論環(huán)境公益訴訟中的“訴前禁令”

李義鳳

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002）

“訴前禁令”作為民事訴訟保全措施之一，對(duì)避免侵權(quán)行為所造成的持續(xù)損害、保障民事訴訟的順利進(jìn)行具有重要意義。但該制度在司法實(shí)踐中并未得到普遍適用，其原因在于，我國(guó)的民事程序法和相關(guān)實(shí)體法對(duì)行為保全制度缺乏明確規(guī)定。以環(huán)境公益訴訟為突破口，昆明等地司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中大膽引入“訴前禁令”，該做法對(duì)豐富訴訟理論、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意義重大。2012年8月31日新通過(guò)的《民事訴訟法修正案》增設(shè)了公益訴訟制度，完善了訴訟保全措施，首次對(duì)行為保全作出規(guī)定，使“訴前禁令”實(shí)現(xiàn)了有法可依。

一、環(huán)境公益訴訟的“昆明模式”

近年，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及民眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，因環(huán)境污染導(dǎo)致的侵權(quán)損害賠償糾紛逐年增多①。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料可以看出，第一，環(huán)境刑事公訴案件增長(zhǎng)迅速。在我國(guó)，凡構(gòu)成犯罪的刑事案件（包括環(huán)境刑事案件），均由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家公訴人的身份提起公訴，請(qǐng)求法院依法懲處，《刑事訴訟法》對(duì)此規(guī)定了明確具體的操作程序，檢察機(jī)關(guān)有法可依。第二，與環(huán)境刑事案件相比，我國(guó)環(huán)境民事、行政案件增長(zhǎng)緩慢。作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境訴訟中基本上無(wú)所作為，該種狀況反映出我國(guó)民事司法救濟(jì)途徑相對(duì)滯后，難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。雖然造成上述狀況的原因是多方面的，但環(huán)境公益訴訟的缺失是導(dǎo)致?tīng)顩r發(fā)生的主要因素。環(huán)境侵權(quán)訴訟不同于一般的民事侵權(quán)損害賠償訴訟，它具有侵權(quán)行為損害后果嚴(yán)重、受害人數(shù)眾多且難以確定、證據(jù)收集和舉證困難等特點(diǎn)，而《民事訴訟法》對(duì)起訴人的要求過(guò)于苛刻，也制約了環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定了起訴的實(shí)質(zhì)要件，其中對(duì)原告的要求是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，該規(guī)定將“直接利害關(guān)系人”以外的主體排除在民事訴訟當(dāng)事人的范圍以外，法院據(jù)此以“起訴主體不合格”為由駁回起訴的案例并不鮮見(jiàn)。環(huán)境公益訴訟的興起較好地彌補(bǔ)了這一不足。環(huán)境公益訴訟的主體不限于“直接利害關(guān)系人”，而是將起訴的主體擴(kuò)大到所有因環(huán)境污染遭受損害的公民和社會(huì)組織，由此擴(kuò)大了環(huán)境訴訟的空間。特別是由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟，有效彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律規(guī)定的不足，增加了環(huán)境訴訟的力度，對(duì)環(huán)境保護(hù)而言意義重大②。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前公開報(bào)道的我國(guó)各級(jí)法院已受理的各種類型的環(huán)境公益訴訟案至少有17起。這些審判實(shí)踐的有益探索具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，為我國(guó)環(huán)境公益訴訟理論研究及構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供了較好的范例。在已發(fā)生的17起環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟6起，環(huán)境民事公益訴訟11起；檢察院作為原告起訴的有6起，行政機(jī)關(guān)作為原告起訴的有3起，環(huán)保社團(tuán)作為原告起訴的有3起，公民個(gè)人起訴的有5起③。

