論信息技術(shù)時代的公民隱私權(quán)保護(hù)——從《居民身份證法》的修改說起

戴激濤

（廣東商學(xué)院，廣東 廣州 510320）

一、問題的提出

2011年10月9日，《居民身份證法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第23次會議修改，于2012年1月1日實施。修改后的《居民身份證法》規(guī)定：“公民申請領(lǐng)取、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浿讣y信息?！贝丝钜?guī)定引發(fā)了較多爭議，認(rèn)為指紋乃是每個人獨有的身體特征和隱私，由國家某些公權(quán)力機(jī)關(guān)集中采集，其系統(tǒng)性流失的可能大大增加。因此，該規(guī)定對中華人民共和國公民的隱私權(quán)可能構(gòu)成極大威脅①。就目前公民身份信息保護(hù)的現(xiàn)狀而言，公權(quán)力機(jī)關(guān)泄露公民個人信息的案例頻頻發(fā)生②，國家執(zhí)法機(jī)關(guān)也尚未得到嚴(yán)格的限制，甚至可能因為指紋信息的普遍采集而增加公民陷入非法證據(jù)境地的概率。故此，指紋信息作為公民身體特征的重要指標(biāo)，其作為公民隱私權(quán)保護(hù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)受到重視。目前，以計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)不僅極大地改變了我們傳統(tǒng)的生活環(huán)境，而且還深刻影響著人類的思維方式，帶來了全球經(jīng)濟(jì)、國家政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的革命，成為維系社會文明的特殊載體。但信息技術(shù)和科技發(fā)展在給人們提供便捷和帶來驚喜的同時，其負(fù)面效應(yīng)也可能造成侵犯公民人格尊嚴(yán)的后果。保護(hù)公民權(quán)利是法治國家的基本義務(wù)，面對信息技術(shù)時代的挑戰(zhàn)，公民隱私權(quán)當(dāng)如何安放？

二、隱私權(quán)的發(fā)展及其憲法屬性：域外經(jīng)驗

隱私權(quán)的內(nèi)涵并非一成不變，立法者與司法機(jī)關(guān)會因為不同的內(nèi)涵而得出不同的結(jié)論。憲法意義上的隱私權(quán)主要是基于維護(hù)人性尊嚴(yán)與個人自主性之實現(xiàn)，特別強(qiáng)調(diào)對個人私生活領(lǐng)域免于公權(quán)力侵?jǐn)_及個人資料的自主控制的價值。

在大陸法系國家，德國基本法中也沒有明確規(guī)定隱私權(quán)，對公民隱私權(quán)的保護(hù)主要是基于維護(hù)人性尊嚴(yán)的考慮，通過從聯(lián)邦法院創(chuàng)設(shè)民法上的人格權(quán)以保護(hù)個人不受他人的侵害，再經(jīng)由聯(lián)邦憲法法院將之確認(rèn)為憲法上的人格權(quán)，以保障個人的自由與權(quán)利不受國家權(quán)力侵害。在長期的司法實踐中，通過對人性尊嚴(yán)的保障，使隱私權(quán)的具體內(nèi)容不再局限于某些特定的具體權(quán)利，只要與人性尊嚴(yán)相關(guān)，如人身自由、住宅自由、通訊秘密等均可納入人性尊嚴(yán)的保障范圍，擴(kuò)大隱私權(quán)的范圍以實現(xiàn)更充分的保護(hù)。在日本，法律對隱私權(quán)亦沒有明文規(guī)定，但通過對《憲法》第13條的“幸福追求權(quán)”的解釋，可以衍生出對公民隱私權(quán)的保護(hù)。日本《憲法》第13條規(guī)定：“一切國民，均作為個人而受尊重。對于生命、自由及追求幸福的國民權(quán)利，以不違反公共福祉為限，需在立法及其他國家法律上，予以最大程度的尊重?！彪[私權(quán)當(dāng)然屬于“對于生命、自由及追求幸福的國民權(quán)利”的內(nèi)容，理應(yīng)受到憲法的保護(hù)。

