論行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度

劉永江，王萬華

（山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100）

論行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度

劉永江，王萬華

（山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100）

法院受理的行政案件中，作為被告方的政府部門,很少由其行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴，這便是人們所稱的“民告官不見官”現(xiàn)象。實(shí)踐證明，行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴的弊端重重，與法治國(guó)家的建設(shè)嚴(yán)重脫節(jié)。構(gòu)建一個(gè)具有法律效力的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度已成為完善我國(guó)行政訴訟制度的重要課題。本文考察了司法實(shí)務(wù)中行政首長(zhǎng)作為被告出庭的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上分析了其出庭率低的原因，通過列舉的方式回答了該制度的可行性及目前有些學(xué)者的爭(zhēng)議。最后筆者提出了四條構(gòu)建完善行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制的建議，希望盡快統(tǒng)一規(guī)范其內(nèi)容，賦予其法律效力，為我國(guó)法治化的建設(shè)服務(wù)。

行政首長(zhǎng);出庭應(yīng)訴;依法行政;制度構(gòu)建

2013年是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布的第23個(gè)年頭，該法在保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范行政案件的審判程序等方面發(fā)揮了積極作用。然而在司法實(shí)踐中，百姓告政府卻見不到行政首長(zhǎng)的現(xiàn)象卻大量存在，于是有些人感嘆“民告官，見首長(zhǎng)，難于上青天”，這種現(xiàn)象很大程度上降低了政府的威望，“在其位，謀其政，卻未負(fù)其責(zé)?！睘榻档瓦@種負(fù)面影響，很多地方政府已開始推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，并作為政府各部門政績(jī)考核的一個(gè)重要指標(biāo)。隨著法治政府建設(shè)的日益深入，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度化已成定勢(shì)，但若成為一項(xiàng)成熟穩(wěn)健的制度還需要我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐上的深入探索研究。

—、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀及原因分析

早在上個(gè)世紀(jì)90年代末，山西省合陽縣政府與該縣法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，開啟了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制構(gòu)建大潮的序幕?！笆组L(zhǎng)”向前邁出一小步，責(zé)任型政府、服務(wù)型政府的建設(shè)則向前邁出了一大步。行政首長(zhǎng)作為被告積極出庭應(yīng)訴體現(xiàn)了法律面前的人人平等，是對(duì)公民公法上程序性權(quán)利的尊重，也是政府對(duì)人民合法權(quán)益的保障。同時(shí)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴有利于優(yōu)化行政審判環(huán)境，提高行政審判質(zhì)量，從而有利于及時(shí)化解行政糾紛。因此在行政訴訟中，不僅原告當(dāng)事人希望見到政府一把手，法院法官也非常希望行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴在我國(guó)很多地方被作為政府考核政效的重要指標(biāo)，加上公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)群體法治觀念的加強(qiáng)，該制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展。以江蘇省海安縣為例，在2002和2003兩年時(shí)間里，該縣法院共受理96樁行政案件，庭審過程中卻無一名行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。2004年，該縣下發(fā)《法治海安建設(shè)實(shí)施綱要》，明確提出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度將作為政府該年的重要項(xiàng)目來建設(shè)?！靶姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴的過程，也是做群眾工作的過程”縣長(zhǎng)單曉鷗說。經(jīng)過七年的建設(shè)發(fā)展，到2011年該縣共有206位行政領(lǐng)導(dǎo)到法院出庭應(yīng)訴，原告對(duì)法院審判的服判率卻年年遞升[1]。但在全國(guó)范圍內(nèi)，該制度發(fā)展仍不平衡，地區(qū)間發(fā)展差異較大，規(guī)范化與常態(tài)化建設(shè)仍有待大幅度提高。從目前所能搜集到的資料上看，大多地區(qū)的部門行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率還很低，在廣西壯族自治區(qū)2009年和2010年連續(xù)兩年的行政審判中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的出庭應(yīng)訴率均不到1%[2]。行政長(zhǎng)官“不愿出庭、不敢出庭、不能出庭”的問題依舊嚴(yán)重。造成行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率低的原因主要有以下三個(gè)方面的原因。

