關于扎實推進河南新型農村社區(qū)建設的若干建議

黃亮宜

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

積極穩(wěn)妥開展新型農村社區(qū)建設試點，促進土地集約利用、農業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農民就近就業(yè)、農村環(huán)境改善，這是國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見中提出的要求。2012年春夏之交，筆者和有關人士就新型農村社區(qū)建設問題進行了調研。經(jīng)了解，河南許多地方新型農村社區(qū)建設思路清晰、措施得力、進展迅速、成效顯著，受到了群眾的普遍歡迎，被認為是繼實行家庭承包責任制之后農村又一次深刻變革。一些地方的主要做法和經(jīng)驗包括：（一）突出農民在社區(qū)建設中的主體地位，廣泛深入地向農民做宣傳工作，切實保障農民利益。（二）把社區(qū)建設作為一個系統(tǒng)整體來看待，從經(jīng)濟、社會、政治、文化等不同層面籌謀運作，形成諸多行業(yè)和部門齊抓共建的合力。（三）堅持因地制宜和分類實施，引導各地確定適合當?shù)貙嶋H情況的建設模式。（四）勇于先行先試，通過實踐進行探索和達成共識，及時采取新措施、出臺新政策。但另一方面，我們同時也了解到，在新型農村社區(qū)建設中還存在著不少迫切需要解決的問題。現(xiàn)針對有關問題，結合一些地方的經(jīng)驗，從社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)住宅和基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民就業(yè)、資金投入、社區(qū)管理等方面提出一些建議，希望對扎實推進這項建設工作有所幫助。

一、充分認識新型農村社區(qū)建設的復雜性和艱巨性，從空間布局和發(fā)展階段等方面完善社區(qū)建設規(guī)劃

（一）合理界定村莊整合范圍，不宜簡單地實行社區(qū)建設全覆蓋

在新型農村社區(qū)建設過程中，許多地方堅持規(guī)劃先行，根據(jù)實際情況編制了詳細規(guī)劃，但某些規(guī)劃的有關內容仍有待于完善，這需要進一步加強對社區(qū)建設規(guī)劃的宏觀指導。有的地方的社區(qū)建設規(guī)劃，將本地所有的行政村都納入整合范圍，使之整合為中心鎮(zhèn)和中心社區(qū)。如果這一規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實，則意味著當?shù)氐霓r村將在一個不太長的時期內全部消失，而傳統(tǒng)的村落文化也將難以存續(xù)。一旦某些具有歷史底蘊和文化特色的村莊變?yōu)楣I(yè)用地或農田，將很難恢復原貌。這將會對華夏歷史文明的傳承產(chǎn)生不利影響。不少發(fā)達國家在推進現(xiàn)代化的進程中，重視保留古村落，并向一些凋敝敗落但有文化價值的村莊加大投入，其做法能夠給人以啟迪。有的省轄市規(guī)定“歷史文化名村應禁止遷并整合、大拆大建”，這很有必要。同時，省、市、縣有關部門需要通過對傳統(tǒng)村落進行普查，從不同層級逐個確定不宜整合的歷史文化名村，以便優(yōu)化和細化有關村莊整合方案。此外，河南山區(qū)某些村民，由于年齡較大或文化程度較低而難以被企業(yè)聘用、家庭承包的小塊土地無法連片流轉、靠房前屋后種菜養(yǎng)雞可降低生活成本等原因，不希望自己的正常生活受到干擾。社區(qū)建設必須尊重群眾意愿，不搞強迫命令式拆遷。這種情況也要求適度確定社區(qū)建設的覆蓋面，做到合理布點，不搞“一刀切”。

