檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置改革研究

甄 貞

（北京市人民檢察院，北京 100005）

一、檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的歷史沿革①

新中國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的依據(jù)最早可追溯至《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（1949年12月），依此，高檢院下設(shè)三個業(yè)務(wù)處，一處對應(yīng)一般監(jiān)督、抗訴和刑事申訴三項職權(quán)；二處對應(yīng)著辦理普通刑事案件、監(jiān)所監(jiān)督；三處對應(yīng)著民行監(jiān)督。帶有一定的半軍事化、半神秘主義傾向，這讓人自然懷想到戰(zhàn)爭遺痕以及圍繞政權(quán)展開的斗爭。不過，建章立制工作到1955年就已初具規(guī)模，按照蘇式“監(jiān)督”定位，內(nèi)設(shè)機構(gòu)多含有“監(jiān)督”字樣，以高檢院為例，除了辦公廳、人事廳、研究室和偵查廳以外，其他的都冠之以“監(jiān)督”字樣，如一般監(jiān)督廳、偵查監(jiān)督廳、審判監(jiān)督廳和勞改監(jiān)督廳②?；\統(tǒng)言之，與理論上明確的“法律監(jiān)督機關(guān)”定位相適應(yīng)，此時的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)原則上圍繞監(jiān)督開展工作，以監(jiān)督立足。但問題是，在監(jiān)督名目之下，機關(guān)的實然狀態(tài)卻是專注于一般刑事訴訟活動，如參與肅反。也就是說，分權(quán)意義上的消極監(jiān)督更多，而針對其他機關(guān)的執(zhí)法司法行為違法的積極監(jiān)督較少，機關(guān)配合、加強專政體現(xiàn)得更為充分。

“文革”以后檢察機關(guān)恢復(fù)重建，1979年新修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民檢察院設(shè)五個業(yè)務(wù)部門和若干綜合部門，就業(yè)務(wù)部門而言，一反1955年“監(jiān)督”貫名，改采“工作對象”標準，分別是刑事檢察廳、經(jīng)濟檢察廳、法紀檢察廳、監(jiān)所檢察廳、信訪廳。在其職權(quán)劃分上同時突出了工作場所，以監(jiān)所檢察為例，它兼有對監(jiān)管場所發(fā)生犯罪予以追究的綜合性權(quán)力，類似于一個縣級檢察院。與1955年相比，以工作對象為區(qū)分標準的設(shè)置模式具有簡明易知的特點，又切合了重建法制所要求的訴訟化轉(zhuǎn)向，除了因一般監(jiān)督職能的廢除而導(dǎo)致一般監(jiān)督部門取消之外，把在訴訟活動中不易理解的監(jiān)督置換為工作對象，自有其便于社會認知上的優(yōu)勢。但是工作對象的區(qū)分標準過于簡略，在內(nèi)部邏輯關(guān)系上，經(jīng)濟檢察與法紀檢察所含有的偵查職權(quán)也應(yīng)屬于刑事檢察的范圍，因為“檢察”本身不是特定的職權(quán)，而是檢察活動的概稱，由此，將自偵排除于刑事活動顯然于理不合。進而言之，其與1955年相比采取了差別化的設(shè)置原則，是否意味著棄監(jiān)督而求訴訟？這為理論研究上質(zhì)疑檢察機關(guān)法律監(jiān)督定位埋下了伏筆?？偟膩碚f，1979年的設(shè)置原則奠定了此后檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基礎(chǔ)，雖然在1982年高檢院內(nèi)設(shè)機構(gòu)一度又恢復(fù)到數(shù)字命名的方式上來，即分為一（刑檢）、二（法紀與經(jīng)濟檢察）、三（監(jiān)所檢察）、四（信訪）廳③。但到20世紀90年代初就又回到1979年架構(gòu)上來，現(xiàn)行的幾乎所有部門都是在此基礎(chǔ)上衍生或分化出來的，如經(jīng)濟檢察廳發(fā)展為貪污賄賂檢察廳（1989年），再發(fā)展為反貪總局（1995年），反貪又進一步分化出職務(wù)犯罪預(yù)防（2000年），區(qū)別于偵查、大要案指揮中心。法紀檢察變更為反瀆職侵權(quán)檢察廳，再更名為反瀆局（2005年）。信訪廳更名為控告申訴檢察廳（1987年），再一分為二，分設(shè)控告廳和申訴廳④。刑事檢察廳在1999年也裂變?yōu)閷彶榕稄d和審查起訴廳，在2000年開始的新一輪機構(gòu)改革中，前者改名為偵查監(jiān)督廳，后者改名為公訴廳（2001年）。因職權(quán)擴張，隨著民事訴訟法和行政訴訟法引入檢察監(jiān)督，1988年又增設(shè)民事行政檢察部門。當(dāng)這種分化趨勢進一步加強，原先以工作對象或場所為標準的設(shè)置原則逐漸淡化，開始呈現(xiàn)出混雜的景象，職權(quán)定向進一步凸顯，如審查批捕（偵查監(jiān)督）、公訴、職務(wù)犯罪預(yù)防，以訴訟為主兼顧監(jiān)督，顯示出多重性的標準，也在一定程度上反映了對于檢察院這個“未完成的機關(guān)”⑤，改革者和決策者徘徊于何種取向的猶疑和困惑。

