政府誠信建設(shè)與公務(wù)員誠信管理——防止利益沖突問題研究的政府管理視角

李成言，黃國珍

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

一、政府誠信悖論

“誠信”一詞包括兩方面的內(nèi)容：一是自己內(nèi)心的誠；二是對他人的信?！罢\”是對自己而言的，朱熹說：“誠者，真實(shí)無妄之謂，天理之本然也?！盵1]也就是說，誠信首先是存在于人本心之中的心志形態(tài)，是一種內(nèi)在的道德品質(zhì)和信念，即“內(nèi)誠于心”?！靶拧笔菍λ硕缘模吨芤住飞险f：“人之所助者，信也?！盵2]所以誠信必須對他人嚴(yán)守信用，要言必信、行必果，即“外信于人”。所以誠信是內(nèi)與外的統(tǒng)一，言與行的一致。

同樣，政府誠信內(nèi)含以下兩個要求：一是誠心待民，二是取信于民。誠心待民要求政府把以民為本、追求公共利益作為一種價值理念和信仰，側(cè)重于“誠”的內(nèi)在約律。取信于民要求政府行為恪守各種規(guī)約和準(zhǔn)則，公平公正地執(zhí)法施政，側(cè)重于對“信”的具體考證。

一般而言，社會誠信體系可以分為三個部分：個人誠信、企業(yè)誠信和政府誠信。三者當(dāng)中，政府誠信處于核心地位，起著基礎(chǔ)性、決定性、導(dǎo)向性的作用。沒有良好的政府誠信，就無法建立良好的社會誠信。這是因?yàn)?，政府誠信在社會誠信體系中擔(dān)當(dāng)雙重角色：一方面，政府是個人誠信和企業(yè)誠信擴(kuò)展的最重要的保障機(jī)制，政府是現(xiàn)代社會保障公民之間建立信任關(guān)系的最后盾牌；另一方面，政府的合法性基礎(chǔ)來源于公民個人和企業(yè)對政府的信任。也就是說，對前者而言，政府作為個人誠信和企業(yè)誠信的管理者、監(jiān)督者，是獨(dú)立的“第三方”；對后者而言，政府要取得公民個人和企業(yè)的信任，它是這種信任關(guān)系中的直接行動者。勝任這個雙重角色要求國家做到穩(wěn)定、有效、公正、廉潔[3]。

不管扮演何種角色，作為公共權(quán)力的行使者，政府相對于普通公民和企業(yè)總是處于優(yōu)勢地位。政府是否合理行使公共權(quán)力是評判政府誠信度的重要指針，如果政府濫用權(quán)力、腐敗橫生，公民自然沒有理由對政府保持信任，也不會心甘情愿地接受政府的政策。更嚴(yán)重的是，政府失信還會對社會誠信造成巨大的破壞。一旦政府發(fā)生誠信危機(jī)，民眾和企業(yè)無法依靠政府挽回失信者給自己造成的利益損失，就可能轉(zhuǎn)而通過腐敗行為謀取利益，或者向黑社會組織尋求庇護(hù)，形成對正式秩序的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。從此意義而言，腐敗和黑社會現(xiàn)象，不僅是政府失去誠信之因，也是政府失去誠信之果。

概言之，在誠信問題上，政府存在一個“誠信悖論”：一方面，有效的政府為個人誠信和企業(yè)誠信提供強(qiáng)有力的保障后盾；但另一方面，政府并不能保證能夠勝任社會誠信體系的第三方監(jiān)督者角色，政府的“惡行”很多時候正是社會誠信的最大破壞者。所以，加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，首要問題是加強(qiáng)政府誠信建設(shè)。

二、中國公務(wù)員誠信建設(shè)現(xiàn)狀

公務(wù)員是構(gòu)成政府整體的基本要素，是各級政府執(zhí)掌行政權(quán)力的直接承擔(dān)者。政府的誠信狀況首先要通過不同級別和職務(wù)的公務(wù)員的誠信行為體現(xiàn)出來，離開了公務(wù)員的誠信，各級政府的誠信就無從談起。雖然公務(wù)員誠信并不能等同于政府誠信，政府誠信也不是簡單的各個公務(wù)員誠信的加總，它還體現(xiàn)于整個政府體制架構(gòu)是否科學(xué)、合理和有效，但是，公務(wù)員的誠信建設(shè)是落實(shí)和推進(jìn)政府誠信建設(shè)的最佳支點(diǎn)。

