軍地聯(lián)合立法若干理論問題探析

唐 蜜

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

隨著軍隊社會化和軍人與地方人員交往的增多，軍民之間有些問題用道德規(guī)范已不能予以調(diào)整，而是需要用相應(yīng)的法律規(guī)范來解決。所以，以軍地聯(lián)合立法的方式來解決這些問題是依法治國、依法治軍的客觀要求，也是現(xiàn)實的迫切需要。

一、界定軍地聯(lián)合立法的含義

軍地聯(lián)合立法在學界暫未有一個確切的定義與解釋，對它的討論研究也較為少見。一般認為，“軍地”即軍隊與地方。軍隊在這里特指擁有軍事立法權(quán)的各軍事機關(guān)；而這里的“地方”則比較難界定。通常來說，地方是與中央相對的概念，它們反映國家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的層級關(guān)系，此種用法較為普遍。但是，地方還有另一種解釋，即作為與軍隊相對的概念而存在，反映的是軍隊這一武裝集團與國家政權(quán)①這里的政權(quán)，包括各級政權(quán)機關(guān)。系統(tǒng)之間的關(guān)系。所以，這種意義上的軍地，體現(xiàn)的是軍政關(guān)系。軍地聯(lián)合立法中的地方，體現(xiàn)的就是第二種解釋，而這里軍地之間的關(guān)系，便是指軍政關(guān)系。故此給出定義：軍地聯(lián)合立法就是指有軍事立法權(quán)的軍事機關(guān)與國家行政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)根據(jù)憲法和法律共同制定、修改、廢止有關(guān)調(diào)整軍隊與國家機關(guān)、軍隊與地方關(guān)系的軍事行政法規(guī)、軍事行政規(guī)章的活動。

二、明確軍地聯(lián)合立法的法律依據(jù)

軍地聯(lián)合立法雖然在實踐中已有先例，并放入了我國三級軍事立法體制中，但對于這樣一個已經(jīng)逐步完備并得到實踐認可的做法，不少學者至今仍有不同意見。他們認為，我國憲法至今沒有確認軍事機關(guān)的立法權(quán)限，中央軍委及其各總部等大單位制定軍事法規(guī)的權(quán)限缺乏法律依據(jù)，而對于國務(wù)院與中央軍委以及國務(wù)院有關(guān)部門與軍委各總部聯(lián)合立法權(quán)的法律依據(jù)更是無從談起。筆者認為，國務(wù)院與中央軍委制定軍事行政法規(guī)、國務(wù)院各部與軍委各總部制定軍事行政規(guī)章，是我們黨和國家領(lǐng)導、指揮武裝力量的成功實踐，是貫徹依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家的需要。它們不僅在事實上存在，而且為軍隊與地方所認可，因此，將軍地聯(lián)合從軍事立法體制中剔除是不可取的。

《國防法》第14條規(guī)定：“國務(wù)院和中央軍事委員會可以根據(jù)情況召開協(xié)調(diào)會議，解決國防事務(wù)的有關(guān)問題?！钡?6條規(guī)定“地方各級人民政府根據(jù)需要召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國防事務(wù)的問題?！彪m然這些條款中并未明確提及軍地聯(lián)合立法，但卻表明了我國在面對國防事務(wù)方面的問題時，需要軍隊與地方共同解決。當然，如何在憲法與法律中給予聯(lián)合立法以合法依據(jù)，也是軍地聯(lián)合立法中亟待解決的一個重要課題。憲法是我國的根本大法，不能隨意改動，但我國最高立法機關(guān)可以制定相關(guān)法律對憲法予以補充。目前，只有2002年中央軍委頒布的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第68條②《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第68條規(guī)定：“軍事機關(guān)擬定由中央軍委或者國務(wù)院、中央軍委提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會審議的法律草案的活動，擬定由國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布或者批準發(fā)布的軍事行政法規(guī)草案的活動，以及擬定由國務(wù)院有關(guān)部門、中央軍委有關(guān)總部聯(lián)合發(fā)布的軍事行政規(guī)章草案的活動，參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”規(guī)定了中央軍委與國務(wù)院的相關(guān)聯(lián)合立法活動，這成為軍地聯(lián)合立法相對明確的依據(jù)。但是其法律位階未達到理想的高度，而且不夠直接與具體。故應(yīng)當從維護社會主義法制與軍地協(xié)調(diào)統(tǒng)一出發(fā)，對軍地聯(lián)合立法進行必要的補充。如在現(xiàn)行《立法法》中將國務(wù)院與中央軍委制定軍事行政法規(guī)、國務(wù)院各部與軍委各總部制定軍事行政規(guī)章予以明確授權(quán)。