檢察機關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)部門分布如是，從大的范圍來講可進一步統(tǒng)攝，按檢察機關(guān)刑事檢察（一般刑事犯罪）、查辦職務(wù)犯罪（反腐）與訴訟監(jiān)督的三大職能，即偵查監(jiān)督中的審查批捕、公訴歸于刑事檢察，而反貪、反瀆、預(yù)防歸于查辦職務(wù)犯罪，而偵查監(jiān)督、公訴中的審判監(jiān)督、監(jiān)所檢察和民行檢察歸于訴訟監(jiān)督。相當(dāng)程度上，控告申訴帶有窗口意義⑥。此外，綜合性（業(yè)務(wù)）部門有政治部（下設(shè)干部處、組織宣傳處、教育培訓(xùn)處、機關(guān)黨委或工會、離退休干部處）、辦公室、行政裝備處（或計劃財務(wù)處）、監(jiān)察處、研究室、法警處。這就是2002年左右檢察機關(guān)機構(gòu)改革完成后的基本圖景⑦。機關(guān)內(nèi)部平行層面上的機構(gòu)設(shè)置大致如是，在上下級檢察機關(guān)之間，業(yè)務(wù)部門亦基本相互對應(yīng)，只是因案件量分布上的差異，負荷量大的下級院個別業(yè)務(wù)部門再進一步分化，由一個處室分設(shè)幾個處室，此以公訴部門最為典型，所以，條線業(yè)務(wù)部門在案件量大的下級院，向上呈金字塔形；若該下級院案件量少，則向上呈紡錘形，中院級別的檢察院業(yè)務(wù)部門因集中對下會呈凸起狀，而基層院則由于嚴格的上下對應(yīng)關(guān)系會變得“麻雀雖小，五臟俱全”，不過，在綜合部門上卻有一定的縮編，如政治部。總體說來，越到上一級，綜合性部門越繁復(fù)，內(nèi)部分設(shè)的層級越多。10年來，這一設(shè)置模式保持穩(wěn)定，保證了檢察職權(quán)的正常行使和檢察業(yè)務(wù)效能的提升。近兩年隨著新一輪檢察改革方案的提出以及檢察工作專業(yè)化的加強，圍繞檢察業(yè)務(wù)工作的變化，內(nèi)設(shè)機構(gòu)出現(xiàn)了新的特色，如設(shè)立未成年人專門工作機構(gòu)、案件管理機構(gòu)、民行檢察機構(gòu)分設(shè)等。此外，個別省份探索監(jiān)督職能與訴訟職能的適度分開，設(shè)立了專門的訴訟監(jiān)督部門，并打破上下級對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置模式，對基層院或下級院的內(nèi)設(shè)部門進行整合，如批捕合一、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防合一、訴訟監(jiān)督合一，案件管理統(tǒng)合控申、內(nèi)部監(jiān)督、法警和人民監(jiān)督員工作，以綜合管理部門統(tǒng)合辦公室、政工、紀檢監(jiān)察、計財裝備、研究室和技術(shù)⑧，改革開始往縱深發(fā)展。

二、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的類型分析

內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察機關(guān)的組織分解和檢察官的行政組合形態(tài)，從世界各國來看，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)大體有四種類型：一是以法律監(jiān)督為中心設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，如蘇聯(lián)和東歐國家；二是以公訴為中心設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，如日本；三是含有相當(dāng)數(shù)量的刑事警察組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式，如意大利；四是彈性編組模式，如美國⑨。若更進一步，著眼于各國不同的憲政傳統(tǒng)、職權(quán)配置和政治生態(tài)，可以對我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)做更細致的區(qū)分。筆者將其歸納為三種類型：機構(gòu)對應(yīng)型、職能適應(yīng)型和監(jiān)督回應(yīng)型，并以此為基礎(chǔ)進行分析。當(dāng)然，必須注意這種分類只具有相對的意義，因為“任何復(fù)雜的法律秩序或它的一部分都永遠不會構(gòu)成一種絕對一貫的體系。任何特定的法律秩序或法律制度都可能具有一種‘混合性’特性”⑩?，F(xiàn)實中，這三種類型常常有交叉和重疊，不過亦有主次之分。