針對社會誠信建設(shè)，國家出臺了一些指導(dǎo)性規(guī)定。例如2007年，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》，提出“以法制為基礎(chǔ)，信用制度為核心，以健全信貸、納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量的信用記錄為重點(diǎn)，堅(jiān)持‘統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)，政府推動、培育市場，完善法規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)管，有序開放、維護(hù)安全’的原則，建立全國范圍信貸征信機(jī)構(gòu)與社會征信機(jī)構(gòu)并存、服務(wù)各具特色的征信機(jī)構(gòu)體系，最終形成體系完整、分工明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的社會信用體系基本框架和運(yùn)行機(jī)制”，并要求由國務(wù)院辦公廳牽頭建立國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，指導(dǎo)推進(jìn)有關(guān)工作。在該《意見》指導(dǎo)下，一些部門和地區(qū)相繼開展了多種形式的社會信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作，其中上海市的實(shí)踐最為突出。上海市人民政府先后制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)本市社會誠信體系建設(shè)的意見》、《上海市2003—2005年社會誠信體系建設(shè)三年行動計(jì)劃》、《上海市社會誠信體系發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《上海市個人信用征信管理試行辦法》和《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》等一系列法規(guī)，成立了社會誠信體系建設(shè)聯(lián)席會議辦公室和征信管理辦公室等專門機(jī)構(gòu)[4]。但是這些制度和實(shí)踐基本上都是針對個人誠信建設(shè)，尤其是企業(yè)誠信建設(shè)，很少涉及公務(wù)員誠信建設(shè)，當(dāng)前國家并沒有出臺專門的關(guān)于公務(wù)員誠信管理的法律法規(guī)。

盡管沒有專門的關(guān)于公務(wù)員誠信建設(shè)的法律，但是關(guān)于精神文明建設(shè)、公民道德建設(shè)的要求中，都直接或間接涉及公務(wù)員誠信建設(shè)。例如，早在1987年發(fā)布的《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》中就指出：“在我們社會的各行各業(yè)，都要大力加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。首先是黨和國家機(jī)關(guān)的干部，要公正廉潔，忠誠積極，全心全意為人民服務(wù)，反對官僚主義、弄虛作假、利用職權(quán)謀取私利?！?001年中共中央公布的《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》中提出：“要大力倡導(dǎo)以愛崗敬業(yè)、誠實(shí)守信、辦事公道、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會為主要內(nèi)容的職業(yè)道德?！?006年正式實(shí)施的《公務(wù)員法》中，明確規(guī)定公務(wù)員必須履行如下義務(wù)：“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”、“忠于職守，勤勉盡責(zé)”、“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。應(yīng)該說，這些規(guī)定都涉及公務(wù)員誠信建設(shè)。

各部門和地區(qū)在實(shí)踐中也針對公務(wù)員誠信建設(shè)做了許多有益的探索。例如北京市宣武區(qū)2003年頒發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開建設(shè)誠信政府的實(shí)施意見》，建立了政務(wù)承諾制度；上海市徐匯區(qū)政府通過運(yùn)用共享日歷系統(tǒng)，對公務(wù)員的行政行為進(jìn)行痕跡管理①；上海市金山區(qū)從2003年始對3000名公務(wù)員建立公務(wù)員誠信檔案，率先進(jìn)行了誠信考核；上海市楊浦區(qū)自2004年始在公務(wù)員管理中引進(jìn)個人信用報(bào)告制度[5]。此外，各地也都或多或少開展了公務(wù)員誠信教育工作。

以上各地政府的誠信建設(shè)舉措，盡管還只是初步的、不系統(tǒng)的，但是他們的努力還是值得肯定的，然而從全國層面審視公務(wù)員誠信建設(shè)，欠缺還是比較明顯的：

首先，全國性的公務(wù)員誠信建設(shè)整體方案尚未出臺，關(guān)于公務(wù)員誠信的法律規(guī)范基本上沒有，有的只是抽象的、零散的、難以落實(shí)的有限規(guī)定。

其次，公務(wù)員誠信管理體系建設(shè)尚未起步。公務(wù)員管理部門并沒有被法律明確賦予承擔(dān)公務(wù)員誠信建設(shè)的責(zé)任；紀(jì)檢監(jiān)察部門也沒有對公務(wù)員誠信的監(jiān)察和監(jiān)督采取足夠的重視。公務(wù)員誠信建設(shè)的重任反而由中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會和宣傳部門來承擔(dān)，負(fù)責(zé)包括公務(wù)員在內(nèi)的全社會道德建設(shè)重任，這種職能上的錯位，勢必影響公務(wù)員誠信建設(shè)的推進(jìn)和效果。

