是否符合起訴條件進行形式審查。第二種模式是所有行政案件均由行政庭受理并進行立案審查。第三種模式由立案庭和行政庭共同受理審查，簡單行政案件由立案庭直接受理審查，重大、復雜、疑難、新類型案件由立案庭受理后轉交行政庭審查決定。實踐中，行政案件主要還是行政庭擔任立案審查的角色，而行政庭傾向于嚴把行政訴訟立案關。

3、受案范圍不清晰。我國現(xiàn)行法律和司法解釋通過三個標準確定行政訴訟受案范圍：一是行為標準，即被訴的行政行為是否屬于具體行政行為；二是權益標準，即具體行政行為與其是否有利害關系；三是是否屬于法定排除事項。這些標準無論從理論上還是實踐中都存在模棱兩可、界限不清的情況，由于理解不同，各法院受案也較為混亂。[6]

（四）行政訴訟立案難的程序原因

1、立案審查程序不規(guī)范。立案審查是行政訴訟的必經(jīng)程序，只有在對起訴材料進行審查之后，才能決定是否予以受理審判，立案審查的本意是去除虛假型惡意訴訟，[7]但在實踐中經(jīng)常成為法院拒絕立案的理由，有的法院收到行政起訴材料后，不立不裁，[8]也不給起訴人收據(jù)或者收條，起訴人難以證明法院的不作為，有苦難言。

2、司法自由裁量權易被誤用和濫用。行政訴訟相關立法的滯后性給法院在立案審查過程中留下較大的司法自由裁量權，[9]這種司法自由裁量權一方面滿足了個案正義的需要，填補了法律漏洞，克服了法律規(guī)定的不周全性，另一方面又蘊涵著因理解偏差被誤用和因非正義目的被濫用的危險。

3、行政案件執(zhí)行難倒逼行政立案。一些行政機關法治意識較為淡薄，對法院審判消極應對，傳喚不到庭、筆錄不簽字、判決不執(zhí)行是法院審理行政案件遇到的普遍問題，尤其是判決執(zhí)行難，少數(shù)行政機關甚至利用各種權力資源阻礙法院生效判決的執(zhí)行，行政案件執(zhí)行難成為法院考慮立案與否的重要因素。

（五）行政訴訟立案難的內(nèi)部原因

1、均衡結案壓力。均衡結案率是法院審判績效考核標準之一，部分法院收到訴狀后不及時立案，而是根據(jù)案件受理情況進行人為調節(jié)。為了追求高結案率，有的法院在每年的11月份左右就停止收案。盡管最高院發(fā)布的《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》中明確規(guī)定：“人民法院不得因為提高結案率而在年底拒收當事人申請立案的請求。對符合立案條件的，不得延期立案?！钡ㄔ壕饨Y案考核指標的客觀存在，導致立案難問題依然發(fā)生。

2、涉訴信訪壓力。近年來，涉訴訪、進京訪等數(shù)量急劇增加，有些無理訪已嚴重影響國家機關的正常工作秩序，為解決這一問題，國家有關部門制定了一些相應措施，包括定期通報各地區(qū)、各部門進省訪、進京訪的數(shù)量，將涉訴信訪率作為考核法院工作的標準之一，因此，有的法院對信訪風險較高的行政案件“不管不問”、“不立不裁”，因為不答復、不受理、不裁判，當事人信訪就不屬于法院的責任。

3、法官職業(yè)素養(yǎng)存在差異。少數(shù)法院在行政審判隊伍配備方面，存在年齡結構老化、人員不精不專問題。少數(shù)行政審判人員知識更新較慢，業(yè)務能力不扎實，把握法律關系、理解處理問題能力不強，畏懼審理重大、疑難、復雜、新類型案件，尤其涉及行政機關的群體性案件，關心案件人數(shù)多，辦案壓力大，個別行政審判人員能推就推、能拖就拖，不能嚴格依法辦案。

