養(yǎng)老保險的雙重困境與提升自我保障能力

朱 俊 生

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京 100070)

近年來，由延遲退休年齡引發(fā)對養(yǎng)老金制度的許多疑問和爭議，如養(yǎng)老保險基金的巨額虧空、養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險等。這種討論大都囿于現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度框架尋求解決問題的路徑，回避了已有制度的諸多深層次的矛盾與問題，只能暫時延緩矛盾，為將來的改革帶來壓力。養(yǎng)老保險的本質(zhì)是自我保障。中國養(yǎng)老保險之困在于，不合理的國民收入分配格局造成個人養(yǎng)老準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，而政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險又同時面臨內(nèi)生性和外源性的雙重困境。因此，養(yǎng)老保險改革的重心是提升個人、家庭和企業(yè)的自我保障能力。政府提供的養(yǎng)老保障也應(yīng)該建立在個人和家庭的自我保障基礎(chǔ)之上，而不能削弱這種自我保障。

一、不合理的國民收入分配格局造成個人養(yǎng)老準(zhǔn)備嚴(yán)重不足

養(yǎng)老保障的本質(zhì)是老年人自己為自己提供保障。從歷時性上看，每個人都要經(jīng)歷從少年、成年到老年的必然發(fā)展過程，這是由生物進化規(guī)律決定的。每個正常的、有勞動能力的人都以過去創(chuàng)造的價值積累轉(zhuǎn)移，到老年階段支取，老年人是以自己過去的勞動養(yǎng)活自己。年輕一代對老年人的物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料以及精神慰藉都不是來自任何人的恩賜，也不是來自人道主義精神，而是老年人以其在勞動年齡階段為家庭和社會的發(fā)展所付出的勞動為投資通過代際交換獲得的。因此，充足的收入是個人養(yǎng)老的基礎(chǔ)和最基本的保障安排。每個人都是解決自身養(yǎng)老問題的最重要的責(zé)任主體。個人對養(yǎng)老準(zhǔn)備是否充分很大程度上取決于居民收入增長以及勞動者在國民收入分配中所占的份額大小。

不合理的國民收入分配格局削弱了個人養(yǎng)老準(zhǔn)備能力。1997年以來，中國居民人均收入增長落后于經(jīng)濟增長。其根本原因在于居民的收入在GDP 初次分配中占有的份額不斷下降，從1996年的67.23%下降到2008年的47.66%。居民收入在國民收入再分配(即全部可支配收入分配)中的比重則下降得更多，從1996年69.29%下降到2008年的47.18%。這種不合理的國民收入分配格局加劇了個人養(yǎng)老準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。

二、政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保險面臨外源性和內(nèi)生性的雙重困境

由于個人養(yǎng)老準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，人們不得不依賴于政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險制度。但該制度同時面臨外源性和內(nèi)生性困境，難以可持續(xù)發(fā)展。

1.外源性困境

其外源性困境在于，人口老齡化加劇了基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的壓力。

第一，參保人員的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已經(jīng)在不斷增加。數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)系數(shù)(領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)/繳費人數(shù)×100)正在逐年提高，從1989年的18.5%提高到2011年的31.6%(參見圖1)。隨著人口老齡化的加速，未來勞動年齡人口比重還將逐漸降低，同時老年人口比重不斷提高，參保人員的負(fù)擔(dān)系數(shù)將繼續(xù)提高。

圖1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人員的負(fù)擔(dān)系數(shù)

第二，人口老齡化對制度可持續(xù)性形成潛在的財務(wù)壓力。支撐一個現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系需要相對年輕的人口結(jié)構(gòu)，但人口轉(zhuǎn)變過程使得中國不具備這樣的條件。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，中國潛在供養(yǎng)比(15 歲～64 歲人口/65 歲及以上人口)將從2010年的8.83 下降到2020年的5.94、2030年的4.18、2040年的2.71、2050年的2.39 以及2100年的1.98(參見圖2)。可見，人口老齡化使得潛在供養(yǎng)比不斷下降，這將對現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡產(chǎn)生直接的影響，加劇了其可持續(xù)發(fā)展的壓力。

圖2 中國潛在供養(yǎng)比的變化趨勢(2010—2100)