（一）機構(gòu)對應(yīng)型

所謂機構(gòu)對應(yīng)型指檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)上下一貫，高檢院確立基本架構(gòu)，其他下級檢察機關(guān)平行復(fù)制。1979年《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定：“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀、監(jiān)所、經(jīng)濟等檢察廳，并且可以按照需要，設(shè)立其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)機構(gòu)?！薄跋鄳?yīng)”二字實際上就是“對應(yīng)”的意思。1983年修法時不再列舉具體部門，只原則規(guī)定為“若干檢察廳”，但“相應(yīng)”二字未改?！澳壳埃瑥淖罡呷嗣駲z察院、省級院、地(市)級院到基層縣（區(qū)）院，機構(gòu)設(shè)置基本上都是上下對口。人員編制幾百人的省級院一般有內(nèi)設(shè)機構(gòu)18個左右，而人員編制僅百余人甚至幾十人的基層院，一般也有內(nèi)設(shè)機構(gòu)16個左右”?。筆者認為，導(dǎo)致對應(yīng)模式的原因有三：一是檢察機關(guān)帶有一定的行政性，依照法定的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上命下從自然會導(dǎo)致上下對應(yīng)。二是上下對應(yīng)有利于工作貫徹、部署、指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上級機關(guān)通過條線監(jiān)控可有效掌握全面工作情況，防止下級誤斷和僭越，保障法律的統(tǒng)一正確實施。三是“路徑依賴”的慣性思維，當(dāng)上級機關(guān)確立了一種模式，下級移植時無需再支付制度成本，直接復(fù)制即可，這對于地域廣袤而各地區(qū)法治意識和水平參差不齊的我國而言，確有其現(xiàn)實意義。職是之故，上下對應(yīng)設(shè)置模式成為一種易于為各方接受的“主流”模式。內(nèi)設(shè)機構(gòu)上下對應(yīng)模式最大的好處是能夠保證檢察權(quán)的平穩(wěn)、有序運行。

（二）職能適應(yīng)型

上下對應(yīng)型的機構(gòu)設(shè)置基本上是一種機械的和靜態(tài)的對應(yīng)，從檢察職能行使的角度來看，這種對應(yīng)不免偶有缺乏目的性和動態(tài)性之嫌。特別是1996年《刑事訴訟法》修改明確和強化了檢察機關(guān)在刑事訴訟中的法律監(jiān)督地位，適應(yīng)職能調(diào)整，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革也拉開了帷幕。1996年高檢院《關(guān)于地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見的實施意見》明確指出，“地方各級檢察機關(guān)要科學(xué)配置職能，通過職能分解，理順內(nèi)設(shè)機構(gòu)間的關(guān)系。省級人民檢察院的必設(shè)機構(gòu)一般應(yīng)與高檢院對口。市（地）級人民檢察院和縣級人民檢察院的必設(shè)機構(gòu)不強求與上級院對口。……上級檢察院各業(yè)務(wù)部門不應(yīng)對下級檢察院業(yè)務(wù)部門的機構(gòu)設(shè)置和人員配備提出具體要求”。2001年高檢院政治部、中編辦一司《關(guān)于地方各級人民檢察院機構(gòu)改革組織實施過程中幾個問題的意見》進一步明確，地（市）級和縣級人民檢察院機構(gòu)的設(shè)置不要求與上級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對應(yīng)。各地可根據(jù)區(qū)域、人口、經(jīng)濟發(fā)展水平、工作量大小等情況，從工作需要出發(fā)，實事求是地確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

如果說職能適應(yīng)型模式是對機構(gòu)對應(yīng)型的調(diào)校，那么這種調(diào)校的方向則是以檢察權(quán)的分布為基礎(chǔ)，參酌檢察機關(guān)回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，一方面依托單項的職權(quán)更細致地劃分業(yè)務(wù)部門，大致是一職權(quán)、一工作領(lǐng)域?qū)?yīng)一個部門，另一方面回應(yīng)監(jiān)督者更要接受監(jiān)督，通過加強內(nèi)部制約規(guī)范檢察權(quán)行使的要求，出現(xiàn)了職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防的分離、線索受理與分流指導(dǎo)的分離、批捕與公訴的分離、民事檢察與行政檢察的分離等。此外，反貪升格及內(nèi)部細分自然會讓我們聯(lián)想到服務(wù)廉政建設(shè)、遏制腐敗犯罪的社會背景，而控申部門分離出檢務(wù)接待中心也透射出當(dāng)前的信訪壓力，整合內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)控職能歸口案件管理中心，一定程度上凸顯了信息化對檢察管理的影響。

