農(nóng)民進(jìn)城落戶后土地利用問題探討

李延榮，蔣炳鎮(zhèn)

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

自2009年底以來，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)將解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，并要求統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況、新問題。這標(biāo)志著中國的城市化不再是所謂的土地的城市化，而是進(jìn)入了一個(gè)全新的改革階段——大量的農(nóng)民將落戶城鎮(zhèn)，即農(nóng)村人口的城市化，隨之而來的問題是如何處理轉(zhuǎn)戶農(nóng)民原使用的農(nóng)村土地。不少省市在改革試點(diǎn)過程中進(jìn)行了有益的探索，創(chuàng)新性地提出了一些有價(jià)值的管理模式。2012年2月23日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確規(guī)定，“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城落戶要遵守法律法規(guī)和國家政策，充分考慮農(nóng)民的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，不能脫離實(shí)際，更不能搞強(qiáng)迫命令”。至此，關(guān)于農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后土地處理問題有了較明確的方向，但是，在實(shí)踐這一方向的把握上仍有較大的難度。任何國家的土地都具有財(cái)產(chǎn)和資源雙重屬性，片面過分地強(qiáng)調(diào)以私法觀念保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)利，將導(dǎo)致“兩棲農(nóng)民”城鄉(xiāng)兩地占地而農(nóng)村土地資源分配不公與嚴(yán)重浪費(fèi)，這對(duì)于堅(jiān)持從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說也是不公平的，因此，在強(qiáng)調(diào)保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合法權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)兼顧公法視野下的土地管理，引導(dǎo)其合理地行使土地權(quán)利。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)民進(jìn)城落戶情況

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)狀況正在發(fā)生深刻的變化，越來越多的農(nóng)村居民脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)城務(wù)工，并在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度的推動(dòng)下落戶城鎮(zhèn)，成為名副其實(shí)的城鎮(zhèn)居民。以重慶市為例，2009年重慶市農(nóng)村勞動(dòng)力在市內(nèi)務(wù)工經(jīng)商389.7 萬人，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作與收入的農(nóng)民工173.6 萬人，其中在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商五年以上的76.2 萬人，在遠(yuǎn)郊區(qū)縣城務(wù)工經(jīng)商三年以上的97.4 萬人。他們中60%為企業(yè)管理或技術(shù)骨干、技術(shù)工人，多為有高中、中專學(xué)歷的青壯年，工資收入接近或者超過2009年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.57 萬元的水平。就定居城鎮(zhèn)的主觀愿望而言，52.7%的在城鎮(zhèn)就業(yè)兩年以上的新生代農(nóng)民工打算在城鎮(zhèn)定居就業(yè)，只打算在城鎮(zhèn)定居的也達(dá)22.1%［1］。以上農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)數(shù)據(jù)表明，大量新生代農(nóng)民工主觀上愿意在城鎮(zhèn)定居就業(yè)，客觀上也具備融入城鎮(zhèn)生活與工作的能力。對(duì)此，重慶市各級(jí)政府將農(nóng)民工納入公共服務(wù)對(duì)象，在教育、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、公租房以及社區(qū)選舉等方面滿足農(nóng)民工的基本需求，推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城?！吨貞c市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》明確，近兩年將有225 萬農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠卜?wù)、社會(huì)保障上享有同等權(quán)利的城鎮(zhèn)居民。

與重慶市大規(guī)模轉(zhuǎn)戶的情況不同，湖北省的“迎接新市民工程”沒有達(dá)到預(yù)期的效果。自2008年起，湖北省實(shí)施“迎接新市民工程”，規(guī)定具有穩(wěn)定工作和固定住所的農(nóng)村勞動(dòng)者可在各級(jí)城鎮(zhèn)落戶，除武漢中心城區(qū)外，享受與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)、社保以及子女義務(wù)教育等政策，但是該政策實(shí)施后，全省只有近10 萬農(nóng)民工成為市民［2］，數(shù)目并不大，其主要原因在于進(jìn)入設(shè)區(qū)市要放棄土地，部分農(nóng)民工對(duì)此持保守態(tài)度。