無論是英美法系還是大陸法系國家，公民隱私權(quán)的保護(hù)都經(jīng)歷了從概念上消極被動、要求他人尊重自己獨處而不被打擾的隱私權(quán)到積極主動的、自我決定個人信息的隱私權(quán)的過程，隱私權(quán)的憲法權(quán)利屬性才得以逐步確立。在實踐中，現(xiàn)代國家更多通過修改憲法以明確規(guī)定隱私權(quán)或者通過解釋憲法基本權(quán)利的概括性條款來保障隱私權(quán)，提升其作為公民基本權(quán)利的地位，以體現(xiàn)公民自治的理念。

三、隱私權(quán)的法律保護(hù)：文本分析

盡管在長期的實踐中，隱私權(quán)的憲法地位逐漸得到認(rèn)可，但對于隱私權(quán)的概念，學(xué)術(shù)界依然沒有達(dá)成共識③。進(jìn)入20世紀(jì)后，隱私權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榛谌诵宰饑?yán)理論推導(dǎo)出的“以幸福追求權(quán)為主要根據(jù)，并由判例和通說所確認(rèn)的權(quán)利……它廣泛地意指那些與個人的人格意義上的生存密切相關(guān)的重要私人事項（例如容貌、前科等與自己相關(guān)的信息），可由個人自律地加以決定的自由”④。就隱私權(quán)的憲法意義而言，更多意味著一種個人自主性，即個人有權(quán)決定其私人事務(wù)不受政府干涉與控制的自由。但信息社會及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，讓人感覺到“安全的獨處的權(quán)利”的實現(xiàn)并不容易⑤。

首先，就需要國家以立法的方式對公民隱私權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)。在當(dāng)前的國際條約中，涉及公民隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定主要有《世界人權(quán)宣言》的第12條：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不受任意干涉，其榮譽(yù)和名譽(yù)不得加以攻擊。人人有權(quán)享受法律保護(hù)，以免受這種干涉或攻擊?！薄豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第17條規(guī)定：“（1）任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得加以任意或非法干涉，其榮譽(yù)和名譽(yù)不得加以非法攻擊。（2）人人有權(quán)享受法律保護(hù)，以免受這種干涉或攻擊?！痹趨^(qū)域性的公約中，涉及公民隱私權(quán)的規(guī)定主要有《歐洲人權(quán)公約》的第8條、《美洲人權(quán)公約》第11條規(guī)定和《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第4條的規(guī)定。為保護(hù)個人隱私權(quán)，有關(guān)國際組織還制定了一系列有關(guān)個人數(shù)據(jù)保護(hù)的國際性公約，如1980年歐洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織制定的《個人數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)和跨國界流動的指導(dǎo)原則》，1981年歐洲委員會簽署和發(fā)布《個人自動文檔保護(hù)公約》，1990年聯(lián)合國簽署的《個人數(shù)據(jù)自動化檔案指導(dǎo)原則》。

其次，在世界各國憲法中也逐漸出現(xiàn)對公民隱私權(quán)確認(rèn)與保護(hù)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在住宅隱私、通訊隱私、個人信息隱私、私生活權(quán)以及刑事訴訟中的隱私保護(hù)等方面。如韓國《憲法》第17條規(guī)定：“所有國民的私生活的秘密和自由不受侵犯?！?/p>