近年，各地圍繞環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了大量的嘗試，取得了顯著成績(jī)。在各地的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中，“昆明模式”不失為一大創(chuàng)舉。其實(shí)，近年昆明法院為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)審判工作大膽革新，環(huán)境審判一直走在全國(guó)法院的前列。早在2008年昆明市中級(jí)人民法院就成立了環(huán)境保護(hù)審判庭，專門審理環(huán)境案件，并首創(chuàng)環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行“四合一”的審判執(zhí)行模式，確保環(huán)保案件的審判和執(zhí)行，極大地提高了環(huán)境訴訟的辦案效率。但從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看卻頗為尷尬，環(huán)境法庭并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的設(shè)想——一個(gè)明顯的表現(xiàn)，云南省9個(gè)環(huán)境法庭2年僅審理過(guò)2起環(huán)境公益訴訟案，以至于當(dāng)初的環(huán)境法庭無(wú)奈變身為刑事法庭。造成這種狀況的主要原因在于公益訴訟“于法無(wú)據(jù)”。為盡快扭轉(zhuǎn)環(huán)境法庭“等米下鍋”、無(wú)案可審的局面，2010年11月25日，昆明市中級(jí)人民法院與昆明市檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。該《意見(jiàn)》與以往的環(huán)境審判法律法規(guī)相比亮點(diǎn)較多，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，明確了公益訴訟人（原告）的主體資格?！兑庖?jiàn)》規(guī)定人民檢察院、環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)保社團(tuán)組織、其他公民、法人和組織均可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人。在此之前，各地雖有允許環(huán)境公益訴訟的嘗試，但以司法機(jī)關(guān)的名義發(fā)布意見(jiàn)，明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟人范圍的，尚屬首次。第二，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任。環(huán)境民事公益訴訟案件中被告的危害行為、損害事實(shí)、損害后果由公益訴訟人承擔(dān)舉證責(zé)任，環(huán)境民事公益訴訟案件中被告的侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系則由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。第三，在全國(guó)首創(chuàng)了“禁止令”這一全新的司法實(shí)踐?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)緊急情況，如果不及時(shí)制止被告的行為，將嚴(yán)重危及環(huán)境安全、可能造成環(huán)境難以恢復(fù)、加重對(duì)環(huán)境破壞的，公益訴訟人可以向法院申請(qǐng)“禁止令”。法院經(jīng)審查認(rèn)為確有必要的，可以發(fā)出“禁止令”，責(zé)令被告立即停止相應(yīng)行為，并由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。第四，規(guī)定了環(huán)境訴訟的訴訟費(fèi)用承擔(dān)?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費(fèi)，公益訴訟人敗訴的，免交訴訟費(fèi)；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費(fèi)；公益訴訟人因提起訴訟產(chǎn)生的差旅費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)等訴訟費(fèi)用，由敗訴的被告承擔(dān)。如此規(guī)定大大降低了環(huán)境公益訴訟的成本。第五，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的力度?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，人民檢察院可以督促、支持環(huán)保機(jī)構(gòu)或者支持環(huán)保社團(tuán)組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。必要時(shí)，人民檢察院也可以直接向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟；人民檢察院出庭支持起訴可以向人民法院提供證據(jù)，證據(jù)利益歸屬于公益訴訟人。從《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容可以看出，昆明環(huán)境民事公益訴訟的具體做法與我國(guó)原有《民事訴訟法》規(guī)定的內(nèi)容相比作了重大改進(jìn)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)途徑更為具體明確，在公益訴訟人的主體資格、證據(jù)、禁止令、庭審程序、判決內(nèi)容等方面都做了創(chuàng)新，保證環(huán)境民事公益訴訟案件的辦理更加科學(xué)、合理?？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著環(huán)境訴訟“昆明模式”的正式形成。

二、環(huán)?！霸V前禁令”：訴訟保全制度的創(chuàng)新

從完善我國(guó)民事訴訟理論和健全環(huán)境公益訴訟制度的角度看，“昆明模式”中最為突出的亮點(diǎn)在于環(huán)境保護(hù)“訴前禁令”制度，在昆明法、檢機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的《意見(jiàn)》中，它被表述為“禁止令”。筆者為論述方便，以及考慮與已有概念相一致，稱之為“訴前禁令”。一般認(rèn)為，“訴前禁令”是指在原告提起訴訟前，為防止訴訟遲誤可能對(duì)權(quán)利人造成不可彌補(bǔ)的損害或者證據(jù)被銷毀的危險(xiǎn)，法院依照一方當(dāng)事人請(qǐng)求，采取及時(shí)有效的臨時(shí)性措施，責(zé)令侵權(quán)人停止有關(guān)侵權(quán)行為的一種訴訟保全措施?！霸V前禁令”在英美法系和大陸法系中被稱為“臨時(shí)性禁令”，適用對(duì)象針對(duì)所有的民事糾紛緊急狀態(tài)，適用范圍較為普遍。2000年以前我國(guó)并無(wú)“訴前禁令”制度，該制度最早引入我國(guó)是在我國(guó)簽署《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）之后。我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，為與國(guó)際社會(huì)接軌，對(duì)我國(guó)的相關(guān)法律進(jìn)行了修改。