盡管不同的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民工進(jìn)城落戶的數(shù)量和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度不盡相同，但其面臨的問題是共同的，其中一個(gè)重要的方面就是農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，原使用的重要生產(chǎn)資料土地如何科學(xué)合理利用。這既關(guān)系到農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，又關(guān)系到土地資源的合理利用和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、農(nóng)民進(jìn)城落戶后的土地閑置問題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革是生產(chǎn)力與生產(chǎn)方式發(fā)展的必然結(jié)果，宏觀上意味著中國二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的破除與農(nóng)村農(nóng)業(yè)的深層次變革，微觀上影響著農(nóng)民工作生活的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城落戶后又引發(fā)了新的問題即農(nóng)村土地利用。

首先，出現(xiàn)大量宅基地及其附屬房屋空置現(xiàn)象。隨著農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，舉家遷出的現(xiàn)象越來越普遍，直接導(dǎo)致大量宅基地空置，“荒宅”現(xiàn)象普遍存在?！按罅空丶捌涓綄俜课荼豢罩靡环矫媸沟棉r(nóng)村建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，另一方面造成土地資源的極大浪費(fèi)。”［3］究其原因，“落葉歸根”的觀念使農(nóng)民對(duì)宅基地有著一種特殊的情感，農(nóng)民習(xí)慣于將農(nóng)村房屋當(dāng)做“永久財(cái)產(chǎn)”，主觀上不愿意退出宅基地及其房屋。加之大多落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)，在激勵(lì)機(jī)制未能使其轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念之前，他們不會(huì)輕易退出宅基地。

其次，承包地被撂荒的現(xiàn)象普遍存在。從經(jīng)濟(jì)利益的角度上看，有數(shù)據(jù)表明2010年農(nóng)民人均純收入5 919 元，實(shí)際增長(zhǎng)10.9%，工資性收入人均2 431 元，增長(zhǎng)17.9%［4］。相比之下，農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模普遍很小，農(nóng)業(yè)收入的比重越來越小，即農(nóng)民外出務(wù)工的機(jī)會(huì)成本不斷降低，這導(dǎo)致部分邊際承包地被撂荒。從公共產(chǎn)品供需理論的角度上看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍只是弱化了城鎮(zhèn)居民身份價(jià)值，而并沒有相應(yīng)增加城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的供給。短期內(nèi)，公共產(chǎn)品供給不會(huì)大幅增長(zhǎng)，即無法滿足更多農(nóng)民對(duì)城市公共產(chǎn)品的需求，因此，落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民需支付相對(duì)高昂的生活成本，而土地作為最后的保障可以為他們帶來一定的收益。從私法權(quán)利的角度來看，盡管農(nóng)民從農(nóng)村土地獲取的財(cái)產(chǎn)性收入非常有限，但不能排除因征地等特殊原因帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收入的可能性。隨著中國征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)民對(duì)未來的征地補(bǔ)償有很高的預(yù)期，即便在城鎮(zhèn)落戶也不愿退出承包地。

再者，引發(fā)大量的土地糾紛。如上所述，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后出現(xiàn)大量承包地被拋荒，由此引發(fā)了村委會(huì)與進(jìn)城落戶農(nóng)民之間的土地糾紛。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)第26 條的規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。于是，部分村委會(huì)出于提高土地利用率等因素的考慮，將進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地收回，而不對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民遷入的戶口所在地是否是設(shè)區(qū)的市加以區(qū)分，導(dǎo)致落戶小城鎮(zhèn)農(nóng)民的嚴(yán)重不滿。另一方面，“隨著農(nóng)業(yè)稅的減免和‘糧補(bǔ)’政策的實(shí)施，很多之前拋荒土地的農(nóng)民又紛紛回來，要求重新承包土地，但被他們拋荒的土地，有的已經(jīng)被村委會(huì)收回而重新分配，有的被其他農(nóng)民耕種，從而引發(fā)糾紛”［5］。

三、試點(diǎn)城市解決土地閑置問題的模式

面對(duì)農(nóng)民大量進(jìn)城落戶后出現(xiàn)的土地利用問題，重慶市與成都市等試點(diǎn)城市結(jié)合本地的實(shí)際情況，采取多種措施，進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，歸納起來，主要有以下幾種模式。