再次，雖然法治發(fā)達(dá)國家在憲法文本中并沒有隱私權(quán)或私生活權(quán)的直接規(guī)定，但通過違憲審查和司法判例的確認(rèn)和發(fā)展，隱私權(quán)的憲法保護(hù)成效顯著。在美國，盡管聯(lián)邦憲法沒有明確規(guī)定隱私權(quán)，但對公民隱私權(quán)的保障可以從美國憲法修正案第1、3、4、5、9、14條推導(dǎo)出來，但是這些條款僅適用于政府行為⑥。此外，美國有阿拉斯加、加利福尼亞、佛羅里達(dá)、夏威夷和蒙大納共5個州通過修改州憲法的方式明確保護(hù)隱私權(quán)，并制定了一系列關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的專門法律。包括1970年的《公平信用報告法》，1974年的《隱私權(quán)法》、《家庭教育權(quán)與隱私權(quán)法》，1978年的《財務(wù)隱私權(quán)法》，1980年的《電子通訊隱私權(quán)法》，1988年的《計算機(jī)對比和隱私權(quán)保護(hù)法》、《受雇人測謊保護(hù)法》、《影帶隱私權(quán)法》，1994年的《駕駛?cè)穗[私權(quán)保護(hù)法》等系列隱私權(quán)保護(hù)的專門法律規(guī)范。1998年的美國國會通過了《兒童網(wǎng)上隱私保護(hù)法》，保護(hù)兒童個人信息免受商業(yè)網(wǎng)站侵犯。同時，美國各州還制定了眾多保護(hù)本州公民隱私權(quán)的法律，如紐約州的《個人隱私保護(hù)法》、加利福尼亞州的《隱私與有線電視法》，還有伊利諾斯州的《通訊客戶隱私權(quán)法》等。從法院的隱私權(quán)判例到國會為隱私權(quán)專門立法，不僅體現(xiàn)了隱私權(quán)作為公民憲法權(quán)利的地位得到廣泛認(rèn)可，而且促進(jìn)了世界各國公民隱私權(quán)法律保護(hù)規(guī)范與制度層面的發(fā)展完善。

最后，世界許多國家和地區(qū)還通過對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)的法律以更有效地保護(hù)公民隱私權(quán)，如意大利1996年頒布了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》；瑞典1998年通過的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》；英國1998年頒布了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》；西班牙1999年制定的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》。特別是在2001年2月26日，我國最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》規(guī)定：“違反社會公共利益、社會公德、侵害他人隱私或者其他人格利益，受害人以侵權(quán)為由向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理?！边@是我國第一次以法律文件形式對隱私和隱私權(quán)予以明確保護(hù)。但在司法實踐中，由于隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)范缺失致使其保護(hù)力度和范圍極為有限，并未作為一項獨立的民法權(quán)利和憲法權(quán)利得到明確規(guī)定。

四、公民隱私權(quán)的法律保護(hù)：信息時代的國家義務(wù)

隱私權(quán)在現(xiàn)代各國已逐漸成為憲法認(rèn)可的基本權(quán)利，“基本權(quán)利是凡人皆有的權(quán)利，憲法加以規(guī)定具有確認(rèn)其在國家規(guī)范秩序中的最高效力，國家有加以保障的義務(wù)，不僅立法者不得任意限縮，制憲者如有侵犯也視為一種憲法破毀的行為。基本權(quán)利內(nèi)容越是充分實現(xiàn)，政治體系越具有存在的正當(dāng)性”⑦。故此，“國家應(yīng)當(dāng)為每一個人在獨立的自我負(fù)責(zé)和履行社會義務(wù)的過程中得以發(fā)展自己的個性創(chuàng)造先決條件。公民的基本權(quán)利不僅應(yīng)該保障，個人在國家面前享有自由，而且還應(yīng)該作為組成社會共同體的權(quán)利來參與奠定國家的基礎(chǔ)”⑧。鑒于現(xiàn)代國家的職能大致包括立法、行政和司法三個方面，其保護(hù)義務(wù)主要的表現(xiàn)形態(tài)可以分為：立法者應(yīng)履行制定完善且適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范的義務(wù)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行切實執(zhí)行法律的義務(wù)；司法機(jī)關(guān)以保護(hù)義務(wù)為準(zhǔn)則，盡職盡責(zé)地裁判案件，應(yīng)及時為受到侵害的公民權(quán)利實現(xiàn)司法救濟(jì)。