“訴前禁令”目前在我國(guó)立法中的體現(xiàn)主要為：第一，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域?！霸V前禁令”在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中被稱為“訴前停止侵犯權(quán)行為”。主要體現(xiàn)在《專利法》第六十一條、《商標(biāo)法》第五十七條和《著作權(quán)法》第四十九條。第二，在海事特別程序法中主要體現(xiàn)在《海事訴訟特別程序法》第五十一條和第五十六條。從我國(guó)立法對(duì)“訴前禁令”的規(guī)定來(lái)看，該制度主要有以下特點(diǎn)：第一，“訴前禁令”的適用范圍有限。迄今為止，“訴前禁令”只適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和海事特別訴訟程序中，在一般的民事訴訟中，包括《民事訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋中均找不到“訴前禁令”適用的依據(jù)，因此，對(duì)一般的民事訴訟案件而言，“訴前禁令”猶如鏡中花、水中月，案件當(dāng)事人和法院都只能“望洋興嘆”。第二，“訴前禁令”缺乏專門的適用程序規(guī)定?！秾＠ā?、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》均規(guī)定：“人民法院處理前款申請(qǐng)，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第九十三條至第九十六條和第九十九條的規(guī)定?！奔础霸V前禁令”在申請(qǐng)和受理上適用民事訴訟財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行的程序，本身無(wú)具體操作程序?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟立法中，適用于一般民事訴訟案件（包括環(huán)境訴訟案件）的“訴前禁令”，在適用依據(jù)和具體程序上仍然付之闕如。

通過(guò)上述考察不難得出結(jié)論，昆明法院本次在《意見(jiàn)》中專門規(guī)定“禁止令”制度，無(wú)論從民事訴訟理論還是司法實(shí)踐的角度，均屬全國(guó)首創(chuàng)，值得認(rèn)真研究。昆明環(huán)?！霸V前禁令”的創(chuàng)新之處在于：第一，明確規(guī)定在環(huán)境公益訴訟中，公益訴訟人有權(quán)向法院申請(qǐng)“禁止令”。這一規(guī)定將“訴前禁令”從知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和海事特別程序擴(kuò)大到環(huán)境公益訴訟中，從而擴(kuò)大了“訴前禁令”的適用范圍，不失為一大創(chuàng)舉。第二，明確了公益上訴人申請(qǐng)“禁止令”的條件，即“情況緊急”的具體情形，包括：（1）被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全的；（2）被告的行為可能造成環(huán)境難以恢復(fù)的；（3）被告的行為加重對(duì)環(huán)境破壞的。這就為法院審查當(dāng)事人能申請(qǐng)和作出“訴前禁令”提供了依據(jù)。第三，規(guī)定“訴前禁令”由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。我國(guó)目前法律規(guī)定的各種保全程序，包括財(cái)產(chǎn)保全、先于執(zhí)行等，均由法院自行作出、自行采取措施。昆明法院本次《意見(jiàn)》規(guī)定，環(huán)?！霸V前禁令”作出以后，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，在“訴前禁令”中引入公安機(jī)關(guān)，從而加大了“訴前禁令”的執(zhí)行力度，確保執(zhí)行措施的落實(shí)。

三、環(huán)保“訴前禁令”的理論與實(shí)踐價(jià)值

在民事訴訟理論中，“訴前禁令”屬于民事訴訟保全程序的范疇。所謂民事訴訟保全程序，顧名思義，是只為保證民事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行而采取的各種保護(hù)措施的總稱。我國(guó)民事訴訟中的保全程序主要有兩種，即財(cái)產(chǎn)保全和先于執(zhí)行?！睹袷略V訟法》第九十二條規(guī)定了訴訟財(cái)產(chǎn)保全程序，第九十三條規(guī)定了訴前財(cái)產(chǎn)保全程序，第九十七條規(guī)定了先予執(zhí)行程序。從《民事訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)保全程序具有以下特點(diǎn)：首先，財(cái)產(chǎn)保全在訴訟程序開始之前或者開始之后均可適用，但無(wú)論是訴訟財(cái)產(chǎn)保全還是訴前財(cái)產(chǎn)保全，都只能針對(duì)當(dāng)事人所爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)，而不能針對(duì)當(dāng)事人的行為。其次，與財(cái)產(chǎn)保全相比，先予執(zhí)行只能在訴訟開始以后適用，對(duì)象可以是金錢、財(cái)物或者行為。司法實(shí)踐中，先予執(zhí)行在很多情況下是法院根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，裁定對(duì)方立即停止某種侵權(quán)行為。再次，先予執(zhí)行的適用條件要求更為嚴(yán)格。