第三，人口老齡化已經(jīng)直接威脅中國養(yǎng)老制度的財務(wù)可持續(xù)性。人口老齡化不僅將改變統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金領(lǐng)取者和繳費者的數(shù)量對比，還將改變個人賬戶部分資金的領(lǐng)取時間，對制度的財務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生直接的影響。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為例，測算表明，在未來幾十年，人口老齡化引起的人口撫養(yǎng)比上升將一直要求中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的繳費率保持上升趨勢，如果不考慮其他因素如覆蓋面擴大和養(yǎng)老金替代率下降等因素的沖抵作用，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的繳費率將需要保持快速上升才能實現(xiàn)社會統(tǒng)籌部分資金的平衡。中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度在依靠制度償還轉(zhuǎn)軌成本的情況下，如果不進行一定的參數(shù)改革(如擴大覆蓋面、提高退休年齡等)，就無法實現(xiàn)2010—2050年間的資金平衡，該制度的財務(wù)可持續(xù)性將出現(xiàn)問題。測算表明，在低工資增長情形(2030年以前的工資增長率為4%，2031—2050年的工資增長率為3%)下，社會統(tǒng)籌部分需要比現(xiàn)有繳費率增加2個百分點左右才足以維持資金平衡。但事實上，中國養(yǎng)老保險繳費率已經(jīng)明顯偏高，根本沒有進一步上調(diào)的空間。

2.內(nèi)生性困境

其內(nèi)生性困境在于，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度存在許多缺陷。

第一，制度體系缺乏頂層設(shè)計。首先，從制度結(jié)構(gòu)來看，中國養(yǎng)老保障制度“碎片化”發(fā)展的趨勢十分明顯。中國目前存在的四種主要的養(yǎng)老保障制度(機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度)之間的待遇水平相差懸殊，特別是城鄉(xiāng)之間以及機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工之間明顯存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制內(nèi)外之別。這不僅影響了制度公平性，同時也影響了制度應(yīng)對人口老齡化的能力。其次，不同制度之間難以銜接，缺乏整合。目前，各項養(yǎng)老保險制度往往自成體系、封閉運行，彼此之前缺乏銜接機制，制度參與者難以實現(xiàn)各制度間的自由轉(zhuǎn)換。這不僅降低了養(yǎng)老保障制度的運行管理效率，而且增大了養(yǎng)老保險的可攜帶性損失，不利于建立統(tǒng)一勞動力市場。

第二，政府、市場、企業(yè)和個人責(zé)任定位不清，多支柱的養(yǎng)老保障制度體系并未真正建立起來。2005年，世界銀行提出“五支柱”的養(yǎng)老金改革思想，即提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”;與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”;不同形式的個人儲蓄賬戶性質(zhì)的強制性“第二支柱”;靈活多樣的雇主發(fā)起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成員之間或代際之間非正規(guī)保障形式的所謂“第四支柱”［1］?！拔逯е彼枷氲暮诵脑谟谇逦缍▏?、社會、企業(yè)、家庭、個人責(zé)任的責(zé)任邊界，既強調(diào)政府關(guān)注基本收入保障對相對弱勢的老年群體的作用，又強調(diào)強制性養(yǎng)老金制度內(nèi)外的所有支柱均應(yīng)通過市場等手段的運用以期達(dá)到為個人燙平消費的作用。以上述思想觀照中國養(yǎng)老保障制度，最大問題在于，國家、社會、企業(yè)、家庭、個人責(zé)任的邊界不清。

首先，政府在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任定位不清。一方面，在非繳費型和繳費型養(yǎng)老制度中的角色錯位。非繳費型強調(diào)的是對弱勢群體的救助和反貧困，而繳費型強調(diào)財務(wù)自我平衡。但目前中國繳費型第一支柱財務(wù)狀況畸形，離不開對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴。政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以及機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度的財政支持持續(xù)擴大。例如，2011年全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金幾乎沒有余額。其中收不抵支省份有14個，收支缺口達(dá)767 億元人民幣。由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險尚沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各地區(qū)養(yǎng)老保險制度內(nèi)部不能相互調(diào)劑，財政對于入不敷出的地區(qū)必須給予財政補貼，并且補貼的額度逐年增加，2002—2011年合計補貼11 640 億元(參見圖3)［2］。這樣，非繳費型制度財力分散到繳費型制度當(dāng)中，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有限。另外，這也導(dǎo)致由繳費形成的保險制度與由轉(zhuǎn)移支付形成的救助和福利制度之間邊界不清。另一方面，針對傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變過程中所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，政府在清償責(zé)任上出現(xiàn)缺位，從而直接導(dǎo)致了現(xiàn)階段企業(yè)和個人較高的繳費負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險的可承擔(dān)性面臨巨大的壓力。這不僅嚴(yán)重影響了企業(yè)競爭力，降低了企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險的積極性，而且還使在職的一代人繳費負(fù)擔(dān)沉重，造成代際不公平現(xiàn)象和代際矛盾。