總的來說，職能適應(yīng)型反映了檢察機關(guān)基于訴訟專業(yè)化的宏觀趨勢，重新認識自身定位和功能的內(nèi)在沖動，自恢復(fù)重建以來，重建法治同時意味著撥亂反正，越來越強化的訴訟功能使檢察機關(guān)一定程度上超越了“專政工具”。隨著社會轉(zhuǎn)型期犯罪高發(fā)和社情漸趨復(fù)雜，檢察機關(guān)也要在訴訟專業(yè)化的基礎(chǔ)上更深地介入社會生活，發(fā)揮法律專業(yè)者和專業(yè)監(jiān)督者的雙層作用，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，體現(xiàn)其自身價值。服務(wù)科學(xué)發(fā)展與自身科學(xué)發(fā)展的雙重要求迫使檢察機關(guān)一方面依托職權(quán)進一步開拓、深化工作領(lǐng)域，另一方面以適當(dāng)?shù)墓δ苷希ㄈ绯袚?dān)綜合職能的辦案中心）更有效率地回應(yīng)社會需求?？梢哉f，職能適應(yīng)型還原了一個處于社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)中的檢察機關(guān)形象，使我們認清檢察機關(guān)是社會系統(tǒng)的一個有機組成部分，也要通過充分發(fā)揮其功能獲取自身發(fā)展的能量，既有身份的焦慮，也有取舍的掙扎。

（三）監(jiān)督回應(yīng)型

職能適應(yīng)型的設(shè)置模式是一把“雙刃劍”。提取單項檢察職能設(shè)置相應(yīng)的部門雖然深度發(fā)掘了該項職權(quán)的內(nèi)涵，但依職權(quán)分化勢必造成一股離心力，導(dǎo)致法律監(jiān)督憲法定位的碎片化，使檢察機關(guān)面目模糊，無法形成一種內(nèi)在統(tǒng)攝的力量，對外呈現(xiàn)為一個整體和組織合理的系統(tǒng)。

在我國，憲法明確規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這就決定了檢察職能要圍繞法律監(jiān)督而展開。從1954年檢察院組織法以來，法律監(jiān)督對于我國檢察機關(guān)而言如影隨形，成為一個極具特色的身份符號?，從1979年組織法的明確化再上升為憲法規(guī)定，法律監(jiān)督已然涵攝檢察工作的全部。2003年以來，高檢院提出了“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察工作主題，《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》指出，“科學(xué)設(shè)置基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，規(guī)范基層檢察院各業(yè)務(wù)部門之間職能劃分，優(yōu)化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監(jiān)督能力得到進一步增強”。以監(jiān)督為本位、以強化監(jiān)督為依歸的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革思路愈發(fā)彰顯。監(jiān)督意味著權(quán)力制約，與中央加強對司法權(quán)監(jiān)督制約的要求相適應(yīng)，2008年以來檢察改革以強化法律監(jiān)督與強化自身監(jiān)督雙峰并立，對外和對內(nèi)均著眼于監(jiān)督，而共同目的則指向打造一支能為、有為、信得過的司法體制內(nèi)部監(jiān)督力量，這無疑對于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前“大偵查、大審判、小監(jiān)督”的刑事訴訟格局具有極其重要的意義。

為避免出現(xiàn)監(jiān)督與訴訟兩張皮的現(xiàn)象，解決因部門分設(shè)導(dǎo)致的職能交叉重疊、環(huán)節(jié)過多、合力不強、力量內(nèi)耗等問題，部分檢察院效仿國家大部制改革的思路和實踐，依托職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)等主要權(quán)能，開展“小院整合”試點，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為批捕公訴部、訴訟監(jiān)督部、職務(wù)犯罪偵查部、案件管理部、綜合管理部等部門。亦有主張應(yīng)將目前反貪、反瀆、控告、偵查監(jiān)督、公訴、民行檢察、監(jiān)所檢察等主要業(yè)務(wù)部門，按照法律監(jiān)督三項基本職能進行機構(gòu)和職權(quán)調(diào)整，構(gòu)建三個副院級的機構(gòu)即反貪局（廳）、公訴局（廳）、訴訟監(jiān)督局（廳）的檢察機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置模式?。

三、當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置存在的問題

機構(gòu)設(shè)置作為載體，其存在的問題當(dāng)然反映在檢察機關(guān)工作效能上。統(tǒng)而言之，不外是行政化過強，內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多，縱向管理較為強勁，但橫向聯(lián)動相對薄弱，設(shè)置原則與標準不清晰，職能交叉同時又存在碎片化行使的跡象，人為架設(shè)機構(gòu)間的區(qū)分，片面強化某項職權(quán)，而未必有實益。