1.以土地?fù)Q保障模式

《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》規(guī)定，“對(duì)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉(zhuǎn)戶之日起3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)。在承包期內(nèi)允許保留林權(quán)。鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶居民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房”。從表面上看，該政策既保護(hù)了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的短期權(quán)利，又能有效防范轉(zhuǎn)戶農(nóng)民低效率利用土地的不利后果，尤其是對(duì)于落戶設(shè)區(qū)市的農(nóng)民來說，暫時(shí)保留3年土地權(quán)利的政策突破了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，對(duì)于保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益有一定的積極意義。但是，對(duì)落戶小城鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，3年過渡期的政策不符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。在實(shí)踐中，也有些地方簡(jiǎn)單化地處理該問題，要求在轉(zhuǎn)戶時(shí)退出土地，并以此作為換取與城鎮(zhèn)職工同等社保待遇的前提條件［6］。如九龍坡先行試點(diǎn)“土地?fù)Q保障”的土地流轉(zhuǎn)模式，其具體做法是讓擁有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源并在城鄉(xiāng)購置住房的農(nóng)民，自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，一次性領(lǐng)取土地流轉(zhuǎn)金和宅基地補(bǔ)償金后，依法申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，與城鎮(zhèn)居民享有同等的就業(yè)扶持、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)等保障待遇［7］。該模式不僅在重慶市進(jìn)行試點(diǎn)，成都市溫江區(qū)也進(jìn)行了類似的嘗試，取得一定的實(shí)效。

“以土地?fù)Q保障”模式本不屬于本文所討論的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后土地閑置問題解決方式的范疇，因?yàn)椤耙酝恋負(fù)Q保障”大多數(shù)情況下發(fā)生在農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)之前，但現(xiàn)實(shí)中該模式也用來解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后的土地問題，我們認(rèn)為這是不合理的。從法學(xué)理論的角度上看，轉(zhuǎn)戶進(jìn)城并獲得公共服務(wù)的城鎮(zhèn)居民權(quán)利是農(nóng)民以為城鎮(zhèn)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的方式支付了對(duì)價(jià)的給付，不需要農(nóng)民再付出農(nóng)村土地的代價(jià)，盡管轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地可能獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但兩者在價(jià)值上不對(duì)等，沒有充分保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地權(quán)益，因此，該模式下的土地流轉(zhuǎn)更類似于政府對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地的強(qiáng)制收回，不值得提倡。

2.土地入股流轉(zhuǎn)模式

土地折價(jià)入股作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要模式之一，已成為各地解決承包地閑置的重要途徑之一，在重慶市、成都市和浙江省等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市郊區(qū)農(nóng)村得到了成功而穩(wěn)定的發(fā)展。大致的做法是，農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股，興辦股份制或者股份合作制產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或連成發(fā)展規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目，所得利潤(rùn)按股分紅。該模式是在土地承包制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度創(chuàng)新，最大的優(yōu)勢(shì)在于將工商業(yè)資本引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集中農(nóng)戶所使用的承包地進(jìn)行規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)于解決農(nóng)民進(jìn)城落戶后土地閑置問題具有一定的實(shí)效。

但在實(shí)踐中，部分縣鄉(xiāng)的農(nóng)民并非自愿選擇以土地入股獲得公司收益，而是基層政府與村民委員會(huì)為了政績(jī)強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的結(jié)果，或者存在農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)力量主導(dǎo)弱勢(shì)群體決策的情況，這與《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)民自主決定流轉(zhuǎn)與否及其流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定相違背。此外，部分流轉(zhuǎn)土地是基本農(nóng)田，流轉(zhuǎn)集中后用于花卉苗圃、養(yǎng)豬場(chǎng)、養(yǎng)魚場(chǎng)等建設(shè)，不符合《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第11 條關(guān)于“禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動(dòng)”的規(guī)定。