（二）重視社區(qū)建設過程中的階段性特點，安排較長時間為進入整體推進階段做準備工作

社區(qū)建設要遵循規(guī)律，劃分階段。從微觀上看，一個社區(qū)的建設，可大致分為起步、成長、成熟這三個階段。從宏觀和中觀上看，省、市、縣、鄉(xiāng)各級關于這項建設的工作，都可大致分為試點示范、整體推進、鞏固提高這三個階段。河南新型農村社區(qū)建設自2008年開始啟動，目前這項建設工作處于試點示范階段。有關職能部門2012年6月提供的統(tǒng)計材料顯示，河南新型農村社區(qū)在建1400多個，初步建成近300個。農村社區(qū)建設試點或示范點，原來大都是各方面條件較好的村莊，而財政資金投入、建設用地審批和涉農項目安排又往往向這里傾斜，先進典型社區(qū)也容易得到各種獎補。在示范社區(qū)的帶動作用下，要求入住社區(qū)的農民群眾將日益增多。如下一步進入社區(qū)建設整體推進的階段，其階段性特點將逐漸凸顯，情況將會發(fā)生很大變化，某些深層次的矛盾將日益突出，資金投入、土地周轉、產(chǎn)業(yè)支撐等方面的制約因素將明顯增多，而大規(guī)模舉債建社區(qū)、在短期內集中占用土地建社區(qū)等做法會帶來一定的風險。這個階段上的建設，同試點示范階段相比，任務更重、難度更大。如果對此缺乏清醒認識，不留出足夠時間提前籌劃謀慮應對之策，不從各方面積極創(chuàng)造條件，不踏踏實實地做準備工作，而是“先搞起來再說”，就有可能出現(xiàn)一哄而建、半途而廢的局面，乃至可能因“急剎車”而誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。新型社區(qū)建設應循序漸進、量力而行、不急不躁，防止把時間定得太死，不宜在短期內全面鋪開。即使是試點，在近期也不宜增加過多。為了積極穩(wěn)妥推進農村社區(qū)建設，需要重視編制富于前瞻性、符合客觀情況、具有應對措施、便于實際操作的階段性規(guī)劃。

二、新型農村社區(qū)建設應合理使用和努力節(jié)約土地等資源，講求實用價值和加快配套建設

（一）保持農村社區(qū)建設和前一個時期新農村建設之間的銜接，避免和減少資源浪費

當前的新型農村社區(qū)建設，是對此前社會主義新農村建設的延續(xù)和創(chuàng)新。從事社區(qū)建設應引入“財富總量”這一概念，增加而不是減少其總量，力求避免財富消失。為此，某些原有的、特別是建成不久的村民住宅和基礎設施，應盡量保留和充分利用。為避免重復建設和來回折騰，有些原來條件較好的村莊搞社區(qū)建設，不一定要整體拆遷、另起爐灶，只需在原有基礎上改造、擴張、升級和完善即可。有的省轄市大多數(shù)縣（市）已在編制規(guī)劃時劃分出“保留發(fā)展型”村莊。遷并村莊建設社區(qū)，也應注意利用原有資源。有的縣利用搬遷戶騰出的質量較好、位置相對集中的房屋，設置“搬遷過渡區(qū)”，以安置那些計劃搬入社區(qū)但因貧困不能在短期內直接搬入的家庭，這可以暫時改善一部分人的居住條件，緩解搬遷矛盾，從總體上看有利于加快舊村拆遷、土地整治的進程。