內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政化直接體現(xiàn)在機構(gòu)名稱上，即無論是廳、處、科、局等?，無不與行政機關(guān)的設(shè)置相對應(yīng)，其負責(zé)人對應(yīng)為某長或某主任，對應(yīng)相應(yīng)的行政級別和待遇，稱一個內(nèi)設(shè)部門為一個行政性部門亦不為過。除了獨具檢察職權(quán)特色的業(yè)務(wù)部門外，綜合性部門亦與行政機關(guān)相似，在較高等級的檢察機關(guān)內(nèi)部，綜合部門量多人少。即便業(yè)務(wù)部門實施內(nèi)部裂變，分設(shè)為多個平行部門，由于檢察決策體系呈金字塔式，過度集中于上一級，檢察官履職也表現(xiàn)為一種行政化的樣態(tài)，匯報請示、上傳下達，在檢察一體化的名義之下，檢察官的獨立性被削弱。進而言之，業(yè)務(wù)部門內(nèi)部的平行裂變一定程度上為了克服案多人少的矛盾，但一旦分設(shè)，便要建立一套人事班子，雖然辦案人員的總量增多，不過，由于采取的是“攤大餅”式的平行移植法，被廣為詬病的是，增加了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，也增加了部門內(nèi)的綜合性人員（如內(nèi)勤），在機關(guān)本身行政化較強的情況下，因行政化所滋生的協(xié)調(diào)成本同時分攤到每個新設(shè)的部門上?。筆者認為，這種行政化趨勢很大程度上在于檢察機關(guān)沒有獨立的管理體制，薪酬待遇依賴于行政職級，其人員升遷與行政匹配，這必然導(dǎo)致行政最大化的傾向，即將行政空間利用到最大限度，強化了部門分裂和增加職數(shù)的內(nèi)在動力。所以，雖然中辦關(guān)于印發(fā)《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》的通知（中辦發(fā)［2001］9號）中明確規(guī)定省級人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般設(shè)置為15個左右，但就省院而言，處級單位則翻了近一翻。同時，由于整合的需要，不得不在部門之上架設(shè)部門，如反貪局和政治部。若持悲觀論調(diào)，不遏制行政化的趨勢，不改變檢察官職級與行政掛鉤、依檢察官等級提供薪酬的現(xiàn)狀，只能選擇機構(gòu)裂變的方式來解決人員發(fā)展問題，并可以罔顧“分工合理、權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、運行高效”的總體要求。反過來，行政化的加強也進一步惡化了檢察機關(guān)的決策環(huán)境，致使協(xié)調(diào)成本上升，部門自主、檢察官獨立裁量的能力下降。行政主導(dǎo)又必須進一步增加行政輔助決策力量，綜合性部門加強，業(yè)務(wù)部門作為辦案信息終端被動提供信息的壓力增大，相應(yīng)地也要加大內(nèi)部的綜合性力量，以應(yīng)對這種要求，進而削弱辦案力量。這是一種司法化退步、行政化增強的兩極化趨勢。

內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多必然導(dǎo)致案件或信息在內(nèi)部流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)過多，如一條舉報線索到成案，往往要經(jīng)過控告申訴分流、反貪或反瀆偵查、偵查監(jiān)督部門審查批捕、公訴部門審查起訴，還要加上檢察長領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)，名為分工明確、強化內(nèi)部制約，但對外的其實是作為單位的檢察院，而不是哪一個部門，如果檢察機關(guān)整體的效能體現(xiàn)不出來，再繁復(fù)的內(nèi)部制約也不能回答對工作低效的質(zhì)疑。特別是隨著檢察人員整體素質(zhì)的大幅提升，知識專業(yè)化程度加深，以往靠經(jīng)驗辦案、靠集體智慧審定的模式已無太大必要，相反，其弊端越來越令人不能容忍。

四、優(yōu)化檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置的幾點思考

科學(xué)設(shè)置檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)必須遵循一定的原則，對此機構(gòu)改革的指導(dǎo)性文件已規(guī)定得極為明確，擇其大要，主要有以下三條：保障依法獨立行使檢察權(quán)，精簡、統(tǒng)一、效能，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)?。但據(jù)此尚無法作出具體取舍，筆者主要以前述機構(gòu)設(shè)置的類型分析為基礎(chǔ)，從類型化的角度結(jié)合存在的問題，提出改進設(shè)置的建議。