三、確定軍地聯(lián)合立法的主體

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，軍事立法主體有四層：全國人大及其人大常委會；國務(wù)院和中央軍事委員會；國務(wù)院各部委、中央軍委各總部；各軍兵種、軍區(qū)。從上述規(guī)定我們可以看出，地方國家機關(guān)是沒有軍事立法權(quán)的。但是，這樣的主體認定并未考慮到我國各軍區(qū)、各行政區(qū)域的實際情況，過度的集中統(tǒng)一會使現(xiàn)行主體制定的軍事法規(guī)、規(guī)章在部分地區(qū)實際實行時無法達到預(yù)期的效果。且根據(jù)我國《國防法》第15條的規(guī)定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證有關(guān)國防事務(wù)的法律、法規(guī)的遵守和執(zhí)行；地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的征兵、國防教育、國民經(jīng)濟動員、退出現(xiàn)役軍人的安置和擁軍優(yōu)屬等具有軍事行政性質(zhì)的工作。按照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，地方國家權(quán)力機關(guān)和地方國家行政機關(guān)是可以制定地方性法規(guī)和行政規(guī)章的，由此可以推斷出地方國家機關(guān)有一定的軍事行政立法權(quán)。而為了解決相關(guān)立法不一致的情況，筆者認為，國家軍事利益事關(guān)重大，有關(guān)國家軍事的事務(wù)只能由國家來進行統(tǒng)一控制，在給予地方國家機關(guān)以軍事立法權(quán)的同時應(yīng)對其嚴格限制。故地方國家機關(guān)在行使軍事立法權(quán)時，應(yīng)嚴格按照《國防法》第16條的規(guī)定，與駐地軍事機關(guān)加強合作，共同解決該行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)的國防事務(wù)問題，如確有制定有關(guān)軍事性行政法規(guī)、規(guī)章的必要，應(yīng)與駐地大軍區(qū)、軍兵種聯(lián)署，以解決軍事立法的合法性問題。

根據(jù)以上討論，筆者認為軍地聯(lián)合立法的主體應(yīng)包括：國務(wù)院與中央軍事委員會；國務(wù)院有關(guān)部門與軍委各總部；地方國家機關(guān)與駐地大軍區(qū)、軍兵種。

四、有關(guān)軍地聯(lián)合立法的特殊原則

軍地聯(lián)合立法作為軍事立法體系下的一種類型，應(yīng)遵循軍事立法的基本原則，如合憲原則、民主原則、維護國家軍事利益原則、保障高度集中統(tǒng)一原則等。同時，它也擁有自己應(yīng)該遵循的特殊原則。

（一）軍事利益與經(jīng)濟利益相協(xié)調(diào)原則

軍地聯(lián)合立法不可避免地涉及到軍地兩方的利益問題，其中最突出的就是軍事利益與經(jīng)濟利益。雖然軍地聯(lián)合立法處于軍事法體系下，但根據(jù)國家軍事利益有限原則，軍地雙方在聯(lián)合立法活動中必須兼顧國家軍事利益和國家經(jīng)濟建設(shè)利益，這是保持正常軍地關(guān)系的基礎(chǔ)，也是依法調(diào)整軍地關(guān)系的出發(fā)點。只有進行全面衡量的立法才能使軍隊在有效維護軍事利益的同時，自覺維護國家經(jīng)濟建設(shè)利益；使廣大的民間社會在爭取經(jīng)濟利益的同時，不忘尊重國家的軍事利益。