（二）進一步探索保障社區(qū)建設用地的問題，提倡“原地挖潛、滾動推進”的建設模式

河南人多地少，在發(fā)展過程中不能減少農業(yè)用地，不能削弱糧食生產(chǎn)。農村人口到社區(qū)集中建房居住可節(jié)約土地，但不少地方是“先建后拆”，需要先行占地，而騰出來的舊宅基地復墾則需要經(jīng)過一段時間（按規(guī)定不超過3年，實際上有些地方因“新房好建，舊房難拆”，可能會超出規(guī)定的時間）。在當前社區(qū)建設用地需求旺盛、國家每年下達的新增建設用地計劃指標不能突破的情況下，某些從事社區(qū)建設的人員希望簡化報批手續(xù)，縮短操作周期，盡快使用建設用地增減掛鉤周轉指標。對此，需要進一步加強可行性研究。根據(jù)《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的要求，按照有關制度規(guī)定，新增建設用地指標要優(yōu)先滿足貧困地區(qū)易地扶貧搬遷建房需求。與此同時，建設社區(qū)應采取不占或少占耕地的做法。這里以平原地區(qū)某中心村為例來說明有關問題。該村有420余戶1400多人，原宅基地戶均約1.1畝，近年建成社區(qū)后戶均約0.6畝，節(jié)約出土地160多畝。其做法是：先利用原有的少量宅基地，建成可容納33戶、聯(lián)體別墅式的3排住宅；待一部分村民入住后，又騰出較多的宅基地，并建成可容納60多戶的住宅。如此邊拆邊建、滾動推進，便可形成某種良性循環(huán)。采取上述在原宅基地上挖潛的做法，剛開始進度較慢，但比較穩(wěn)妥，不需要因另選新址而預先提供建設用地，而且能夠以加速度滾動推進，越到后期進度越快。該中心村社區(qū)建成后，鄰近4個村將遷并入該社區(qū)，屆時還要占用一些耕地，但采取上述做法可少占地?，F(xiàn)在不少村莊有一定的經(jīng)濟條件，而村中的坑塘、垃圾和舊房、閑房占去了一部分宅基地，有些村已成為“空心村”，所以上述做法好學、管用，值得推廣。今后如采用“原地挖潛”模式，可考慮首先選擇比上述中心村更大的村莊，同時不再建占地較多的別墅式住宅，這樣會取得更好的效果。

（三）以實用、節(jié)約為原則進行社區(qū)住宅和環(huán)境建設，不追求高檔豪華

河南前期建成的社區(qū)住宅，大都是低層住宅，有些是兩層小樓。居住于低層住宅，符合農民的生活習慣，但為了提高土地利用效率，我們認為社區(qū)住宅應以多層（4～6層）和中高層（7～9層）為主，有的省轄市已規(guī)定平原地區(qū)的農村社區(qū)住宅一般應在6層以上，丘陵地區(qū)和山區(qū)一般應在4層以上，而有的社區(qū)戶均占地已控制為約0.2畝。樓房設計力求合理和實用，某些地方選用了“4+1”、“5+1”等設計方案，即一層樓為各戶的庫房，這便于群眾生產(chǎn)和生活。為了使困難農戶入住社區(qū)，有的地方允許為他們提供小戶型的廉租房，可考慮在全省范圍內試行關于在集體土地上建廉租房的政策。社區(qū)綠化應注重經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，主要采用容易成活、價格低廉的本地樹種。每個社區(qū)都希望有自己的亮點，但不應為追求表面上的“光鮮”而耗費資源。

（四）推進城市基礎設施向農村社區(qū)的延伸，加快有關配套建設

目前不少農村社區(qū)基礎設施建設相對滯后，其建設進度跟不上社區(qū)住宅建設速度，而有的管理部門不是以城鎮(zhèn)標準審批農村社區(qū)建設項目，如某農村社區(qū)因需要集中供電，申請安裝幾臺功率較大的箱式變壓器，但有關部門以這里是農村而不是城鎮(zhèn)為由，不同意改用變壓器。為了完善農村社區(qū)建設，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設規(guī)劃，加快實現(xiàn)城市供電、供水、供氣、供暖管網(wǎng)和公共交通路線等設施與某些農村社區(qū)的對接，提高農村社區(qū)有關建設配套程度。

三、通過促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大限度吸納農村社區(qū)居民就業(yè)，在農業(yè)生產(chǎn)中維護農民的經(jīng)營主體地位