（一）職能適應(yīng)與檢察一體

職能適應(yīng)型以細化具體檢察職權(quán)為原則，通過盡可能多地配置機構(gòu)使各檢察權(quán)能發(fā)揮至最大化。對抗因機構(gòu)林立而產(chǎn)生的離心力，避免整個檢察機關(guān)分崩離析的內(nèi)在約束力是“檢察一體”。所謂檢察一體指“各級檢察機關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，構(gòu)成有機統(tǒng)一整體，檢察官在上命下從的關(guān)系中根據(jù)上級檢察官的指示命令執(zhí)行職務(wù)。按照這一原則，檢察權(quán)的行使必須保持整體的統(tǒng)一，所有檢察機關(guān)被視為一個命運共同體”?。檢察一體的核心在于通過相關(guān)權(quán)力義務(wù)的設(shè)定，使檢察機關(guān)對內(nèi)構(gòu)成一個統(tǒng)一的、科層制的組織，對外為一個不可分的整體。檢察一體最好地詮釋了檢察機關(guān)行政性的一面，從比較研究上看，檢察機關(guān)內(nèi)部的上命下從不應(yīng)過分絕對化，一旦絕對化將使檢察官蛻變?yōu)樾姓?，無法以一個司法能動主體作出應(yīng)有的裁量，進而違背司法工作規(guī)律，無人負責(zé)、效率低下，最后毀損整個司法的公信力。換言之，檢察一體是尊重檢察官自主性基礎(chǔ)上的一體。一體是程序內(nèi)的一體，而不是不依訴訟程序、一切唯上是從的一體，這是前提性認知。當(dāng)前真正有檢察一體意義的是：第一，自偵的跨管轄集中辦案模式；第二，上級院主動啟動審監(jiān)抗訴表達對統(tǒng)一刑事司法政策及法律適用的主張，因為審監(jiān)抗一定程度上帶有無時效限制、跨審級等非常救濟的特點；第三，跨區(qū)劃設(shè)置的管轄特定類型案件的辦理中心；第四，訴訟監(jiān)督中針對下級監(jiān)督無效的事項，由上級進行非程序性的提級糾正或建議糾正。其中，第一是檢察機關(guān)自偵權(quán)所隱含的，第二、四是多屬例外情形，第三應(yīng)成為常態(tài)。

涉及機構(gòu)設(shè)置，就表現(xiàn)在：一是自偵及民行檢察部門向上級集中。在這兩個工作領(lǐng)域內(nèi)將常設(shè)機構(gòu)集中到地市級檢察院以上，加強機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)之間的橫向聯(lián)動，并盡量將機構(gòu)間的橫向協(xié)調(diào)內(nèi)部化，即當(dāng)橫向聯(lián)動頻繁且成為常態(tài)，有必要將機構(gòu)進行整合，使其從屬于一個更大的組織體，抽離出其共性的部分讓一個分設(shè)部門或小組承擔(dān)，非共性的部分依業(yè)務(wù)專業(yè)化的方向分設(shè)或分組。二是以專業(yè)化為中心，設(shè)立承擔(dān)復(fù)合職能的辦案機構(gòu)。近年來，以突出專業(yè)化為特征的工作整合與部門分設(shè)同時成為趨勢，前者表現(xiàn)為設(shè)立案件管理中心，后者表現(xiàn)為民行檢察分設(shè)、成立專門管轄特定類型犯罪的辦案中心（如知識產(chǎn)權(quán)、金融、毒品、網(wǎng)絡(luò)電信犯罪案件）及未成年人案件專門辦理機構(gòu)等。隨著特定類型案件的指定管轄及特定監(jiān)督事項的指定監(jiān)督，建議在特定的檢察院設(shè)立專案辦理中心或部門，打造成為專業(yè)性案件的集中辦理中心、研究中心和監(jiān)督中心。專業(yè)化辦案機構(gòu)突破了現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置所采取的平行、橫向分割模式，進行了一定程度的職能整合，或者捕訴合一，或者訴訟職能與監(jiān)督職能一并行使，而未成年一體化辦案機構(gòu)甚至跨越刑、民，兼行“捕、訴、監(jiān)（監(jiān)督）、防（預(yù)防）”。作為過渡，可先在業(yè)務(wù)部門設(shè)專門辦案組，集中處理訴訟監(jiān)督、刑事和解、審查羈押等必要性事項，對外國人犯罪案件指定集中管轄。三是借鑒域外經(jīng)驗，從金字塔式?jīng)Q策模式向扁平化管理模式變遷。要適度減少內(nèi)部決策層級，避免組織架構(gòu)日趨煩瑣、科層級數(shù)日趨密復(fù)，盡量實行扁平化管理，大幅減少檢察官、部門負責(zé)人、檢察長之間的過渡環(huán)節(jié)，逐漸讓部門負責(zé)人成為行政上對外協(xié)調(diào)的首腦。

（二）監(jiān)督回應(yīng)與“二元論”

監(jiān)督與訴訟的緊張關(guān)系貫穿了檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的始終，這條隱含的主線時偏監(jiān)督、時偏訴訟，導(dǎo)致檢察機關(guān)更換內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱、分設(shè)或增設(shè)機構(gòu)，呈現(xiàn)出搖曳多姿的樣態(tài)。法律監(jiān)督一元還是訴訟與監(jiān)督二元不只關(guān)乎具體的檢察職權(quán)，更涉及檢察定位的根本判斷。從法律監(jiān)督的憲法定位解析出訴訟（公訴）職能，并將之與法律監(jiān)督的上位概念相對應(yīng)，一方面有偷換憲法概念之嫌，即將憲法定位降格為具體的職權(quán)；另一方面也是將目的意義上的法律監(jiān)督與手段意義上的訴訟（公訴）職權(quán)相混同，手段與目的不分。如果徑直改造60年來堪稱定論的法律監(jiān)督定位，個別青睞一個具體的公訴職能，將置其他檢察職權(quán)于何地？既然法律監(jiān)督是目的，那么是否其他作為手段的檢察職權(quán)也都可以單獨挑出來與目的對應(yīng)，從二元演變?yōu)槿?、四元乃至多元？一定程度上可以說，把法律監(jiān)督的目的視為職權(quán)意義的“督促或糾正”，也是對目的的降格處理?，其潛在影響是，當(dāng)彰顯檢察機關(guān)正當(dāng)性的“法律監(jiān)督”無法作為理念約束住檢察機關(guān)的行政性，那么，檢察機關(guān)就有可能因其過度強化指控變?yōu)樾淌略V訟活動中的一方當(dāng)事人，并由于握有公權(quán)資源而致使刑訴架構(gòu)失衡。同時，一旦抹殺憲法定位消除檢察機關(guān)模糊形象的必要性，以職權(quán)和手段認知“法律監(jiān)督”，《憲法》第一百二十九條也就失去了意義。

