“包容性增長”理論視角下的政府體制改革研究

王 聰，李成智

（1,2.北京航空航天大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，北京 100091）

一、“包容性增長”理論與政府體制改革

（一）“包容性增長”的理論內(nèi)涵

“包容性增長”譯自“Inclusive Growth”，經(jīng)濟(jì)學(xué)界常譯為“共享式增長”。所謂包容性增長，是與單純追求經(jīng)濟(jì)增長相對立的，尋求社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)參與與共享，重視機(jī)會的平等與公平分享經(jīng)濟(jì)增長成果的權(quán)利。

“包容性增長”理論的提出是針對我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中面臨的困境，即在建構(gòu)社會主義和諧社會中如何鞏固改革發(fā)展的成果，惠及更多人民群眾，讓改革服務(wù)于社會主義和諧社會建設(shè)。包容性增長一方面強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既要重視量的增長又要重視質(zhì)的要求，同時注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的自由化；另一方面，強(qiáng)調(diào)公平與正義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時強(qiáng)調(diào)與人口、資源、環(huán)境的均衡發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等公共產(chǎn)品和服務(wù)中的作用，重視社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展與社會文化素質(zhì)的提高，創(chuàng)造出和諧穩(wěn)定的社會共同體，推進(jìn)整個社會文明的進(jìn)步。

（二）“包容性增長”理論在政府體制改革中的應(yīng)用

目前，我國政府體制改革仍然面臨諸多的困境：主要表現(xiàn)在政府改革視角褊狹、改革的內(nèi)動力不足、改革的法制和制度保障不健全等。因此，我國政府體制改革的關(guān)鍵是如何轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府行政效率，明確政府權(quán)責(zé)權(quán)限，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，處理好“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系，處理好改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系，處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系。在“包容性增長”理論視角下，政府改革本質(zhì)上要求加強(qiáng)宏觀調(diào)控的職能，減少對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和部門之間職責(zé)不清、交叉的情況。同時，也要求政府能夠正確處理好中央與地方的關(guān)系，推進(jìn)政企分開、政事分離、政資分開，減少行政審批，優(yōu)化精簡行政結(jié)構(gòu)，提高行政管理的效率與效能?！鞍菪栽鲩L”深化了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容和意義，是政府執(zhí)政思想的創(chuàng)新，是官僚制政府理論的升華，要求政府及其工作人員具備公共責(zé)任的意識，強(qiáng)調(diào)人性化的管理，弘揚(yáng)民眾的權(quán)利平等意識，鼓勵民眾積極參與政府管理，為政府職能轉(zhuǎn)變，架構(gòu)政府與人民的良好關(guān)系進(jìn)行的積極嘗試。

二、“包容性增長”理論與政府體制改革的內(nèi)在聯(lián)系

（一）公平正義理論視角的政府體制改革

無差別原則是羅爾斯正義理論的核心，更是“包容性增長”理論的本質(zhì)內(nèi)涵，講究共享和參與，共享即要求所有勞動者和建設(shè)者都能夠享受改革發(fā)展的成果，這不僅是機(jī)會的平等更是實(shí)質(zhì)的公平權(quán)利，更是讓社會的弱勢群體有著真正公平參與的機(jī)會和實(shí)質(zhì)的自由。政府的職能是要縮小貧富差距，推進(jìn)收入分配制度改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)會平等、過程的公平直至最后結(jié)果的正義的目標(biāo)。

（二）參與理論視角下的公民精神

“包容性增長”的核心要素是參與，讓全體民眾參與到社會主義現(xiàn)代化的實(shí)踐之中，參與到政府的管理活動中去，擴(kuò)大民眾的民主參與，更好地推進(jìn)政府體制改革和創(chuàng)新。參與理論視角下的“包容性增長”理念為我國的政府體制改革在正確處理政府與民眾關(guān)系，在健全政治參與制度、提高政府部門效率，完善政府監(jiān)督制度，推進(jìn)民主政治建設(shè)，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化方面指明了出路。

（三）治理理論視角下政府的善治

隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展，政府管理日益要求多元的方式，改變政府的全能色彩，擴(kuò)大社會的參與，以多元主體共治來切實(shí)解決好行政管理活動中的問題，推進(jìn)政府的完善和發(fā)展?！鞍菪栽鲩L”要求政府架構(gòu)多元主體共同參政的橋梁。對于我國的政府體制改革主要有以下影響：轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念。建立政府與公民之間的合作與互動關(guān)系，促進(jìn)公民社會成長。培育和完善獨(dú)立性強(qiáng)的民間組織。同時，政府要用法律對其進(jìn)行制約，提高自治與自律能力，建立政府與社會的相互協(xié)作的互動關(guān)系，使得在包容性增長下政府與社會構(gòu)建出和諧的“小政府、大社會”的格局。

三、“包容性增長”理論下的政府改革路徑

（一）“包容性增長”理論下政府改革的主要目標(biāo)及重點(diǎn)