(一)法律上缺乏剛性規(guī)范的約束

包括《行政訴訟法》及最高人民法院的一系列相關(guān)司法解釋在內(nèi)的現(xiàn)行行政訴訟制度中均沒有行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴的強(qiáng)制性規(guī)定。按《行政訴訟法》第二十九條的規(guī)定，行政首長(zhǎng)在有關(guān)的行政訴訟中是否親自出庭具有一定的選擇權(quán)，既可以自己出庭也可委托他人出庭。這種選擇權(quán)讓行政首長(zhǎng)免去了因不親自出庭可能會(huì)承擔(dān)的不利法律后果。另一方面，目前有關(guān)該制度的規(guī)定大都是政府規(guī)章，其立法位階較低，立法質(zhì)量難以保證，通常出現(xiàn)規(guī)定不明確、操作性差、缺乏連貫性等問題。除此以外，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的監(jiān)督缺乏明確規(guī)定，有些地方政府雖然以政府規(guī)章的形式明確了該制度，但缺少對(duì)該制度實(shí)施情況的監(jiān)督和違反后的處罰等方面的配套規(guī)定，可能導(dǎo)致行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度浮于表面。在這種立法缺失的大背景下，“民告官不見官”的現(xiàn)象也就不足為奇了。

（二）行政訴訟的專業(yè)性

《行政訴訟法》是根據(jù)《憲法》制定的一部程序性法律，具有很高的專業(yè)性。整個(gè)訴訟過程必須嚴(yán)格按照該法律的規(guī)定進(jìn)行，特別是證據(jù)收集和法庭辯論階段，不僅需要有相應(yīng)的行政法知識(shí)，還要具備豐富的出庭經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)訴技巧。不可否認(rèn)，我國(guó)目前還處在普法階段，普法的對(duì)象除了老百姓外，另一個(gè)重要的主體便是我們的公務(wù)人員?，F(xiàn)實(shí)中，很大一部分行政首長(zhǎng)對(duì)法律了解甚少，缺乏對(duì)具體法律規(guī)定、訴訟程序、訴訟技術(shù)等的深度掌握，訴訟能力與專業(yè)人員相比還有很大距離，在整個(gè)訴訟過程中很容易陷入被動(dòng)的不利地位。

（三）行政負(fù)責(zé)人個(gè)人原因

“老李，你出什么事了，早上好好的，下午怎么就在法院當(dāng)被告了？”這是某縣某政府部門一把手妻子的問話。只是一件普普通通的行政案件，卻引起了家人的無限擔(dān)憂。在普通老百姓眼睛里，只有犯法的人才會(huì)被法院當(dāng)做被告來審，他們往往扮演著生活中“壞人”的角色。怕丟人、怕惹麻煩、怕影響名聲、怕別人誤解等想法成了限制行政首長(zhǎng)不愿出庭的心理障礙[3]。首先，自古中國(guó)就有“官本位”的封建思想，認(rèn)為“官貴民輕”，特權(quán)思想嚴(yán)重，就算在法治政府建設(shè)取得很大成效的今天，持有這種思想的官員也不在少數(shù)。認(rèn)為去法院當(dāng)被告會(huì)讓別人看不起，同時(shí)也會(huì)對(duì)自己的仕途產(chǎn)生壞的影響。其次，法律面前人人平等，訴訟是一場(chǎng)在法官主導(dǎo)下原告與被告之間的公平較量，輸贏要看法律規(guī)定與事實(shí)證據(jù)。政府機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)明白既然老百姓能把政府告到法庭，他們必定掌握了贏得官司的證據(jù)，另一面說，這些行政案件一般也都存在著違法違規(guī)或行為瑕疵。一旦法院做出政府?dāng)≡V的審判，行政首長(zhǎng)往往會(huì)被問責(zé)，承擔(dān)很大風(fēng)險(xiǎn)。再次，行政首長(zhǎng)作為一個(gè)單位的“領(lǐng)頭羊”日常事務(wù)繁多，一個(gè)行政官司至少要3個(gè)月以上的時(shí)間才能了結(jié)，需要付出大量的時(shí)間和精力，加重了首長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān)，這也是其不愿親自出庭的一個(gè)重要原因。

二、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的可行性分析

我國(guó)《憲法》第八十六條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。權(quán)利與義務(wù)不可分割，該負(fù)責(zé)制應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)行政程序的自始至終式的監(jiān)督。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的表現(xiàn)形式之一，從這個(gè)層面上來說，該制度便是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體化。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴對(duì)當(dāng)前我國(guó)法治國(guó)家的構(gòu)建具有積極作用，具體包括妥善解決官民之間的行政訴訟案件，緩解民眾與政府間的矛盾，提升政府的法治化形象，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政的能力，弘揚(yáng)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治精神，推動(dòng)國(guó)家和平穩(wěn)定的發(fā)展等。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有如此之多的積極作用，然而迄今為止，卻沒有得到嚴(yán)格意義上的法律支持，僅僅表現(xiàn)在法律效力較低的政府規(guī)章中?！傲挤ㄉ浦螐母旧象w現(xiàn)為實(shí)質(zhì)法治，而非形式法治?！盵4]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及國(guó)家法治建設(shè)的深入發(fā)展，盡快建立健全行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度并對(duì)之進(jìn)行法律上的剛性規(guī)定已刻不容緩。