簡而言之，檢察（機關(guān)）從其詞源上看指國家律師（代理人），代表國家參與特定訴訟過程?。法律監(jiān)督是其履職過程中的定位，即要通過職權(quán)行使監(jiān)督、保障法律統(tǒng)一實施，充當(dāng)法律的守護人。它不是一項具體職權(quán)，而是一種功能意義上的抽象定位，是檢察職權(quán)行使過程中所呈現(xiàn)出來的價值取向。在現(xiàn)代意義上，由于法律守護人過于籠統(tǒng)，已讓渡為“客觀性”一詞，即忠實于法律、恪守法律、追求正義。基于明確的憲法定位，檢察機關(guān)應(yīng)堅持“法律監(jiān)督”對檢察職能的統(tǒng)領(lǐng)作用，立足消極的訴訟分工和積極的程序糾錯，從正反兩個方面防止訴訟權(quán)力專斷，促進執(zhí)法司法公正，使各項具體訴訟職權(quán)及訴訟過程中的監(jiān)督糾正權(quán)（訴訟監(jiān)督權(quán)）相互調(diào)和，相互補充，齊頭并進。要發(fā)揮訴訟活動中每案親歷的優(yōu)勢，使訴訟成為發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的渠道，同時，通過訴訟監(jiān)督提升訴訟層次，確保檢察機關(guān)恪守客觀義務(wù)，不會蛻變?yōu)橹蛔非髣僭V的當(dāng)事人。在履行訴訟監(jiān)督職能過程中，不宜將職能等同于部門，在訴訟部門之外設(shè)立單一的訴訟監(jiān)督部門，而要在維持現(xiàn)有部門格局的基礎(chǔ)上，通過正面的激勵措施和管理上的優(yōu)化提升監(jiān)督效果。一方面，在訴訟部門中確定專人或設(shè)立專門的監(jiān)督工作組集中管理監(jiān)督線索，跟蹤、督促監(jiān)督意見的執(zhí)行與反饋；另一方面，在專門的辦案機構(gòu)中整合進訴訟監(jiān)督職能，使監(jiān)督隨著訴訟的專門化而更有針對性。

（三）機構(gòu)對應(yīng)與不對應(yīng)

檢察機關(guān)上下級之間內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對應(yīng)稱得上是一條原則，不過，中辦發(fā)［2001］9號也指出，地市級以下可以不搞一刀切。不對應(yīng)的不妥或不方便之處在于，當(dāng)上級業(yè)務(wù)部門以縱向一體化的名義指導(dǎo)協(xié)調(diào)時，下級院可能沒有明確對應(yīng)的部門，若下級院的某些業(yè)務(wù)綜合于一個部門，那么該部門就得向上對應(yīng)多個部門，便有可能在多管齊下的情勢之下不堪其負。當(dāng)下級院業(yè)務(wù)部門平行裂變，若不設(shè)綜合性的機構(gòu)予以統(tǒng)籌，在對上協(xié)調(diào)時可能出現(xiàn)多對一的局面，造成內(nèi)部損耗。所以說，在業(yè)務(wù)管理體制不變的前提下，縱向行政化就容易演成維系上下對應(yīng)關(guān)系的重要惰性力量。

筆者認為，上下級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)原則上不必對應(yīng)，特別是地市級檢察院以下應(yīng)以不對應(yīng)為原則?。檢察機關(guān)的管轄等級越高，業(yè)務(wù)部門越少而綜合部門越多；管轄等級越低，在部門總量精簡的前提下，業(yè)務(wù)部門與綜合部門之比就越高。具體來說，自偵部門、民行檢察、監(jiān)所檢察在基層院可不設(shè)或采取集中管轄模式，若不設(shè)的話原有配置可上移到地市級檢察機關(guān)，審查批捕與審查起訴合一，依案件類型或犯罪主體類型分設(shè)多個專業(yè)化的辦案中心或機構(gòu)，實行捕訴合一，綜合性部門可進一步合并。例如，職務(wù)犯罪偵查。鑒于偵查管轄不受審判管轄的拘束，不必因案件發(fā)生在基層就應(yīng)由基層院來辦理，而且由于基層院難以脫離地方政治生態(tài)的影響，自偵工作不易保持客觀中立，所以宜將查辦力量向上集中，形成一定的規(guī)模，反而更能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，保持人員的機動性，擴大社會認知。若基層院單兵作戰(zhàn)，除了因綜合業(yè)務(wù)造成損耗外，還有上下協(xié)調(diào)、與外部其他機關(guān)的橫向協(xié)調(diào)，費時費力，影響效率。