圖3 財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的補貼(2002—2011)

其次，現(xiàn)行制度也不利于激勵企業(yè)和個人發(fā)揮養(yǎng)老責(zé)任主體的作用。在基本養(yǎng)老保險制度之內(nèi)，個人賬戶積累作為職工個人財產(chǎn)得不到切實的制度性保護，企業(yè)和個人繳費與最終受益的制度性聯(lián)系不足，造成企業(yè)和個人繳費的激勵約束機制扭曲和無效。

最后，養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)收現(xiàn)付制的實質(zhì)和與之相適應(yīng)的政府承擔(dān)無限責(zé)任的現(xiàn)實，擠壓了市場機制發(fā)揮作用的空間。適合以市場機制為基礎(chǔ)進行管理的企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展遲緩，市場組織在提供補充性養(yǎng)老金計劃、參與養(yǎng)老基金運營管理方面尚未充分發(fā)揮作用。

第三，養(yǎng)老保險基金投資管理效率不高，養(yǎng)老金的充足性和穩(wěn)健性都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。個人賬戶基金的投資管理效率較低。目前個人無投資決策權(quán)，政府也難以制定一個統(tǒng)一的市場投資策略進行投資。個人賬戶基金實行的是屬地管理，基金的投資由各級勞動和社會保障行政部門所屬的社會保險機構(gòu)負(fù)責(zé)。由于這些負(fù)責(zé)機構(gòu)缺乏專業(yè)的投資人才、資金分散造成的無法進行規(guī)模投資以及金融市場尚不健全等原因，致使個人賬戶基金目前主要的投資方式是進行銀行儲蓄和購買國債。這雖然保證了資金的流動性與安全性，但其收益水平卻很低。2000—2008年，個人賬戶基金的投資收益率還不足2%，而與之相應(yīng)的CPI 卻是2.2%。投資效率的低下，不僅使日益積累增多的基金面臨巨大保值增值壓力，也使養(yǎng)老金的充足性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管已經(jīng)連續(xù)9 次調(diào)整企業(yè)基本養(yǎng)老保險待遇，但由于社會平均工資的增長以及養(yǎng)老保險基金投資收益低下等原因，養(yǎng)老金的替代率水平仍然呈現(xiàn)下降趨勢(參見圖4)。

圖4 財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的補貼(2005—2012)

隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的逐步做實以及新農(nóng)保的快速拓展，個人賬戶積累的資金量將非常龐大，投資壓力將更為嚴(yán)重。

另外，受金融市場環(huán)境的直接影響，全國社會保障基金的投資收益率波動較大，穩(wěn)健性較差。2001—2011年的投資收益率分別為2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、4.16%、29.01%、43.19%、-6.79%、16.12%、4.23%、0.84%(參見圖5)。在股市繁榮的2006年和2007年，基金收益大幅上揚，但在股市蕭條的2008年，基金投資出現(xiàn)較大的虧損。資本市場的波動對基金的穩(wěn)健性帶來很多的挑戰(zhàn)。

圖5 全國社會保障基金投資收益率變動趨勢(2001-2011)

第四，缺乏精算管理和風(fēng)險控制機制，養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性不足。由于缺少精算意識和風(fēng)險控制意識，個人賬戶基金支付辦法存在制度性缺陷，未來將出現(xiàn)較大的缺口。中國養(yǎng)老保險個人賬戶的供款率是按照社會平均預(yù)期壽命厘定。隨著社會進步，未來的平均預(yù)期壽命一般高于當(dāng)期的平均預(yù)期壽命，當(dāng)以個人賬戶養(yǎng)老基金積累支付退休金時，有可能面臨領(lǐng)取養(yǎng)老金時實際壽命超過社會平均預(yù)期壽命而導(dǎo)致的個人賬戶基金積累不足的風(fēng)險，即長壽風(fēng)險。