（一）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在法律上的體現(xiàn)

最高人民法院副院長(zhǎng)江必新說過：“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的推行是行政機(jī)關(guān)執(zhí)政為民的試金石，也是法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。”[4]如上文所述，我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在司法監(jiān)督方面的體現(xiàn)，符合憲法第86條的規(guī)定，體現(xiàn)一定的憲法精神。《行政訴訟法》第29條的規(guī)定為行政首長(zhǎng)是否出庭提供了選擇的權(quán)利。但該法是在上世紀(jì)80年代頒布的，按當(dāng)時(shí)的司法環(huán)境要求行政首長(zhǎng)全部出庭簡(jiǎn)直是天方夜譚，雖然沒有要求行政首長(zhǎng)必須出庭，但也未明確規(guī)定必須委托他人代為出庭，這也就為行政首長(zhǎng)親自出庭保留了法律上的可行性空間。進(jìn)入新世紀(jì)，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都要求行政機(jī)關(guān)必須接受來自人民法院的的監(jiān)督，主動(dòng)出庭應(yīng)訴行政案件，自覺履行法院的判決和裁定。這些為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的建立提供高層政策上的借鑒。

（二）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)

“民告官，官能見”體現(xiàn)政治文明和法治文明。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的雛形是1999年山西省合陽縣政府與該縣法院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，此后全國(guó)很多地方開始借鑒推行。2003年，深圳頒布規(guī)章要求行政機(jī)關(guān)的法定代表人應(yīng)當(dāng)作為被告出庭與本機(jī)關(guān)有關(guān)的特大行政訴訟案件，2012年深圳市又被廣東省政府列入首批行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制試點(diǎn)，取得了積極的效果[5]。2006年，江蘇省在30多個(gè)縣市推廣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，多數(shù)縣市根據(jù)省政府統(tǒng)一要求制定了具體實(shí)施辦法，把行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴落實(shí)到實(shí)處。據(jù)了解，該年南通市共有125名行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，寶應(yīng)、海安、通州等地的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率均達(dá)到了100%[6]。廣東省在這一制度的實(shí)踐上也取得了顯著成果，2011年省紀(jì)委、省法院、省法制辦就率先開展了“將行政復(fù)議、行政訴訟納入依法行政績(jī)效考核體系”和“建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制”兩項(xiàng)改革，再次展現(xiàn)了廣東自我革命的勇氣和智慧[7]。在沒有專門立法的環(huán)境下，各地政府根據(jù)本地實(shí)情所進(jìn)行的探索為全面推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有廣泛的民眾支持度

2010年，山西大學(xué)法學(xué)院某課題組對(duì)山西省太原市部分群眾就行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度對(duì)政府依法行政的影響效果進(jìn)行了發(fā)問卷調(diào)查，74.36%的公眾認(rèn)為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴會(huì)使得問題得到更好的解決，這說明公眾對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度非常積極[8]。我們的政府是一個(gè)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，任何政府行為都必須以最廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，必須具有廣泛的民眾支持度。且不論行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的實(shí)質(zhì)意義，單從形式上看，老百姓告官能見到官，拉近了民眾與政府公務(wù)人員特別是與領(lǐng)導(dǎo)間的距離，這本身就是一種法治化的進(jìn)步，體現(xiàn)了民與官平起平坐的立法精神。在同一個(gè)公堂之上，被告與原告自由的辯論質(zhì)證，行政首長(zhǎng)可以直接聽到行政相對(duì)人的起訴事由，查找工作違法之處，為盡快化解矛盾解決糾紛提供可能。同時(shí)行政機(jī)關(guān)能及時(shí)規(guī)范行政程序，增強(qiáng)了依法行政的意識(shí)和能力，獲得了廣泛的民眾支持度。

三、對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的爭(zhēng)議

在司法實(shí)踐中，我們已經(jīng)看到了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的優(yōu)勢(shì)，這一制度得到了中央和地方政府及專家學(xué)者的基本認(rèn)可?？隙ǖ耐瑫r(shí)也要看到實(shí)務(wù)界及其理論界對(duì)其存在的爭(zhēng)議。