（備注：北京市人民檢察院研究室的王志坤副主任對本課題的研究貢獻很大，王勝華博士對本文亦有貢獻，特致謝意。）

注釋：

①關(guān)于該沿革的一般處理方法是分段分期，筆者認為如果籠統(tǒng)分期的話，可以1955年和1979年兩個點作劃分，中間一段近似于空白期。下面以此為據(jù)，采取評述的方式概括整個過程。

②孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2010年版，第262頁。

③詳細的過程參見曹東：《檢察職權(quán)內(nèi)部優(yōu)化配置與檢察管理的基本視角》，湖北省人民檢察院發(fā)展研究中心編：《檢察管理的理論與實踐》，湖北人民出版社2012年版，第274—277頁。

④據(jù)《關(guān)于地方各級人民檢察院機構(gòu)改革組織實施過程中幾個問題的意見》，省院的控告申訴處與舉報中心、刑事賠償工作辦公室一個機構(gòu)掛三個牌子，若分設(shè)，控告檢察處與舉報中心一個機構(gòu)兩個牌子，刑事申訴檢察處與刑事賠償工作辦公室一個機構(gòu)兩個牌子。

⑤此為德國學(xué)者羅克辛（C.Roxin）語。

⑥通常所說的一個窗口對外，即指控申的此種作用，但從其職權(quán)配置來說，愈來愈趨于綜合，既有參與對不服法院生效刑事裁判申訴案件抗訴出庭之責(zé)，又有復(fù)查刑事申訴案件加強內(nèi)部監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督線索的功能，所以，又不能視之為窗口。此處的窗口僅指其對外性。

⑦另派出機構(gòu)和鐵檢的情況不贅。最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革于2000年完成，地方各級人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革在2002年前完成。參見《檢察改革三年實施意見》

（2000年）?？紤]到檢委會只是一個內(nèi)部議事決策機構(gòu)，不具有對外性，而檢委會辦公室以服務(wù)檢委會議事為主，故均不視為一個獨立的業(yè)務(wù)部門。

⑧湖北省人民檢察院檢察發(fā)展研究中心編：《努力構(gòu)建更加健全完善的檢察工作體系——湖北檢察機關(guān)的實踐探索》，湖北人民出版社2011年版，第333頁以下。

⑨孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第109—111頁。另一種類型分析是：以追求案件真相為目的的機構(gòu)設(shè)置模式、以實現(xiàn)訴訟功能為目的的機構(gòu)設(shè)置模式和混合式的機構(gòu)設(shè)置模式，參見李哲：《中國檢察機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置研究——以各國檢察機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置模式為基礎(chǔ)》，《中國刑事法雜志》2010年第9期。

⑩[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會——邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第19頁。

?吳建雄：《檢察機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置研究》，《法學(xué)評論》2007年第3期。

?王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第180頁。

?吳建雄：《檢察機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置研究》，《法學(xué)評論》2007年第3期。類似見解參見謝鵬程：《論檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置》，《人民檢察》2003年第3期。

?有關(guān)機構(gòu)命名的討論，參見謝鵬程：《論檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置》，《人民檢察》2003年第3期。

?如參加協(xié)調(diào)時，此前只要一個負責(zé)人即可，現(xiàn)在每個部門的負責(zé)人均要參會。

?中辦發(fā)［2001］9號、中辦發(fā)［2000］3號。

?李忠誠、張建偉：《論檢察一體化原則》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》1996年第3期。

?對這種目的與手段關(guān)系的辨析，可參見甄貞、王志坤：《訴訟監(jiān)督地方立法的反思》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。該文以訴訟監(jiān)督為例，但分析路徑一致。

?從比較法上對“檢察”的考析，參見邵暉：《“檢察”一詞的語義學(xué)探析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。但該文沒有從其中解析出“守護”之義，進而沒有將“檢察”與法律守護人聯(lián)系起來，以致武斷地宣稱檢察一詞“任何階段都不曾出現(xiàn)過指涉‘監(jiān)督’的詞義”。

?有意見甚至認為地區(qū)之間可以不一致，如在西藏、寧夏、青海等省和自治區(qū)的一些縣級院可實行檢察長加檢察官模式，機構(gòu)大幅簡化。參見謝鵬程：《論檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置》，《人民檢察》2003年第3期。