另外，尚沒有根據(jù)精算建立合理的養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機制。中國目前是通過政治方式，依靠“制度外”的機制調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇水平。雖然對穩(wěn)定局勢具有相當(dāng)?shù)姆e極意義，但對制度可持續(xù)性發(fā)展帶來挑戰(zhàn)［3］:即強化了政府的行政功能，弱化了養(yǎng)老保險制度自身的調(diào)節(jié)功能;強化了養(yǎng)老保險制度的再分配意義，弱化了個人賬戶在養(yǎng)老制度中的個人責(zé)任功能;強化了社保制度中的大鍋飯含義，弱化了個人繳費多繳多得的激勵機制和對等原則;強化了國家保護人在養(yǎng)老保險制度中的作用，弱化了未來制度建設(shè)的重要性;強化了國家父愛主義在養(yǎng)老保險制度中的政治形象，弱化了各個參數(shù)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)和調(diào)整。特別是，國務(wù)院已連續(xù)9年上調(diào)待遇水平，但在此期間，養(yǎng)老保險制度卻沒有作出必要調(diào)整，制度的可持續(xù)性建設(shè)讓位于政治干預(yù)，制度的參數(shù)建設(shè)讓位于人為干預(yù)，這是典型的政府越位。這既不利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險收支財務(wù)平衡，也造成了各地養(yǎng)老保險的“替代率碎片化”，導(dǎo)致很多潛在不良后果，如不利于維護基本養(yǎng)老保險制度的公平性、對人口流動有一定的扭曲作用、導(dǎo)致潛在的社保制度財務(wù)風(fēng)險和發(fā)展不平衡，等。

三、養(yǎng)老保險改革的重心是提升個人、家庭和企業(yè)的自我保障能力

政府提供的養(yǎng)老保障應(yīng)該建立在個人和家庭的自我保障基礎(chǔ)之上，而不能削弱這種自我保障。為了提升個人的自我保障能力，政府首先必須放棄福利國家導(dǎo)向的養(yǎng)老保障改革目標(biāo)。目前養(yǎng)老保障改革的一種重要思路是，通過擴大政府責(zé)任，向福利國家邁進，以便使衡量社會保障水平的相關(guān)指標(biāo)接近或者達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平。這種思路雖然提出了美好的設(shè)想，但對實現(xiàn)設(shè)想的代價與成本卻缺乏深入的分析。政府主導(dǎo)的養(yǎng)老保障并不是保障水平越高越好。保障水平越高，意味著政府集中與配置的資源越多，企業(yè)、家庭和個人掌握的資源就會越少，這不利于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不合理的收入分配制度。因此，福利國家導(dǎo)向的養(yǎng)老保障改革蘊含的理念是藏富在國，而不是藏富在民;資源的主體賦予了政府行政機關(guān)，而不是個人和企業(yè);是服務(wù)于建設(shè)一個全面管制型家長制國家，而不是一個基于公民自主治理的國家［4］。因此，養(yǎng)老保險制度改革的當(dāng)務(wù)之急是放棄福利國家導(dǎo)向的目標(biāo)，政府的責(zé)任主要是建立和完善應(yīng)對老年貧困的非繳費型養(yǎng)老金制度，關(guān)注基本收入保障對相對弱勢老年群體的作用。建立財政預(yù)算籌資、覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的非繳費型養(yǎng)老金制度，旨在為那些因各種原因未能納入繳費型基本養(yǎng)老保險制度保障范圍的城鄉(xiāng)居民提供最低的老年收入保障，以預(yù)防老年貧困，有效降低老年群體的貧困發(fā)生率。