（二）軍事利益優(yōu)先原則

國家的軍事利益與國家存亡有著直接的聯(lián)系，軍事利益的損失有可能造成整個國家政治經(jīng)濟利益全面、徹底且不可逆轉(zhuǎn)的喪失，甚至導致國家的覆滅。因此，軍地雙方在聯(lián)合立法時，要適當?shù)匾攒娛吕鎯?yōu)先，尋求軍事利益的最大化。確立軍事利益優(yōu)先原則是國家軍事利益在國家利益中的特殊重要位置的表現(xiàn)。

（三）統(tǒng)一下的分散原則

實踐表明，維護軍事法的統(tǒng)一性是地方適當分權(quán)的前提和基礎(chǔ)，必要的統(tǒng)一是軍地進行聯(lián)合立法的基本前提。要在聯(lián)合立法實踐中把握好集中與分散的“度”，統(tǒng)一與分散相結(jié)合。也就是說，軍地雙方在聯(lián)合立法活動中應(yīng)在國家制定的憲法、軍事法律的統(tǒng)一指導下，堅持與各軍兵種、各軍區(qū)以及各地區(qū)的具體實際情況相結(jié)合。

五、劃分軍地聯(lián)合立法的權(quán)限范圍

軍地聯(lián)合立法的權(quán)限范圍，就是軍地聯(lián)合立法主體根據(jù)憲法和法律，可以或應(yīng)當在多大范圍內(nèi)行使軍事立法權(quán)。我國并未明確軍地聯(lián)合立法的適用范圍與調(diào)整范圍，這使得軍地聯(lián)合所立的法規(guī)、規(guī)章的適用界限，以及軍、地、軍地聯(lián)合三者之間的立法界限無法區(qū)分清楚，在實踐中產(chǎn)生了混亂。因此，明確軍地聯(lián)合立法的適用范圍與調(diào)整范圍顯得格外重要。筆者以《國防法》第14條和第16條為基礎(chǔ)，對軍地聯(lián)合立法的權(quán)限范圍予以劃分。

1.凡是調(diào)整對象涉及軍隊、軍人與地方各級人民政府、社會團體、企事業(yè)單位和公民相互關(guān)系的，如涉及國防與軍隊建設(shè)中有關(guān)兵役、后備力量建設(shè)、軍事設(shè)施保護等重大問題的軍事行政法規(guī)，由國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定。如《征兵工作條例》、《關(guān)于安置軍隊轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員干部的規(guī)定》等。

2.對某些領(lǐng)域內(nèi)某個方面涉及到軍隊和地方關(guān)系的，可由四總部和國務(wù)院有關(guān)部委協(xié)商提出，報中央軍委、國務(wù)院決定或由雙方共同決定。如鐵道部、交通部、總參謀部、總后勤部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于退伍戰(zhàn)士行李運輸問題的規(guī)定》等。

3.對本行政區(qū)域內(nèi)的征兵、民兵、預(yù)備役、國防教育、國民經(jīng)濟動員、國防交通、國防設(shè)施保護等涉及國防建設(shè)的制度和行為規(guī)范，由地方權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)與駐地大軍區(qū)、軍兵種共同協(xié)商制定。地方性軍事行政法規(guī)和規(guī)章是其制定機關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)并為了執(zhí)行軍事法律、軍事法規(guī)（軍事行政法規(guī)）而制定的。它主要是將上兩個層次的法律、法規(guī)中所確定的一般準則，結(jié)合本系統(tǒng)或本區(qū)域的實際情況，以更具體明確，更具針對性和可操作性的特殊規(guī)范形式表現(xiàn)出來，并貫徹于國防和軍隊建設(shè)的實際工作中。

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