再次，缺乏合理的誠信評估機(jī)制和有效的誠信獎懲措施，缺乏公務(wù)員守信的受益機(jī)制和失信的懲戒制度。

三、加強(qiáng)公務(wù)員誠信建設(shè)的路徑

中國在加強(qiáng)公務(wù)員誠信建設(shè)上任重道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為公務(wù)員誠信建設(shè)的最終目標(biāo)是要將公務(wù)員誠信倫理行為法制化，當(dāng)務(wù)之急是建立公務(wù)員誠信管理的組織載體，操作途徑是通過評估和獎懲建立公務(wù)員誠信的激勵驅(qū)動機(jī)制。

（一）法律保障

誠信是一個道德問題，但誠信管理作為一種制度，卻要用法律加以保障，以實(shí)現(xiàn)誠信管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和公正性。公務(wù)員誠信屬于行政倫理范疇，國際上，一些國家制定了專門的行政倫理法案，例如美國有《美國政府行為倫理法》和《美國行政部門雇員倫理行為標(biāo)準(zhǔn)》，日本有《國家公務(wù)員倫理法》和《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》，韓國有《韓國公職人員倫理法》和《韓國公職人員倫理法實(shí)施令》；一些國家將誠信等行政倫理問題納入反腐敗法案當(dāng)中，例如英國的《反腐敗法》。

在我國，約束官員誠信等道德倫理問題的法律制度還很欠缺，《公務(wù)員法》雖然已經(jīng)將把對公務(wù)員道德領(lǐng)域的要求提升到了法律地位，但是規(guī)定還比較籠統(tǒng)，配套法規(guī)建設(shè)還很不完善。因此有必要研究和制定專門的《公務(wù)員誠信管理?xiàng)l例》，具體規(guī)定公務(wù)員誠信管理的范圍、誠信管理相關(guān)機(jī)構(gòu)、誠信信息采集和披露、誠信狀況的評估和考核等問題。近年，中國有一些被問責(zé)的官員復(fù)出，受到人們的誠信質(zhì)疑，如果法律有明確的誠信評估和獎懲標(biāo)準(zhǔn)，這種現(xiàn)象就不會發(fā)生。

（二）組織載體

誠信建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是建立公務(wù)員誠信管理的組織載體。必須合理規(guī)劃和科學(xué)安排公務(wù)員誠信管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分利用公務(wù)員誠信管理的人力和物力資源，建立符合我國國情的公務(wù)員誠信管理組織網(wǎng)絡(luò)，使管理在網(wǎng)絡(luò)的覆蓋中實(shí)現(xiàn)，使信息在網(wǎng)絡(luò)的平臺上溝通，使靜態(tài)的制度在網(wǎng)絡(luò)的互動中運(yùn)作，通過搭建管理平臺，整合各方資源，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)[6]。

1.設(shè)立公務(wù)員誠信集中管理機(jī)構(gòu)，理順輔助和監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能

公務(wù)員誠信建設(shè)的組織載體包括三個部分：

一是集中管理機(jī)構(gòu)。美國根據(jù)《美國政府行為倫理法》成立了美國政府倫理辦公室，它在1979年成立之初隸屬于人事管理局，1989年獨(dú)立建制直接向美國總統(tǒng)、國務(wù)院和國會負(fù)責(zé)，辦公室主任由美國總統(tǒng)提名經(jīng)國會任命。香港特區(qū)在公務(wù)員事務(wù)局內(nèi)部設(shè)立了公務(wù)員品行紀(jì)律事務(wù)部，主管公務(wù)員道德、操行和紀(jì)律等誠信方面的工作。我國由于沒有一個專門的組織載體進(jìn)行統(tǒng)一管理，使政府對于誠信管理職能的實(shí)現(xiàn)分散在不同的部門，信息缺乏溝通，沒有形成管理的合力，呈現(xiàn)的問題好像有很多部門在管，實(shí)際誰也不管[6]。