3.指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)模式

建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)制度，也稱“地票”制度，為重慶市首創(chuàng)，是指對(duì)農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。該指標(biāo)是重慶市農(nóng)村土地交易所交易的另一對(duì)象?！吨貞c農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》具體規(guī)定了指標(biāo)交易的程序、原則、條件、價(jià)格等。截止2012年1月份，重慶市地票已累計(jì)交易8.9 萬畝，農(nóng)民直接獲得增值收益124 億元［8］。應(yīng)該說，指標(biāo)交易是實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤機(jī)制的有效措施，通過政府主導(dǎo)的土地交易服務(wù)平臺(tái)交易城鄉(xiāng)之間的建設(shè)用地指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)“保護(hù)耕地”與“保障發(fā)展”的平衡，尤其是針對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民浪費(fèi)農(nóng)村土地資源現(xiàn)象，市場(chǎng)機(jī)制可以激勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)戶退出宅基地，將其復(fù)墾為耕地，減少農(nóng)村建設(shè)用地面積，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用率，亦可避免強(qiáng)硬的行政手段對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的權(quán)利造成威脅。

但是，指標(biāo)交易牽動(dòng)了巨大的利益調(diào)整，具體實(shí)踐中不得不警惕其異化為村莊城市化運(yùn)動(dòng)，正如有學(xué)者提出:“盡管各地各有積極舉措，不同程度地促進(jìn)了農(nóng)村建設(shè)用地整理的有效開展，但與此同時(shí)，不少地區(qū)違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的靈活性大搞撤村拆遷圈地、濫施土地強(qiáng)權(quán)并讓農(nóng)民集中居住上樓，使其交出其安身立命的宅基地，剝奪農(nóng)民土地權(quán)利，壓縮農(nóng)民的生存發(fā)展空間?！保?］

四、農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后土地閑置問題的法律對(duì)策

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于農(nóng)民來說，土地始終承擔(dān)著雙重功能——生產(chǎn)資料功能與社會(huì)保障功能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍是具有能力且符合轉(zhuǎn)戶條件的農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)居民同等待遇的居民權(quán)利的條件，與農(nóng)村土地本沒有直接關(guān)聯(lián)，因此要明確農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后保留其對(duì)農(nóng)村土地的合法權(quán)利。同時(shí)，從提高農(nóng)村土地資源利用效率以及維護(hù)扎根農(nóng)村從事從業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的合法利益的角度來看，對(duì)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后閑置的宅基地和拋荒的承包地加強(qiáng)管理具有現(xiàn)實(shí)的必要性?；谝陨蟽煞矫娴目紤]，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍下農(nóng)村土地管理的基本原則:私法保護(hù)與公法管制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以此來指導(dǎo)相關(guān)法律制度的完善，保障推進(jìn)農(nóng)村土地合理利用的行政行為有法可依。

1.完善農(nóng)村土地登記管理制度

法治經(jīng)濟(jì)的語境下，明晰的產(chǎn)權(quán)要求在法律的層面上明確農(nóng)民對(duì)具體范圍的土地享受哪些具體的權(quán)利，這是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的有效手段，也是土地流轉(zhuǎn)的前提，《物權(quán)法》對(duì)此也明確規(guī)定了登記生效原則。針對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后土地權(quán)益保護(hù)和土地資源合理利用問題，統(tǒng)一登記管理更是必不可少。目前，中國農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作正在開展，應(yīng)該借此機(jī)會(huì)統(tǒng)一登記涉及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地信息。具體而言，依托村民委員會(huì)及基層政府逐級(jí)登記整理涉及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地與承包地，建立涉轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地管理信息庫，將土地的權(quán)屬、界址、面積和用途(地類)等等內(nèi)容記錄在案，及時(shí)收集、掌握相關(guān)流轉(zhuǎn)信息。

另一方面，由于涉及經(jīng)濟(jì)利益，行政機(jī)關(guān)的登記頒證行為可能會(huì)引發(fā)大量的土地權(quán)利爭(zhēng)議案件，包括農(nóng)民之間和農(nóng)民與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，但是，解決相關(guān)土地權(quán)屬糾紛是解決農(nóng)村土地利用問題不可避免的，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)回避這樣的挑戰(zhàn)。