首先在實(shí)踐層面，該制度來自基層，是自下而上形成的一種制度，因此缺乏一定的規(guī)范性和統(tǒng)一性，表現(xiàn)在出庭主體的認(rèn)定、出庭案件的類型、出庭的具體要求、不出庭的法律責(zé)任等方面“各自為政”莫衷一是，有的規(guī)定浮于形式缺乏實(shí)質(zhì)化的具體內(nèi)容，缺乏操作性，這些方面都引起了很多爭(zhēng)議。

其次在理論層面，有的學(xué)者認(rèn)為該制度的合法性有待審查，他們認(rèn)為該制度違反了法律的保留原則?！读⒎ǚā返诙碌诎藯l規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，其中包括“訴訟和仲裁制度”，也就是說作為司法制度一部分的訴訟制度，只能通過全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)這一立法機(jī)關(guān)制定，其他行政法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)涉及該制度的內(nèi)容。我國(guó)《行政訴訟法》既然明確規(guī)定了行政訴訟代理制度，那么政府就無權(quán)強(qiáng)制行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴，否則是對(duì)法律保留原則的違背。也有學(xué)者認(rèn)為該制度有悖行政效率的提高。盡管領(lǐng)導(dǎo)人具備了不同于普通工作人員的特殊才能,但個(gè)人有限的時(shí)間與精力也無法應(yīng)對(duì)工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)[9]。行政首長(zhǎng)總體負(fù)責(zé)單位的所有行政事項(xiàng)，如果對(duì)于每個(gè)行政案件都做到“事必躬親”，況且行政案件都要經(jīng)過很長(zhǎng)一段時(shí)間才能審判完畢，這必然會(huì)影響到他們對(duì)其他事務(wù)的處理。另外，術(shù)有專攻，行政首長(zhǎng)能夠精通法律的畢竟是少數(shù)，大多數(shù)首長(zhǎng)的法律素養(yǎng)與庭審的要求還有很大一段距離，特別是應(yīng)對(duì)專業(yè)性很強(qiáng)的行政訴訟，他們?cè)谕ヌ蒙嫌袝r(shí)會(huì)抓襟見肘難以應(yīng)付，勢(shì)必會(huì)影響到庭審的效果。

新制度的成熟通常伴隨著反面的批評(píng)與質(zhì)疑，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建亦屬如此。前面已經(jīng)提到，該制度是由縣級(jí)政府開始自下而上形成的一種“民間”制度，必然會(huì)有很多缺陷，學(xué)者對(duì)其進(jìn)行批評(píng)理所當(dāng)然。但是透過這些爭(zhēng)議，特別是上面我們所分析的實(shí)踐層面與理論層面的爭(zhēng)議，我們發(fā)現(xiàn)其歸根到底就是缺乏明確的法律規(guī)定，因此對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟法的修改是解決這一問題的最終手段。另外，堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，完善的運(yùn)行機(jī)制和有力的效果保障,加上行政首長(zhǎng)自身知識(shí)結(jié)構(gòu)和應(yīng)訴能力的提高等都是這一制度構(gòu)建并完善不可或缺的前提條件。

四、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建

（一） 賦予行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度相當(dāng)?shù)姆尚Я?/p>

嚴(yán)格的司法程序必須有明確的立法作支撐。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建必須建立在法律明文規(guī)定的基礎(chǔ)之上，這是該制度具有法律效力的根本。《行政訴訟法》實(shí)施已有二十余年，很難再滿足實(shí)踐的需要，迫切需要修改。但法律的修改不是一朝一夕能完成的事，在當(dāng)前，我們可以先由國(guó)務(wù)院制定一個(gè)指導(dǎo)性的行政法規(guī)，該行政法規(guī)需就行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的內(nèi)容做全面規(guī)定。地方政府根據(jù)本地的現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境并結(jié)合中央指導(dǎo)性行政法規(guī)制定相對(duì)應(yīng)政策，已達(dá)到該制度在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)范統(tǒng)一。待《行政訴訟法》修改之時(shí)力促其作為一項(xiàng)條款寫入新法。建議該法第二十九條第一款內(nèi)容的主體只限于行政相對(duì)人，另起一款規(guī)定“法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的行政案件，被告行政機(jī)關(guān)的法定代表人必須參加訴訟?！弊罱K賦予行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度實(shí)質(zhì)的法律效力。