首先，鑒于立法是法治國家憲政秩序的建構(gòu)的基本途徑，立法機(jī)關(guān)應(yīng)積極制定良善之法以保護(hù)公民隱私權(quán)。“對于國家保障人民基本權(quán)利的重心，置于立法者之肩上。立法者就必須以積極的態(tài)度，盱衡國家社會之需要，勤于制定法律，以塑建國家一個客觀的法律秩序，來促使人民基本權(quán)利最大限度的實現(xiàn)?！雹崃⒎C(jī)關(guān)的保護(hù)義務(wù)可分為兩個層面：一是禁止立法機(jī)關(guān)所立之法對公民基本權(quán)利可能造成的侵犯；二是要求立法機(jī)關(guān)在立法時，必須將尊重人權(quán)和保護(hù)公民基本權(quán)利的宗旨貫穿于法律規(guī)范的具體條文之中，以充分保障基本權(quán)利的實現(xiàn)。第一個層面是從消極意義上來說的，意味著立法機(jī)關(guān)不得隨意制定法律規(guī)范限制公民基本權(quán)利，即便是在特定情況下，如基于國家安全與公共利益要對公民權(quán)利進(jìn)行限制，也必須充分考量適當(dāng)性、妥當(dāng)性與比例原則。第二個層面是從積極意義上來說的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡力制定完備的法律體系以充分保障人權(quán)。對于現(xiàn)代國家而言，通過立法的方式明確隱私權(quán)的憲法權(quán)利地位，可以從很多國家不僅在侵權(quán)法或普通法領(lǐng)域?qū)﹄[私權(quán)的法律屬性進(jìn)行規(guī)定，而且在憲法適用時對隱私權(quán)作為公民基本權(quán)利的憲法地位進(jìn)行解釋得到證明。

其次，行政機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)也具有基本權(quán)利的保障義務(wù)。“基本權(quán)利是設(shè)立主權(quán)權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ)，對一切國家權(quán)力和國家機(jī)關(guān)具有直接的約束力。”⑩國家通過立法方式履行保障人權(quán)義務(wù)，是國家承擔(dān)和履行其保障人權(quán)義務(wù)的第一步。但對人權(quán)的享有主體而言，僅僅擁有法律文本中規(guī)定的權(quán)利顯然不夠，個人還應(yīng)該能夠在日常生活中真實享受其權(quán)利。在傳統(tǒng)憲法的語境下，基本權(quán)利對國家機(jī)關(guān)的限制主要是對行政機(jī)關(guān)的限制，結(jié)合基本權(quán)利作為客觀價值秩序，由此產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)的保障義務(wù)?，F(xiàn)代國家的行政機(jī)關(guān)履行公民權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，主要表現(xiàn)在合法合理地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定出來的良法，以實現(xiàn)立法機(jī)關(guān)的立法原旨。行政機(jī)關(guān)為保障立法機(jī)關(guān)所規(guī)定的公民受益權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)盡一切努力通過干預(yù)或引導(dǎo)的措施來扶持社會弱勢群體，使其能夠過上有價值有尊嚴(yán)的生活。

再次，司法機(jī)關(guān)同樣負(fù)有保障公民基本權(quán)利的義務(wù)。對權(quán)利受到侵犯的受害者提供有效救濟(jì)是國家義務(wù)不可或缺的方式。根據(jù)“有權(quán)利，必有救濟(jì)”的羅馬法原則，如果當(dāng)權(quán)利被侵犯時受害者得不到救濟(jì)，那么這種具有無法實施性質(zhì)的權(quán)利不過是一紙空文，不再是真正的法律權(quán)利。因此，對人權(quán)侵犯的受害者提供救濟(jì)是國家承擔(dān)的一項重要人權(quán)義務(wù)。在現(xiàn)代國家中，落實這一義務(wù)的主要載體是負(fù)責(zé)處理糾紛、審判案件的司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)的基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)是指，法院在處理糾紛和訴訟過程中有義務(wù)尊重基本權(quán)利，并盡力使之得到公平和正義的裁判。基本權(quán)利遂形成了對司法機(jī)關(guān)的約束，要求其提供公正完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制?，F(xiàn)代憲法在規(guī)范上一般對此有所體現(xiàn)，規(guī)定基本權(quán)利約束包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)，其中尤其以德國基本法和南非憲法為典范。