（六）行政訴訟立案難的外部原因

1、司法行政化、地方化嚴重。法院的編制設置、組織人事、財政供給、土地劃撥、物資配備等與行政機關基本相同，[10]都來自地方政府。地方法院與地方政府具有千絲萬縷的關系，法院在理論上獨立性與實際中的非獨立性處境，導致法院在受理行政案件時不得不考慮地方利益。

2、少數(shù)行政機關轉嫁矛盾和行政相對人盲目起訴。實踐中，少數(shù)行政機關遇到難以解決的矛盾糾紛時，就動員當事人來法院起訴，而這些問題通常又不屬于法院管轄范圍。少數(shù)行政相對人法律知識欠缺，對行政機關的行政行為稍有不滿就來法院起訴。

3、行政立案活動缺少監(jiān)督。人大對法院工作進行宏觀監(jiān)督，檢察院作為法律監(jiān)督機關，目前只對人民法院生效的刑事、民事、行政判決進行監(jiān)督，新《民事訴訟法》補充了檢察院對民事執(zhí)行階段的法律監(jiān)督，但對法院立案活動的監(jiān)督仍無規(guī)定。媒體、網(wǎng)絡的監(jiān)督力度不夠，目前的媒體、網(wǎng)絡關注的重點是社會中的熱點事件，對行政訴訟案件的審理較少涉及，對行政訴訟立案監(jiān)督方面更為欠缺。

三、破解行政訴訟立案難的對策建議

（一）完善行政訴訟立法，落實相關法律規(guī)定

1、大幅修訂行政訴訟法。緊跟兩大訴訟法修改潮流，整合《行政訴訟法》、《行訴解釋》、《證據(jù)規(guī)定》等內(nèi)容，制定符合時代需要的行政訴訟法。制定《行政訴訟立案材料規(guī)定》，讓行政相對人可以依照規(guī)定提供行政訴訟立案所需的具體材料，這既減輕行政相對人負擔，也減輕法院審查立案材料的訴累。

2、擴大行政訴訟受案范圍。行政訴訟的受案范圍過窄，既無法回應現(xiàn)實生活中不斷增加的糾紛類型，也與行政訴訟的立法目的相悖。目前，擴大行政訴訟的受案范圍已經(jīng)成為學界的共識，如將“職權行為”替代“具體行政行為”作為確立起訴權的基準。[11]受案范圍的擴大不僅是點上的擴大，還應當有面上的擴大，如將部分抽象行政行為納入行政訴訟范圍，從法理看，這是司法權對立法權和行政權的制約，從現(xiàn)實看，行政復議法已經(jīng)將部分抽象行政行為納入復議范圍，該部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍也具有可行性。

3、確定行政訴訟立案審查主體。行政案件若由立案庭全權審查，有些專業(yè)性較強的行政案件難以甄別；若由行政庭全權審查，違背“立審分離”原則，就部門職能的劃分而言，也有越權之嫌。筆者持折中態(tài)度，即簡單的案件由立案庭直接立案審查，新類型、疑難、復雜案件由立案庭受理后，由立案庭和行政庭組成聯(lián)合合議庭進行討論，對于出現(xiàn)分歧的合議案件可以提請審判長聯(lián)席會或者審判委員會。這既體現(xiàn)法院對待行政案件的審慎態(tài)度，又汲取了法院獨任制和合議制的長處。

（二）構建行政爭議綜合調處機制、深入推行行政機關負責人出庭應訴機制、取消均衡結案率和涉訴信訪率的考核指標

1、構建行政爭議綜合調處機制。針對可能影響和諧穩(wěn)定的重大行政爭議糾紛，充分發(fā)揮黨委、政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，由黨委政法委、政府或人民法院負責牽頭，吸納包括紀委、人大、政府、被訴行政機關、人民法院及相關部門的力量，建立多方聯(lián)動、優(yōu)勢互補、有效監(jiān)督的平臺，聯(lián)合參與糾紛調處，努力實現(xiàn)重大行政爭議的實質性化解，促進社會和諧發(fā)展。