我國(guó)保全程序與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比存在缺陷，其表現(xiàn)是，對(duì)于在訴訟開始之前一方當(dāng)事人所實(shí)施的需要立即加以制止的某種侵權(quán)行為，對(duì)方當(dāng)事人既不能申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施（因財(cái)產(chǎn)保全不能針對(duì)行為），又不能申請(qǐng)法院采取先予執(zhí)行（因法院尚未立案受理，加之此時(shí)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不明確），這就導(dǎo)致當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)處于真空狀態(tài)，無(wú)法得到法律保護(hù)。實(shí)際上，世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)均規(guī)定了針對(duì)行為的保全措施，如美國(guó)稱之為“臨時(shí)性救濟(jì)方法”，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為“假處分”。所謂“行為保全”是指通過(guò)責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人為或不為一定行為來(lái)達(dá)到保全的目的，原因在于單純的財(cái)產(chǎn)保全無(wú)法覆蓋民事訴訟司法實(shí)踐中保全對(duì)象的所有形態(tài)，財(cái)物之債的保全固然可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)保全制度得以實(shí)現(xiàn)，但行為之債的保全則可能需要通過(guò)行為保全機(jī)制來(lái)完成?；诖?，有學(xué)者主張?jiān)黾有袨楸Ｈ绦?，補(bǔ)充完善我國(guó)的保全制度④。筆者認(rèn)為，在民事訴訟中引入“訴前禁令”恰好彌補(bǔ)了現(xiàn)行兩種保全程序立法上的不足。從時(shí)間而言，“訴前禁令”適用于提起訴訟之前，突破了先予執(zhí)行在案件受理后才能提出的限制；從目標(biāo)而言，“訴前禁令”在于制止起訴前實(shí)施的侵權(quán)行為，解決了財(cái)產(chǎn)保全只能針對(duì)財(cái)產(chǎn)的弊端。總之，“訴前禁令”的設(shè)立能夠更加全面地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，填補(bǔ)了當(dāng)事人權(quán)利保障的真空。與“行為保全”相比，“訴前禁令”的對(duì)象更為明確，與現(xiàn)行立法上的表述互不矛盾且相得益彰，因此，“訴前禁令”的提出豐富了現(xiàn)有的民事訴訟理論。

四、新《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟和保全制度的完善

近年，我國(guó)環(huán)境污染事故不斷發(fā)生，其對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的危害性日益加大。鑒于環(huán)境公益訴訟的重要意義以及“訴前禁令”對(duì)民事訴訟理論的重要價(jià)值，有必要從立法上進(jìn)行完善。值得指出的是，2012年8月31日通過(guò)的新《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟和行為保全制度作了規(guī)定，從而彌補(bǔ)了現(xiàn)行立法的不足。新法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國(guó)《民事訴訟法》首次正式規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，開啟了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的破冰之旅。從新法的規(guī)定來(lái)看，第一，新法最終規(guī)定有權(quán)提起公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和“有關(guān)組織”（而非社會(huì)團(tuán)體），表明在我國(guó)提起公益訴訟的主體范圍是很廣泛的，因?yàn)樵诿裾C(jī)關(guān)登記的“社會(huì)組織”的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“社會(huì)團(tuán)體”。第二，新法沒(méi)有賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)利。原因在于，公益訴訟設(shè)置的初衷是為了解決沒(méi)有直接受害者的情形，對(duì)于損害公民個(gè)人權(quán)益的情況，公民個(gè)人可以直接提起訴訟，不需要通過(guò)公益訴訟的途徑解決。第三，我國(guó)還沒(méi)有任何法律授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提起公益訴訟，故此公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)、收益分配、救濟(jì)措施等一系列問(wèn)題還需進(jìn)一步研究和完善。

新《民事訴訟法》將第九章“財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行”改為“保全和先予執(zhí)行”，將訴訟保全的范圍由單純財(cái)產(chǎn)保全擴(kuò)充至包括行為保全，從而使“訴前禁令”實(shí)現(xiàn)了有法可依。新法第一百條規(guī)定了訴訟保全制度：“人民法院對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，可以裁定對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當(dāng)事人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施?！钡谝话倭阋粭l規(guī)定了訴前保全制度：“利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁前向被保全財(cái)產(chǎn)所在地、被申請(qǐng)人住所地或者對(duì)案件有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)采取保全措施?！苯Y(jié)合第一百條關(guān)于訴訟保全范圍的規(guī)定，新法第一百零一條的規(guī)定實(shí)際上包含了“訴前禁令”的內(nèi)容。

注釋：

①呂忠梅：《建議設(shè)立環(huán)境審判庭》，《環(huán)境保護(hù)》2008年第5期；2010年7月13日，最高人民法院正式對(duì)外發(fā)布《人民法院工作年度報(bào)告（2009）》，這是最高法院建院60年以來(lái)首度發(fā)布年度報(bào)告。

②韓成軍：《民行檢察權(quán)能配置的基本問(wèn)題》，《法學(xué)雜志》2011年第6期。

③劉玲：《云南9個(gè)環(huán)保法庭兩年僅審過(guò)2起環(huán)境公益訴訟案》，《昆明日?qǐng)?bào)》2011年6月1日。

④齊樹潔：《民事程序法》，廈門大學(xué)出版社1998年版，第145頁(yè)。