其次，要通過財富分配格局的調(diào)整增強個人、家庭與企業(yè)的自我保障能力。收入是個人養(yǎng)老的基礎(chǔ)和最基本的保障安排。因此，增加收入是完善多支柱的老年保障體系的首要途徑。如果提高居民收入在國民收入初次分配以及再分配中的比重，就能顯著增強個人的自我養(yǎng)老能力。以2008年為例，如果居民的收入在GDP 初次分配中占有的份額恢復(fù)到1996年的水平(67.23%)，就能增加居民收入61 898.82 億元，這相當(dāng)于當(dāng)年基本養(yǎng)老保險支出(7 389.6 億元)的8.38 倍。同樣，如果居民可支配收入在全部可支配收入中所占的份額恢復(fù)到1996年的水平(69.29%)，就能新增加居民可支配收入70 617.11 億元，相當(dāng)于當(dāng)年基本養(yǎng)老保險支出的9.56 倍。因此，要提高個人對于養(yǎng)老的準(zhǔn)備程度，就需要提高居民收入在國民收入分配中所占的比重。目前，中國保持了比較高的經(jīng)濟增長水平，但養(yǎng)老保障的壓力卻越來越大，養(yǎng)老保障改革與發(fā)展的前提是，政府要通過土地改革、大規(guī)模減稅等政策形成新的財富分布格局，降低通過征稅和其他途徑集中于政府的財富，大幅提高集中在居民個人和企業(yè)的財富比例，并以此增加個人、家庭和企業(yè)對于養(yǎng)老的自我保障能力。

再次，要有效降低基本養(yǎng)老保險繳費比例，為其他形態(tài)的養(yǎng)老保障提供發(fā)展空間。針對傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式轉(zhuǎn)變過程中所產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，政府在清償責(zé)任上出現(xiàn)缺位，從而直接導(dǎo)致了現(xiàn)階段企業(yè)和個人較高的繳費負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險的可承擔(dān)性面臨巨大的壓力。這不僅嚴(yán)重影響了企業(yè)競爭力，降低了企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險的積極性，而且使得在職的一代人繳費負(fù)擔(dān)沉重，從而出現(xiàn)了代際不公平的現(xiàn)象，造成了代際之間的矛盾。目前，企業(yè)和個人對于基本養(yǎng)老保險沉重的繳費負(fù)擔(dān)嚴(yán)重擠壓了企業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。美國由雇主和雇員平均分擔(dān)的社會保險稅(養(yǎng)老、傷殘和遺屬保險)，為工資收入的12.4%。如果以此為參照系，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的繳費率(28%)可以降低126%。

最后，要鞏固家庭的基礎(chǔ)性養(yǎng)老功能。家庭養(yǎng)老是中國源遠(yuǎn)流長的制度化的傳統(tǒng)。雖然家庭結(jié)構(gòu)的小型化、人口流動以及生產(chǎn)、生活方式和傳統(tǒng)文化的改變都在一定程度上削弱了家庭養(yǎng)老的功能，但毫無疑問，家庭養(yǎng)老依然是中國目前主要的養(yǎng)老形式，發(fā)揮著經(jīng)濟或物質(zhì)的供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉的功能。因此，要充分重視家庭成員之間或代際之間對老年人經(jīng)濟或非經(jīng)濟方面的援助。充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能不僅能夠為老年人提供經(jīng)濟上的供養(yǎng)，還可以提供老年服務(wù)保障和精神慰藉，從而有效地彌補了社會養(yǎng)老保險制度安排在提供老年服務(wù)保障、精神慰藉方面的先天不足。為此，可以通過政策調(diào)整和宣傳教育，增強家庭養(yǎng)老保障制度的社會認(rèn)同感和能力。如適時調(diào)整目前強制性的獨生子女政策，重建家庭養(yǎng)老功能的基石;制訂相應(yīng)的稅收激勵政策，鼓勵子女為老人提供家庭養(yǎng)老基金;加強中華民族家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)的宣傳和教育，等。

［1］羅伯特·霍爾茨曼.21世紀(jì)的老年收入保障:養(yǎng)老金制度改革國際比較［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

［2］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告(2012)［M］.北京:經(jīng)濟管理出版社，2012.

［3］鄭秉文，牟兵.養(yǎng)老金調(diào)待機制存在的問題與建議——基于2008年養(yǎng)老金上調(diào)的案例分析［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2009，(1).

［4］朱俊生.福利還是自由?一個重大的抉擇［J］.理論視野，2012，(12).