（一）以社區(qū)居民生計為先，盡快實現(xiàn)社區(qū)和各類產(chǎn)業(yè)的有效對接

進行農村社區(qū)建設，首先應考慮集中居住于社區(qū)的農戶靠什么維持生存的問題。為了便于社區(qū)居民就業(yè)，社區(qū)應一頭連著各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游區(qū)和商業(yè)區(qū)，引導農民向非農產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)轉移；一頭連著新型農業(yè)區(qū)，為現(xiàn)代農業(yè)提供勞動力，促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前某些產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力不強，可承載農村勞動力轉移的新興產(chǎn)業(yè)較少，只有努力改變這種狀況，才能真正實現(xiàn)社區(qū)和產(chǎn)業(yè)的對接，使社區(qū)居民的生活得到長久的保障。

（二）為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)創(chuàng)造條件，提高種糧收入和健全種糧補償機制

加強農村社區(qū)建設和推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能以犧牲農業(yè)發(fā)展和糧食安全為代價?，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的首要目標，是確保國家糧食安全。有的省轄市規(guī)定，對有關試驗區(qū)內凡一次性集中連片流轉土地萬畝以上且流轉期限在5年以上、從事糧食生產(chǎn)的經(jīng)營業(yè)主，一次性獎勵每畝100元用于農田基礎設施建設和科技研發(fā)，這有利于提高糧食生產(chǎn)能力。同時應看到，由于糧價偏低、糧食單產(chǎn)增長難度大、農業(yè)生產(chǎn)資料漲價等原因，雖然早已免征農業(yè)稅和實行種糧直補，同時規(guī)模經(jīng)營可提高糧食生產(chǎn)效益，但一些農民的種糧積極性仍然不高?！耙划€園，十畝田”，種糧的收益大大低于種經(jīng)濟作物。農村社區(qū)建設意味著農村土地資源在某種程度上的重新配置，而在市場機制的作用下，某些地方趁此機會在農用地上不種或少種糧食、改種或多種其他作物的可能性將會增加。確保糧食安全，不能只給壓力，不給動力。為此，需要想方設法增加農民的種糧收入。在有關工作中，應把逐步提高糧食最低收購價格，作為提高種糧收入的關鍵環(huán)節(jié)。同時，應進一步健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，其中包括加大財政轉移支付向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜的力度。

（三）全面認識外來企業(yè)從事農業(yè)經(jīng)營的問題，把發(fā)展農民自我管理和收益的合作組織作為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的主要途徑

現(xiàn)在許多地方正在引入工商資本發(fā)展農業(yè)，使農民承包經(jīng)營的土地以租賃等形式向外來企業(yè)流轉。這可以促進農業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，還可以使農民取得租金，并通過就業(yè)于這類企業(yè)而取得薪金。然而，上述做法會影響農民的經(jīng)營主體地位，而且長此以往可能會形成某種強勢利益集團。今后既要繼續(xù)鼓勵外來企業(yè)從事農業(yè)經(jīng)營也要予以必要的規(guī)范，引導這類企業(yè)主要提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等方面的社會化服務，更應大力培育和發(fā)展農民自我組織、自我管理、自我收益的合作經(jīng)濟組織。對于自己的組織和自己經(jīng)營的土地，農民會感到更親近。當前應促使農村土地更多地向各類農民專業(yè)合作社流轉和集中，并把專業(yè)合作社作為各級政府支農項目的實施主體，從財稅、投資、科技、培訓等方面加大政策支持力度。

四、多方籌措新型農村社區(qū)建設資金，爭取使資金投入具有可持續(xù)性

（一）逐年增加財政專項資金，完善關于統(tǒng)籌涉農項目資金的政策

為了解決河南新型農村社區(qū)建設資金不足的問題，省財政在資金十分緊張的情況下，近兩年均安排了數(shù)量較大的專項資金，支持社區(qū)基礎設施、公共服務設施建設。市、縣財政也都安排了農村社區(qū)建設專項資金。上述資金需要逐年增加。除此之外，還應當用活、用好現(xiàn)有的各項涉農資金，改變“撒胡椒面”式的分散使用方法，將某些資金“打捆”，集中使用于社區(qū)建設。經(jīng)過遷并和整合，某些行政村、自然村已經(jīng)消失或將不存在，而由各職能部門管理的涉農項目，按原行業(yè)規(guī)劃是以村莊為實施地點。在這種情況下，難以對某些涉農項目資金進行統(tǒng)籌并用于社區(qū)建設。當前應研究制定適用于全省范圍的、統(tǒng)籌涉農資金支持新型農村社區(qū)建設的具體政策，并以縣為基礎開展有關統(tǒng)籌工作?？傊窈髴纬韶斦度胄滦娃r村社區(qū)建設的長效機制。這也是河南在一個較長時期擴大內需的重要途徑。