筆者認(rèn)為，我國可以考慮在組織、人事部門內(nèi)設(shè)立專門的公務(wù)員誠信管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)公務(wù)員誠信管理?xiàng)l例制定具體的實(shí)施細(xì)則和管理程序，具體開展各種管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)公務(wù)員誠信信息記錄，做好各種誠信信息資料的搜集和整理分類，進(jìn)行誠信檔案管理和誠信等級評定；負(fù)責(zé)制訂公務(wù)員誠信教育培訓(xùn)計(jì)劃，對公務(wù)員進(jìn)行誠信理念教育；把好公務(wù)員招考和錄用時的誠信關(guān)。

二是輔助管理機(jī)構(gòu)。宣傳和文化部門要突出誠信建設(shè)的宣傳報(bào)道，組織開展以誠信為主題的宣傳教育活動，營造誠信的社會氛圍；信息管理部門要建立公務(wù)員誠信信息平臺，依法提供信息查詢，實(shí)現(xiàn)誠信信息共享；檔案管理部門參與誠信檔案的編制以及歸檔后的管理，協(xié)助相關(guān)部門調(diào)閱；黨校行政學(xué)院要組織參與公務(wù)員誠信教育和培訓(xùn)；同時鼓勵和規(guī)范從事征信業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是公務(wù)員誠信管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。必須將公務(wù)員誠信管理提升到反腐倡廉的高度，公務(wù)員誠信管理作為廉政建設(shè)體系的一部分，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著重要責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)查處公務(wù)員的違法違紀(jì)行為，并將公務(wù)員的違法違紀(jì)情況記錄進(jìn)公務(wù)員誠信檔案；紀(jì)檢監(jiān)察部門要與公務(wù)員誠信管理專門機(jī)構(gòu)合作，將誠信管理工作納入黨風(fēng)廉政教育和腐敗預(yù)防工作當(dāng)中，推進(jìn)各部門形成廉潔、誠信的工作作風(fēng)。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)人大、政協(xié)、輿論和公眾對公務(wù)員誠信管理的監(jiān)督，形成內(nèi)外結(jié)合的多維度的監(jiān)督體系。

2.建立公務(wù)員誠信信息共享和誠信管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)動機(jī)制

公務(wù)員誠信信息的采集是否全面、真實(shí)和準(zhǔn)確直接影響到對公務(wù)員誠信的考核、評價、獎懲等管理行為的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。公務(wù)員誠信信息的采集應(yīng)該考慮以下三個方面：一是政府內(nèi)部產(chǎn)生的公務(wù)員誠信信息，包括年終公務(wù)員的個人述職報(bào)告和材料、每年本單位對公務(wù)員考核的綜合意見、領(lǐng)導(dǎo)在檢查工作過程中發(fā)現(xiàn)的情況、績效評估的反饋意見以及紀(jì)檢監(jiān)察部門接受的舉報(bào)材料和相關(guān)信件等；二是社會、公眾以及企業(yè)等政府服務(wù)對象對公務(wù)員工作及行為的評價，包括信訪部門接到的社會反映與群眾來信來訪、網(wǎng)上與報(bào)刊等媒體的意見與群眾評價等；三是公務(wù)員個人的信用信息，包括個人身份信息、銀行信息、消費(fèi)信息和交通駕駛信息等。以上三方面的公務(wù)員誠信信息綜合以后，要通過電子政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在政府部門內(nèi)共享，以便在工作中快速了解公務(wù)員的誠信狀況，把握問題癥結(jié)并及時予以糾正。同時還需要加強(qiáng)與社會公眾的溝通和聯(lián)系，及時了解社會公眾對政府服務(wù)和公務(wù)員行為的評價，因此公務(wù)員誠信信息共享機(jī)制還應(yīng)該包括與民眾聯(lián)系的信息公開和反饋系統(tǒng)。

在信息共享的基礎(chǔ)上，公務(wù)員誠信建設(shè)還要在誠信集中管理機(jī)構(gòu)、輔助管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、其他行政部門以及社會之間形成有效的聯(lián)動機(jī)制，在聯(lián)系中加強(qiáng)溝通，在協(xié)調(diào)中形成合力。在這方面可以借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，香港公務(wù)員事務(wù)局的公務(wù)員品行紀(jì)律事務(wù)部聯(lián)合香港廉政公署定期為公務(wù)員舉行防貪培訓(xùn)，推進(jìn)“公務(wù)員廉潔守正計(jì)劃”，協(xié)助各政府部門制定防貪指引、員工守則；在政府內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)建立了“公務(wù)員誠信管理資料中心”；還引導(dǎo)各政府部門設(shè)立由高層人員擔(dān)任主任的“誠信推廣委員會”，推廣誠信，預(yù)防貪污舞弊，將誠信計(jì)劃和要求清晰地傳達(dá)給每位公務(wù)員，把握和監(jiān)督本部門公務(wù)員的誠信狀況，并及時予以提醒和糾正，致力于長遠(yuǎn)的誠信建設(shè)工作。