2.依法引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地

如上文所述，在農(nóng)民的意識(shí)中，宅基地及農(nóng)村房屋是他們的“永久財(cái)產(chǎn)”，村集體收回轉(zhuǎn)戶農(nóng)民使用的宅基地及其附屬建筑物也無法可依，因而應(yīng)對(duì)宅基地空置問題的方法應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步完善宅基地退出機(jī)制，形成更有利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制。

首先，現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)以后，可以直接將宅基地使用權(quán)及其附屬房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)需要申請(qǐng)宅基地并符合條件的農(nóng)民，這是一種簡(jiǎn)單的退出機(jī)制。但是，可能存在本集體成員內(nèi)部缺乏受讓人或客觀上無法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的情況，所以，還應(yīng)“建立宅基地收回制度，由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)房屋所有人的房屋價(jià)值評(píng)估后按時(shí)價(jià)給予合理補(bǔ)償，收回宅基地”［10］。收回后的宅基地可以作為宅基地貯備以滿足集體成員的住房需求，亦可以作為集體建設(shè)用地，目前集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的條件已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)在法律層面上確立其合法地位，以便集體建設(shè)用地使用權(quán)在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。

其次，積極開展農(nóng)村宅基地整理，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作。據(jù)河南省周口市測(cè)算，通過土地整理，將全市農(nóng)村村民戶均宅基地由0.8 畝降低到0.5 畝，就可新“造”出35 萬畝耕地，滿足全市10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求［11］。除了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民親自進(jìn)行宅基地復(fù)墾，農(nóng)村集體也可以在收回宅基地的基礎(chǔ)上將宅基地復(fù)墾為耕地，以獲得復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)方面的經(jīng)濟(jì)收益。其中，明確土地收益分配制度是引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地的有效激勵(lì)方式。盡管與土地整理相關(guān)的指標(biāo)交易后續(xù)的工作是政府為了向拍賣者兌現(xiàn)城市建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)市場(chǎng)周邊的集體建設(shè)用地展開大規(guī)模的征收行為，與集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)并沒有實(shí)質(zhì)的差別，但復(fù)耕這一前置行為對(duì)于保護(hù)耕地確能起到有力的引導(dǎo)作用。

當(dāng)然，積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地，是出于提高宅基地資源利用率的考慮，其前提必須是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿而為之。再進(jìn)一步，出于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄和追逐短期利益傾向的考慮，我們又不得不防范轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地后又返回農(nóng)村主張享受宅基地權(quán)利而引發(fā)矛盾的可能性，依據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民，其退出農(nóng)村宅基地后再主張宅基地使用權(quán)無法得到法律的支持，因此在引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出宅基地的同時(shí)，預(yù)設(shè)一個(gè)不低于五年的過渡期，即農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后的五年內(nèi)不對(duì)其進(jìn)行退出宅基地的積極引導(dǎo)，即便是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民主動(dòng)要求退出的，也應(yīng)該充分告知其法律效果，以避免上述問題成為新的社會(huì)矛盾根源。

3.完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營

《農(nóng)村土地承包法》第26 條根據(jù)承包方落戶地點(diǎn)的不同作出區(qū)別性對(duì)待的規(guī)定具有現(xiàn)實(shí)的意義，大部分有條件落戶設(shè)區(qū)市的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往比較強(qiáng)，因而法律有理由要求其退出承包地。但是，出于進(jìn)一步保護(hù)落戶設(shè)區(qū)市的農(nóng)民的土地承包權(quán)，設(shè)置一定的過渡期，比如三至五年也是非常有必要的，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)將取得社會(huì)保障作為收回土地的基本條件之一。這樣一來可以幫助轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提高收入，盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，消除后顧之憂，同時(shí)可以防范基層政府為了政績(jī)趕農(nóng)民進(jìn)城。就現(xiàn)階段而言，為了提高承包地利用率，完善承包地轉(zhuǎn)流機(jī)制勢(shì)在必行。