（二）出臺(tái)相關(guān)司法解釋，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度

最高人民法院的司法解釋具有普通的法律效力，其內(nèi)容指導(dǎo)著行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的行政和司法活動(dòng)。為推進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建，筆者建議最高人民法院以弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神為指導(dǎo)思想，盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的基本內(nèi)容作詳細(xì)規(guī)定，包括出庭主體的認(rèn)定、出庭案件的類型、不出庭的法律責(zé)任等。從目前省高院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言中可以體會(huì)到，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度作出司法解釋具有相當(dāng)?shù)谋匾院涂尚行浴Ｅc此同時(shí)，地方政府在這一方面所取得的經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，加上法治政府建設(shè)程度的深入，都為最高院出臺(tái)司法解釋提供了可能。

首先要明確行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的主體。從理論上來說，出庭應(yīng)訴的行政首長(zhǎng)應(yīng)該是本行政機(jī)關(guān)的法定代表人、正職或主要負(fù)責(zé)人，至于副職或其他相關(guān)負(fù)責(zé)人則不應(yīng)作為行政案件的被告出庭應(yīng)訴。但在司法實(shí)踐中，并非絕對(duì)要這些人出庭，否者會(huì)嚴(yán)重影響行政首長(zhǎng)的工作，而且也很不切合實(shí)際。當(dāng)前，各地有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的文本中，對(duì)行政首長(zhǎng)的界定主要包括行政機(jī)關(guān)的法定代表人、行政正職與分管副職和主持工作的行政負(fù)責(zé)人這三類。因此在具體確定出庭的首長(zhǎng)時(shí)，我們一定要結(jié)合案件的性質(zhì)、類型、影響大小的因素來確定。如果案件的社會(huì)影響非常大或者極具代表性等方面的案件則要有該機(jī)關(guān)的法定代表人或正職出庭。而對(duì)于一般性的業(yè)務(wù)案件或?qū)I(yè)性很強(qiáng)的案件則應(yīng)該有分管副職或者是主持該項(xiàng)工作的行政負(fù)責(zé)人作為被告出庭。無論有哪位領(lǐng)導(dǎo)人員出庭，其事先都應(yīng)對(duì)整個(gè)案件包括依據(jù)、證據(jù)和程序等進(jìn)行詳細(xì)了解，以便準(zhǔn)確應(yīng)訴。其次明確出庭案件的類型?！皩?duì)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，立法不應(yīng)做出硬性的百分比的要求和比較僵硬的規(guī)定?！盵10]這種柔性規(guī)定也應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)行政首長(zhǎng)出庭案件的選擇上。我們推崇行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，但并不是要求每一件行政案件都應(yīng)有行政首長(zhǎng)作為被告出庭，即我們應(yīng)該倡導(dǎo)行政首長(zhǎng)出庭而不是強(qiáng)制其出庭。原因即在于兼顧行政首長(zhǎng)的日常工作于出庭應(yīng)訴之間的平衡關(guān)系，同時(shí)也是保證某些訴訟案件能夠讓對(duì)其更加了解的專業(yè)法律部門出庭，以便得到更高的庭審效果。原則上，行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴的案件應(yīng)當(dāng)是影響較大的行政案件，包括社會(huì)影響重大的案件、本年度的第一起案件、對(duì)本單位執(zhí)法活動(dòng)影響重大的案件和上級(jí)部門要求行政首長(zhǎng)必須出庭的案件等。對(duì)于其他案件則秉著鼓勵(lì)和倡導(dǎo)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。另外也應(yīng)對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴進(jìn)行一定的監(jiān)督，將該制度納入到對(duì)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的年度考核體系中去，對(duì)于考核不合格的給予取消評(píng)優(yōu)評(píng)先、通報(bào)批評(píng)、行政處分、嚴(yán)重的要責(zé)令該單位行政負(fù)責(zé)人引咎辭職等相應(yīng)的懲罰措施。