（二）促進土地收益用于社區(qū)建設，引導農戶以土地使用權入股等方式獲取收入

在社區(qū)建設過程中，經(jīng)村莊整合節(jié)約出的建設用地指標，可依法調整為二、三產(chǎn)業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設用地，并取得增值收益。上述土地收益除國家政策性收費外，其余的部分應主要用于新型農村社區(qū)基礎設施建設、拆遷補償和建房補助，而當前應通過制定和完善有關實施細則確保這一用途。此外，應引導農民以農用地使用權入股、租賃等方式，參與經(jīng)營性項目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營，以此獲得一份財產(chǎn)性收入，用于在社區(qū)生活的開支。有些村民買房或建房入住社區(qū)后，“錢已花完”，現(xiàn)應重視解決他們在社區(qū)生活成本較高的問題，“地要盤活”。目前某些地方規(guī)定，入住社區(qū)的農民可轉為城鎮(zhèn)戶口，同時繼續(xù)保留承包地經(jīng)營權。這種做法，有利于社區(qū)居民從土地中取得較穩(wěn)定的收入，在一個較長時期內不能輕易改變。國土資源部、財政部、農業(yè)部于2011年聯(lián)合發(fā)布有關通知，要求加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，這有助于保障農民的集體建設用地使用權、農用地承包經(jīng)營權和宅基地使用權。河南各地需要進一步抓緊做好上述農民產(chǎn)權保障工作。

（三）利用市場化運作的方式吸納社會資金，通過增加集體收益保證持續(xù)投入

有些地方吸引房地產(chǎn)開發(fā)公司和當?shù)卣⑷罕姽步ㄞr村社區(qū)，建成的少量樓房作為商住樓和門面房，使之具有商業(yè)用途，而其經(jīng)營性收入由開發(fā)公司和當?shù)厣鐓^(qū)按比例分成，分給社區(qū)的那一部分用于社區(qū)自身的建設和管理。這可為社區(qū)提供某種長遠的投入保障，有人稱之為“一勞永逸”。與此相比，更重要的出路是不斷發(fā)展集體經(jīng)濟，為社區(qū)提供持久的財力支撐。如今某些村集體經(jīng)濟組織，正在轉變?yōu)楣煞葜苹蚬煞莺献髦平?jīng)濟組織。這些新的經(jīng)濟組織如能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，搞好生產(chǎn)經(jīng)營，就可以增加集體收益和向社區(qū)的集體投入。

（四）試行以農房等財產(chǎn)為抵押的貸款方式，增加信貸投入

過去農民住宅無房產(chǎn)證，現(xiàn)在有些地方已開始為新型農村社區(qū)住戶發(fā)放房屋產(chǎn)權證明，并規(guī)定其房產(chǎn)在當?shù)乜傻盅骸⒊鲎?、贈與、繼承和轉讓。我們在一些縣（市）看到的社區(qū)居民房屋所有權證，有的是人民政府頒發(fā)的，有的是房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)的；其中有的縣不僅辦理了集體土地房屋所有權證，還因某些社區(qū)建設用地由集體土地變更為國有土地，辦理了國有土地房屋所有權證。以社區(qū)房產(chǎn)為抵押申請貸款，能夠增加一條資金來源渠道。某些地方的有關部門還爭取到金融機構的支持，將推出農房、大型農機具、農業(yè)設施、林權、土地承包經(jīng)營權抵押等多種業(yè)務。為了解決社區(qū)建設過程中融資難的問題，需要在全省范圍內加強政府部門同金融機構的溝通與合作。