由是觀之，隱私權(quán)作為憲法認(rèn)可的基本權(quán)利，“是以作為一個‘人’之立場，要求國家必須建立起某種社會福利制度，并提供各種必要之服務(wù)，使人民能享有符合人性尊嚴(yán)的最起碼生活條件，進(jìn)而能夠追求其人生的幸福與快樂”?。我國現(xiàn)行《憲法》第三十八條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方式對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！边@是我國憲法保護(hù)公民隱私權(quán)的規(guī)范依據(jù)，從人格尊嚴(yán)的概括性條款中，可以衍生出對隱私權(quán)的保護(hù)理念。邁向“一個可以運(yùn)作的隱私權(quán)”?，在我國可以建立起隱私權(quán)保護(hù)的雙軌制體系：在普通法層面，對于其他公民、法人或其他組織對公民隱私權(quán)的侵犯，可以首先通過民法和民事訴訟法等進(jìn)行救濟(jì)，如構(gòu)成犯罪還可運(yùn)用刑法和刑事訴訟法等進(jìn)行保護(hù)。在憲法層面，通過憲法解釋從憲法明確列舉的保障權(quán)利條款中推導(dǎo)出公民隱私權(quán)，是保護(hù)公民隱私權(quán)不受國家公權(quán)力侵犯的另一可能途徑。借鑒公民隱私權(quán)保護(hù)的有益經(jīng)驗，以督促《個人信息保護(hù)法》的出臺為契機(jī)，可以考慮在時機(jī)成熟時制定專門的《公民隱私權(quán)保護(hù)法》，從法律上明確隱私權(quán)作為獨立權(quán)利的地位；或在未來修改憲法時也可以考慮增加保障公民隱私權(quán)的條款，使隱私權(quán)作為公民基本權(quán)利的地位在憲法文本中得以明確規(guī)定。在實踐中，應(yīng)當(dāng)盡快采用直接保護(hù)方式，在訴訟法中確認(rèn)公民以隱私權(quán)受侵害為由提起的訴訟權(quán)利，完善具體機(jī)制并盡快健全相關(guān)的隱私案件審判制度等，以充分保障作為信息技術(shù)時代公民重要憲法權(quán)利的隱私權(quán)。

注釋：

①潘金文：《身份證增加指紋信息的合憲性分析——以憲法隱私權(quán)為視角》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期；徐硙、崔清新：《身份證加指紋信息，“應(yīng)當(dāng)”還是“必須”？》，《閩西日報》2011年10月26日。

②夏天：《江蘇銀行泄密門引擔(dān)憂 你的信息被誰泄露》，《證券時報》2012年8月15日；關(guān)仕新：《個人信息被泄漏 公民如何維權(quán)》，《檢察日報》2010年8月21日。

③?許志雄等：《現(xiàn)代憲法論》，臺北元照出版公司2002年版，第179、239頁。

④[日]蘆部信喜：《憲法》，林來梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第106－107頁。

⑤參見Martha Bridegam,The Right to Privacy,New York：Chelsea House Publishes,2003,pp.14－27。

⑥參見James B.Rule&Graham William,Global Privacy Protection：The First Generation,MA：Edward Elgar,p.52。

⑦吳庚：《憲法的解釋與適用》，臺北三民書局2004年版，第90頁。

⑧[德]米勒、特波霍夫：《德國社會民主黨簡史（1848—1983）》，劉敬欽等譯，求實出版社1984年版，第346頁。

⑨陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》（上），臺北元照出版公司2002年版，第13頁。

⑩[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第107頁。

? 參 見 Hao Wang,Protecting Privacy in China,Berlin：Springer,pp.5－8。