（三）激勵驅(qū)動

誠信管理要達(dá)到促進(jìn)公務(wù)員誠信行政、廉潔自律的目標(biāo)，必須通過誠信評估落實(shí)到考核和獎懲措施上，通過激勵驅(qū)動達(dá)到約束、引導(dǎo)、示范、反饋和促進(jìn)公務(wù)員誠信的目的。

首先要設(shè)計(jì)一套合理的公務(wù)員誠信評估指標(biāo)體系。評估指標(biāo)體系要做到規(guī)范全面、過程和結(jié)果相結(jié)合、具有較強(qiáng)的可操作性。為此，有學(xué)者建議引入ISO9001質(zhì)量管理國際認(rèn)證體系來推動公務(wù)員誠信管理，ISO9001質(zhì)量管理國際認(rèn)證體系具有流程明晰、標(biāo)準(zhǔn)明確、痕跡可查、操作簡單等特點(diǎn)，借鑒這一體系，可使公務(wù)員誠信評估更加客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)[7]。此外，對公務(wù)員的誠信評估絕不能僅僅是政府內(nèi)部的評估，更為重要的是社會公眾對公務(wù)員行政行為的評價。因此評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要充分重視公眾意見和群眾滿意度，指標(biāo)體系中要設(shè)計(jì)專門的公眾評價模塊。

其次，在誠信評估的基礎(chǔ)上實(shí)施獎懲措施。通過獎懲讓公務(wù)員明確誠信行政的具體標(biāo)準(zhǔn)，在獎勵誠信、懲戒失信中獲得典型教育和警示教育，從而校準(zhǔn)自身行為。獎懲措施要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、道德手段和法律手段，做到權(quán)威公正、及時合理。廣東省江門市仿照住房公積金模式，開始在市直機(jī)關(guān)試行廉政公積金制度，引起很大爭議。應(yīng)該說，設(shè)計(jì)廉政公積金的初衷是為了獎勵官員的廉政誠信，但是如果沒有完備的公務(wù)員誠信記錄和誠信管理機(jī)制，沒有合理的誠信評估方法和獎懲手段，沒有完善的腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制，廉政公積金就很可能成為變相增加的福利。

總之，公務(wù)員誠信建設(shè)要做到誠信管理機(jī)構(gòu)專門化、誠信管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、誠信信息采集數(shù)據(jù)化、誠信評估獎懲標(biāo)準(zhǔn)化，形成一套準(zhǔn)確、客觀、及時、動態(tài)的科學(xué)管理制度。此外，公務(wù)員誠信管理制度作為反腐敗制度體系的一部分，還應(yīng)該和《公務(wù)員法》、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、利益沖突管理制度、信息公開制度相結(jié)合，組成一套廉政建設(shè)制度體系，形成反腐敗的合力。當(dāng)前，中國已經(jīng)頒布了《政府信息公開條例》，領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)申報(bào)制度正在逐步推進(jìn)，利益沖突管理制度也在研究過程中，公務(wù)員誠信管理制度建設(shè)提上議事日程勢在必行。

注釋：

①即要求每位公務(wù)員將自己每天的工作日程和主要事項(xiàng)寫下來，日歷完成后，48小時之后就不能進(jìn)行修改，作為痕跡留作永久的檢查。

[1]朱熹.四書章句集注·中庸[M].上海：上海古籍出版社，1983.

[2]周振甫.周易譯注[M].北京：中華書局，1991.

[3]肖俊奇.社會誠信與腐敗[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2010，（3）：42—47.

[4]陳躍華.上海社會信用制度匯編[M].上海：上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2009.

[5]陳尤文，袁建村，等.政府公務(wù)員誠信體系建設(shè)研究[M].上海：上海三聯(lián)書店，2008.

[6]陳尤文.公務(wù)員誠信體系建設(shè)亟待解決的幾個問題[J].中國人才，2007，（7）：49—50.

[7]陳尤文，王丹.以ISO9001為平臺推動公務(wù)員誠信體系建設(shè)[J].中國行政管理，2006，（11）：83—85.