2、深入推進行政機關負責人出庭應訴機制。行政負責人出庭制度是政府理性對待訴訟的表現(xiàn)，行政機關負責人出庭參與訴訟有助于行政機關負責人及時了解和掌握有關自身執(zhí)法領域的執(zhí)法現(xiàn)狀和存在問題，改進執(zhí)法方式，促進依法行政，從源頭上減少行政爭議，法院在行政訴訟立案方面壓力也會大幅度減少。

3、取消均衡結案率和涉訴信訪率的考核指標。讓公正審判成為法院的第一要務，讓案件質量和審判效率成為審判的唯一目標。消除外來牽絆審判人員精力和時間的不合理考核指標，使審判人員專注于提升審判能力和優(yōu)化司法作風。擺正對信訪的態(tài)度，改變以往的“過分重視”，適度擴大訴訟受案范圍，將更多的信訪案件納入司法軌道，不得通過信訪程序推翻合法合理的司法裁判。[12]

（三）構建行政訴訟立案監(jiān)督體系

1、加強法院內(nèi)部監(jiān)督。包括上級法院對下級法院行政立案監(jiān)督和法院院長及紀檢監(jiān)察部門對本院行政立案監(jiān)督，追究審判人員在立案程序中某些“不作為”的法律責任。[13]建議實行行政案件首次接收行政起訴材料人員負責制，這既能增強辦案人員的責任感和使命感，又能提升辦理行政立案工作的效率。

2、啟動檢察院行政立案監(jiān)督。新《刑事訴訟法》第111條賦予了檢察院對刑事案件立案的監(jiān)督權力，但對行政案件立案卻沒有規(guī)定。應當建立檢察院對行政案件立案監(jiān)督制度，即當事人對法院行政訴訟不立案決定不服的，可以向檢察院申訴，檢察機關受理后，及時審查，對于符合立案條件而法院不立案的，檢察院可以向法院發(fā)出檢察建議并要求反饋。[14]

3、引導媒體、網(wǎng)絡對行政立案的監(jiān)督。監(jiān)督是促使行為規(guī)范化的外部動力，媒體、網(wǎng)絡的適當關注和監(jiān)督，會增強法院公正裁判的責任感，能引起相關行政機關足夠的重視，尤其是來自網(wǎng)絡的聲音，現(xiàn)已成為一種巨大的輿論力量，合法規(guī)范的網(wǎng)絡監(jiān)督是解決行政訴訟立案難的正能量。

（四）行政訴訟案件集中管轄、行政預立案、行政立案公開

1、實行行政案件相對集中管轄。將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄。[15]集中管轄的優(yōu)勢是減少行政機關干預、優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，促進司法公正；劣勢是異地審判，增加當事人訴訟負擔。但這個負擔法院可以通過改變庭審地點、減免訴訟費用等方式彌補。

2、建立行政預立案制度。對符合起訴條件的案件進行初審，有調解可能的，經(jīng)過行政相對人同意后只做預登記，然后引導調解，立案預登記不收訴訟費。[16]預立案的價值不僅可以讓雙方當事人進行正面接觸與相互論辯，從而各自發(fā)現(xiàn)自己的問題，還能有效改善法院“不管不問”、“不立不裁”行政案件的外部評價。

3、建立行政立案公開制度。公開是實現(xiàn)公正、公義的方式之一，按照政府信息公開制度的相關規(guī)定，法院可以依職權主動對行政立案情況予以公開，當事人也可以申請法院公開相關立案情況。法院接收行政起訴材料，應當由接收人出具收據(jù)或收條，接收材料后盡快予以審查，決定立案或者不予立案都應當書面通知起訴人。

[1]章劍生.《行政訴訟法》修改的基本方向——以《行政訴訟法》第1條為中心[J].蘇州大學學報,2012，(1):46.

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[14]蘇凡.可否賦予檢察院民事行政立案監(jiān)督權[N].西部法制報，2007-09-01(4).

[15]《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，法〔2013〕3號。

[16]呂芳.探索破解法院“立案難”與“執(zhí)行難”[N].人民法院報，2012-07-29(2).

(責任編輯：滕元良)

D925.3

A

1008—6153（2013）06—0051—04

2013-10-19

李星星（1984-），男，回族，安徽肥東人，碩士，鹽城市中級人民法院法官助理。