第一，落實(shí)集體成員優(yōu)先購買權(quán)，明確農(nóng)戶為適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營主體。如上文所述，新農(nóng)村建設(shè)下承包地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了異化的亂象，如改變承包地用途、強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地等問題，究其原因，基層政府在適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營的主體定位上存在偏差，對(duì)于城鎮(zhèn)資本下鄉(xiāng)具有特殊的偏好，大量承包地從農(nóng)民手中自愿或者被動(dòng)地流轉(zhuǎn)到企業(yè)名下，這并非“以工促農(nóng)”的真正含義。不可否認(rèn)，大量的農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)村，甚至落戶城鎮(zhèn)，但留守農(nóng)村的農(nóng)民基數(shù)依然龐大，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包司法解釋》關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)定，幫助農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營的主體。當(dāng)然，將農(nóng)戶定位為適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營主體并不是禁止企業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，而是要將資本引向農(nóng)產(chǎn)品深加工和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等領(lǐng)域。

第二，確定土地承包權(quán)抵押為法定流轉(zhuǎn)方式。目前，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》都確定了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)制度，并不存在非必要的限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定。就承包地的流轉(zhuǎn)方式而言，現(xiàn)行法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕、入股六種方式，但不包括承包權(quán)抵押流轉(zhuǎn)方式。筆者認(rèn)為，部分種植能手農(nóng)戶資金實(shí)力有限，在成為適度規(guī)模經(jīng)營主體時(shí)往往面對(duì)著實(shí)現(xiàn)的難題，如果家庭承包方式承包的承包地能實(shí)現(xiàn)抵押貸款功能，即承包地的抵押為法定的流轉(zhuǎn)方式，將有效地解決這一問題。目前，另一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)成都已經(jīng)展開農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)，具體效果有待觀察，但試點(diǎn)家庭承包土地的承包權(quán)抵押貸款的意義重大，這意味著承包土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)不僅僅得到學(xué)界的肯定，還將進(jìn)一步得到官方與社會(huì)的承認(rèn)。

4.建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

目前，不少地方服務(wù)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織相當(dāng)匱乏，導(dǎo)致土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，提高了交易費(fèi)用［12］。重慶市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，有形的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)與流轉(zhuǎn)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)明確了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、程序、保障措施，及相關(guān)流轉(zhuǎn)信息，在促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面有突出的功能。從2008年10月“重慶市渝北區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”掛牌成立不到一年的時(shí)間里，全區(qū)共流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地8.15 萬畝，占該區(qū)耕地的17%［13］。首先，在土地使用權(quán)交易市場(chǎng)中，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民作為“理性人”可通過交易市場(chǎng)充分了解供求信息，自主決定自己的市場(chǎng)行為，避免錯(cuò)過交易機(jī)會(huì);其次，為了規(guī)范和促進(jìn)交易，該市場(chǎng)還可以提供土地價(jià)格評(píng)估、交易中介、糾紛解決等服務(wù)。

因此，相關(guān)政府部門應(yīng)盡快制定關(guān)于規(guī)范土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的法律規(guī)章，依法建立和管理土地使用權(quán)的有形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)流效率，為戶籍管理制度改革中農(nóng)民進(jìn)城落戶后土地問題的處理提供必要的法律依據(jù)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，農(nóng)村人口在符合落戶城鎮(zhèn)的條件下不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，戶籍管理制度改革新政將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，在這樣的背景下，探討土地合理利用問題具有現(xiàn)實(shí)意義。到目前為止，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后的土地利用問題已經(jīng)普遍存在，主要是宅基地空置與承包地荒廢的問題，而村民委員會(huì)強(qiáng)制收回轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地又引發(fā)大量的土地糾紛。為了解決土地資源低效率利用問題，試點(diǎn)城市進(jìn)行了包括土地?fù)Q社保、實(shí)物交易流轉(zhuǎn)與指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)模式的探索，實(shí)踐中又引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此，總結(jié)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)堅(jiān)持私法保護(hù)農(nóng)民土地與公法管制土地利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，在該原則的框架內(nèi)完善土地信息登記管理制度，建立多樣的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制以及流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而上述具體對(duì)策有賴于相關(guān)立法的進(jìn)一步完善，以確保行政干預(yù)下轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，并使農(nóng)村土地得到合理利用。

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