五、積極探索新型農村社區(qū)管理方式，穩(wěn)步推進社區(qū)居民自治

（一）新型農村社區(qū)的名稱應避免雷同，力求具有一定的特色

有些已建成的社區(qū)以“富康”、“祥和”、“幸?！钡缺磉_美好期盼的形容詞作為名稱，但以此冠名的社區(qū)不宜過多，否則難以從名稱上將一些社區(qū)區(qū)分開來，這會造成諸多不便。一般而言，社區(qū)名稱應主要取自當?shù)睾诵牡孛?，最好能同一定的自然景觀、歷史沿革和地域文化相聯(lián)系。我們考察過的洛書苑社區(qū)（緊鄰“洛出書處”原址保護地）、金溪湖社區(qū)（位于銀溪湖生態(tài)旅游區(qū)）、古佛寺社區(qū)（沿用村莊整合前一個村的村名）、星江社區(qū)（曾在戰(zhàn)爭年代任豫鄂邊區(qū)黨委主要負責人的張星江烈士家鄉(xiāng)所在地），都是采取上述方法而確定名稱的。

（二）明確農村社區(qū)現(xiàn)有管理模式的過渡性質，逐漸實現(xiàn)社區(qū)居民自治與原村民自治之間的交替

新型農村社區(qū)不同于現(xiàn)在的城市社區(qū)，又有別于傳統(tǒng)農村，在管理方面應平穩(wěn)過渡。我們經(jīng)調研了解到，某些社區(qū)組建了具有過渡性質的、作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構的社區(qū)管理委員會（或社區(qū)服務管理委員會），與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的派出機構社區(qū)黨總支（黨委）共同負責社區(qū)管理工作，原行政村支部書記和村主任在上述機構中擔任一定職務；為便于管理，在由村莊合并而建成的某些社區(qū)里，原來同住在一個村的居民仍相對集中居??；“村改居”循序漸進，哪個村的村民首先全部搬入社區(qū)，哪個村的村民委員會就先改為居民委員會，與部分村民入住社區(qū)的其他村的村委會并存；入住社區(qū)的村民經(jīng)自愿選擇，可轉為非農戶口并享受城鎮(zhèn)居民相應社會保障待遇，也可不轉換身份，繼續(xù)享受原有待遇。上述情況，表明現(xiàn)階段農村社區(qū)管理模式具有某種過渡性質。這一點不容忽視，否則便難以運用靈活多樣、切實可行的管理方法。在過渡期內，根據(jù)新的情況，探索建立社區(qū)事務公開、民意表達、議事協(xié)商、評價監(jiān)督等管理機制。從發(fā)展趨勢看，今后社區(qū)內的行政村建制以及社區(qū)管委會將不復存在，社區(qū)管理將過渡到以社區(qū)居民自治組織為主體。這應是一個水到渠成的漸進過程，不可操之過急，不宜對過渡的時間作硬性規(guī)定。

（三）建立健全股份制經(jīng)濟組織和各類社會組織，開發(fā)基層社會管理資源

河南許多地方提出，在新型農村社區(qū)管理方面，要將村集體經(jīng)濟組織轉變?yōu)榫哂歇毩⒎ㄈ说匚坏墓煞葜苹蚬煞莺献髦平?jīng)濟組織，這類新型集體經(jīng)濟組織將明晰產(chǎn)權，依法獨立經(jīng)營；有的省轄市進而提出，要同步建立健全社區(qū)各類社團、協(xié)會等組織，提高村民的組織化程度，發(fā)揮社會組織反映訴求、化解矛盾、協(xié)調利益、規(guī)范行為等作用。采取上述措施，有助于在農村社區(qū)這個新的十分廣闊的領域，培育公民社會，強化社會自治功能，加快政府職能轉變，增強社會活力，其意義重要而深遠。當前應緊緊抓住建設新型農村社區(qū)這一機遇，自覺地為基層社會的發(fā)育和成熟創(chuàng)造條件。