（三） 構(gòu)建有利于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度實(shí)施的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“單絲難成線，獨(dú)木難成林”，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)法院與人大、政府三位一體的聯(lián)動(dòng)[11]。法院要積極與人大、相關(guān)政府部門進(jìn)行聯(lián)系，搭建溝通平臺(tái)，繼續(xù)加強(qiáng)普法力度，在遵循法律規(guī)定的前提下創(chuàng)新審判方式，匯聚各方面力量，形成推動(dòng)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的合力。特別是加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的常態(tài)化溝通，包括召開座談會(huì)總結(jié)會(huì)等形式，通過兩者之間的交流讓法院更多的了解行政執(zhí)法中的阻礙所在，從法院的審判角度出發(fā)幫助行政機(jī)關(guān)分析查找行政執(zhí)法的難點(diǎn)并提出改進(jìn)意見，從而提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力。人大要支持并保證法院獨(dú)立審判權(quán)的行使，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為，積極立法，早日實(shí)現(xiàn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的法治化。行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)，特別是與業(yè)務(wù)相關(guān)行政法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，積極接受來自人大的監(jiān)督和法院的司法建議，主動(dòng)排除對(duì)司法權(quán)的行政干擾，并把首長(zhǎng)出庭作為考核機(jī)制的重要部分，提升行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的主動(dòng)性。

(四)進(jìn)一步引導(dǎo)行政審判的科學(xué)發(fā)展

整體與部分相互聯(lián)系，行政審判制度是一個(gè)龐大的體系，推進(jìn)行政首長(zhǎng)主動(dòng)出庭應(yīng)訴是規(guī)范行政審判的一項(xiàng)具體措施，同時(shí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建也需要整個(gè)行政審判體系的全力配合。筆者認(rèn)為，立法、行政、司法機(jī)關(guān)應(yīng)共同努力，將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴作為整個(gè)行政審判鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)來綜合地加以解決。從事行政審判工作的法官要加強(qiáng)對(duì)前瞻性理論的探索研究，善于總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，掌握工作規(guī)律，用科學(xué)創(chuàng)新的思維破解行政審判工作中的難題，切實(shí)保障原告公法上的程序性權(quán)利。另外，全面提升政府公務(wù)人員的法律素養(yǎng)，暢通人民群眾表達(dá)訴求的渠道，減少對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，從根源上減少行政案件的數(shù)量，盡可能避免“民告官”現(xiàn)象的發(fā)生。

[1]張寬明.從“民告官不見官”到“官民平等對(duì)簿公堂”[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-05-08-1.

[2]萬靜.2010年廣西行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率不到1%[N].法制日?qǐng)?bào)，2011-08-30-6.

[3]黃學(xué)賢.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建載[J].法治研究，2012，（10）:17-30.

[4]江必新.拓寬行政審判職能推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新——行政審判在社會(huì)管理創(chuàng)新中的角色思考[J].法律適用，2011，(3):2-7.

[5]蔣麗娟.“民告官見官”體現(xiàn)法治文明[N].深圳特區(qū)報(bào)，2012-11-20-2.

[6]婁銀生.民告官，被告席上要見官載[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-8-15-3.

[7]南方日?qǐng)?bào)評(píng)論員.行政首長(zhǎng)要敢于站上被告席[N].南方日?qǐng)?bào)，2013-01-11-F02.

[8]高慧慧.行政訴訟行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度存與廢研究[D].山西大學(xué)，2011.10.

[9]胡建淼.領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任問題研究[M].浙江：浙江大學(xué)出版社，2005.285.

[10]江必新.不會(huì)硬性規(guī)定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴[EB/OL].http: //www.chinacourt.org/article/detail/2008/03/id/291948.shtml. 2008-03-11.

[11]章志遠(yuǎn).行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴立法面向問題研究[J].學(xué)習(xí)論壇.2012，(10):71-75.

TheSystemof Chief ExecutivePleading in Court

LIU Yong-jiang，WANG Wan-hua
（Shandong University,Jinan,Shandong,250100）

In the administrative cases,when the government is the defendant,its chief executives rarely present on the court,which called“people sue officers but can not see them”. Practices have proved the above phenomenon has so many drawbacks that seriously out of the line with construction of law-based country.Establishing a valid system of chief executive pleading inccourt has become an urgent subject.On the base of observing the current situations,this thesis analyzes the reasons of the low rate of chief executive presence,and through enumerating the way to answer the feasibility of the system and some scholars dispute.At last,the author put forward four suggestions about how to perfect the system of chief executive pleading in court,hoping relevant sectors can unify and standardize its content,given its legal efficiency,with the aim of serving the counstuction of law-based country.

chief executive;pleading in court;administration;system construction

D925.3

A

2095-1140（2013）04-0032-06

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-04-12

劉永江（1988- ），男，山東濰坊人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)專業(yè)2011級(jí)碩士研究生，主要從事行政法研究；王萬華（1988- ），男，山東泰安人，山東大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法學(xué)專業(yè)2011級(jí)碩士研究生，主要從事國(guó)際法研究。