“包容性增長”更加注重以人為本，關(guān)注公平和正義，關(guān)注社會弱勢群體的參與權(quán)。同時，“包容性增長”的量化指標(biāo)，明確了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源、環(huán)境的消耗和污染的標(biāo)準(zhǔn)，指出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步驟、時間和路徑，以及我國如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量與質(zhì)的統(tǒng)一。“包容性增長”的理念明確了“十二五”期間，我國政府體制改革中主要的任務(wù)和改革的重點(diǎn)，主要包括政治領(lǐng)域加快完善各項(xiàng)制度和法律，確保人民群眾政治參與的制度保障，并明確民眾參與政府管理的方式和手段，保障人民行使政治權(quán)利的社會氛圍。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控的能力，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理、市場監(jiān)管上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段加強(qiáng)管理，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境切實(shí)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。在社會事業(yè)上，一方面要完善其公共服務(wù)的能力，加快建設(shè)社會公共服務(wù)體系和覆蓋城鄉(xiāng)及東、中、西部的社會保障體系；另一方面，加快社會事業(yè)的發(fā)展，努力確保社會弱勢群體的平等享受改革發(fā)展成果的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平和無差異的原則。在生態(tài)及文化建設(shè)領(lǐng)域要求政府努力地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展切實(shí)保護(hù)好環(huán)境，推進(jìn)社會現(xiàn)代文化與古代文明的交相輝映，滿足人民群眾日益增長的精神文化生活需要和社會生活環(huán)境的需求。

（二）“包容性增長”理論視野下推進(jìn)政府體制改革的步驟

“包容性增長”理論是我國在逐步推進(jìn)大部制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的建設(shè)過程之中，對于公共服務(wù)型政府在發(fā)展理念上如何推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的均衡，如何切實(shí)保障民眾的合法的權(quán)益，如何打造真正的責(zé)任、民生、服務(wù)、法治與透明政府的核心的理念，在政府與市場、政府與社會、政府與民眾等方面提出了全新的政府體制改革路徑。

首先，轉(zhuǎn)變政府發(fā)展思路。推進(jìn)包容性增長下的政府改革，首先應(yīng)該著眼于科學(xué)發(fā)展觀的思維，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和發(fā)展的方式上進(jìn)行全面的變革和調(diào)整。要轉(zhuǎn)變以發(fā)展的速度和數(shù)量來判斷經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果單一、落后的思路，切實(shí)強(qiáng)調(diào)速度和質(zhì)量相結(jié)合、效率和效益掛鉤，更關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展內(nèi)涵。

其次，強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展方法?！鞍菪栽鲩L”理論與科學(xué)發(fā)展觀理論一脈相承，都強(qiáng)調(diào)政府的改革和政府活動的出發(fā)點(diǎn)是為人民服務(wù)，推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)社會的均衡。近年政府提出建設(shè)“兩型”社會、提倡速度質(zhì)量的統(tǒng)一發(fā)展方法，這就要求在政府內(nèi)部合理地配置行政職權(quán)，科學(xué)地劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)均衡發(fā)展和切實(shí)保證民眾核心利益為目標(biāo)，在政府內(nèi)部逐步健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制[1]。

再次，推進(jìn)大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)。我國當(dāng)前的行政管理體制中存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率低下的問題，這些已成為“十二五”“包容性增長”下我國政府體制改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。推進(jìn)大部制改革和服務(wù)型政府的建設(shè)，關(guān)注政府內(nèi)部的調(diào)整和職能的優(yōu)化轉(zhuǎn)變，是我國在推進(jìn)“包容性增長”下政府內(nèi)部改革的實(shí)踐途徑。大部制改革的核心目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，努力實(shí)現(xiàn)配置合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和提高組織的效能。加快推進(jìn)政企分開、政事分開、政資分開，更好地發(fā)揮公民和社會組織的作用。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)和公共責(zé)任，要求努力建設(shè)公共服務(wù)體系和公共財(cái)政體系，堅(jiān)持依法行政，擴(kuò)大就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會事業(yè)的保障和服務(wù)范圍，努力制定各項(xiàng)規(guī)章制度和法律，堅(jiān)決打擊損害群眾利益的行為。

最后，促進(jìn)政府與社會的良性互動。西方的新公共管理運(yùn)動對于當(dāng)前我國在“包容性增長”之下進(jìn)行政府體制的改革有著重大的意義。具體而言，新公共管理的思潮下，我國在“包容性增長”中主要著眼于從以下幾個方面促進(jìn)政府與社會的互動。一是調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理地轉(zhuǎn)化政府職能，減少政府的開支，提高行政質(zhì)量和效率，關(guān)注公共資源的合理配置與行政質(zhì)量的提高，注重管理的績效。二是將公眾看作客戶，引入部分私營部門的管理方法，提升政府部門的競爭性。在包容性的改革中，民眾的權(quán)利意識和參與意識得到大大加強(qiáng)，對于政府的利益訴求也會增多，這就要求政府轉(zhuǎn)變以往的官僚主義作風(fēng)，以企業(yè)的競爭性和危機(jī)感來及時回應(yīng)公眾的訴求，加強(qiáng)管理的靈活性。三是新公共管理運(yùn)動的提倡也大大減少了包容性增長主張社會公平正義而造成整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展活力下降的風(fēng)險(xiǎn)，避免經(jīng)濟(jì)衰退和低效?？傊?，在新公共管理的理念指導(dǎo)下，政府改革進(jìn)入深層次階段，政府的管理更多地具有了市場和企業(yè)的特征，效率和公平將得到完滿的均衡。

[1]郭漸強(qiáng),李芳慧.當(dāng)代中國公共行政的倫理語境——大部制背景下的行政改革[J].河南社會科學(xué)，2010，（4）：68—70.