論第二代環(huán)境法及其基本特征

王樹義，皮里陽

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

論第二代環(huán)境法及其基本特征

王樹義，皮里陽

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

第二代環(huán)境法在對傳統(tǒng)發(fā)展觀進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，針對第一代環(huán)境法的局限性，作出了回應(yīng)和改善。通過更新價值觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式和行為方式，來實現(xiàn)人類社會與自然界的可持續(xù)發(fā)展。盡管各國的經(jīng)濟(jì)社會狀況不同，且法律傳統(tǒng)和制度發(fā)展存在差異，但是由于環(huán)境問題的同質(zhì)同源性，第二代環(huán)境法呈現(xiàn)出一些共同的特征：功能上追求經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益共進(jìn)共贏；范圍從末端治理拓展到源頭預(yù)防；內(nèi)容不再限于單一媒介或污染因子，而是注重環(huán)境的整體治理；管制手段多元化，充分利用市場機(jī)制和多元主體的參與。

第二代；環(huán)境法；價值觀；可持續(xù)發(fā)展

自現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生以來，各國環(huán)境法得到了快速發(fā)展，逐步形成了富有特色的法律規(guī)范體系，在應(yīng)對環(huán)境問題上發(fā)揮了重要作用。各國在解決環(huán)境問題，尤其是解決第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動工業(yè)化和城市化過程中所出現(xiàn)的環(huán)境問題時，為滿足自身需要，制定出了第一代環(huán)境法。這一時期的環(huán)境問題主要表現(xiàn)為工業(yè)污染和因過度開發(fā)利用而導(dǎo)致的環(huán)境退化。第一代環(huán)境法在環(huán)境問題爆發(fā)初期，起到了積極作用，但其內(nèi)容遠(yuǎn)非完善。隨著時代的變遷，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，傳統(tǒng)環(huán)境問題未能得到根本遏制，新的環(huán)境問題又不斷涌現(xiàn)。第一代環(huán)境法已經(jīng)不能完全滿足現(xiàn)實需要，第二代環(huán)境法正是在這種情形下出現(xiàn)的。法律是各國環(huán)境保護(hù)的重要手段。通過對環(huán)境法發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識與把握，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的環(huán)境法體系，是環(huán)境法學(xué)研究的重要課題。

一、第二代環(huán)境法的概念

不少學(xué)者都用“第二代環(huán)境法”來指代各國國內(nèi)環(huán)境法發(fā)展變化的新成果，但是具體何謂第二代環(huán)境法，學(xué)界尚未達(dá)成共識，主要可以分為三種觀點。

1.第一種觀點是以管制工具來劃分和界定第二代環(huán)境法。Richard B.Stewart認(rèn)為，第二代環(huán)境法是以更有效的、以市場為基礎(chǔ)的工具來消除第一代環(huán)境法存在的缺陷，取代現(xiàn)行的“命令—控制”式的做法，注重可持續(xù)的環(huán)境戰(zhàn)略。[1](p21)Craig A.Arnold認(rèn)為，第二代環(huán)境法強(qiáng)調(diào)管理的靈活性和經(jīng)濟(jì)刺激的運(yùn)用，包括更多地運(yùn)用成本效益分析、合規(guī)激勵措施、協(xié)商制定規(guī)則和以市場為基礎(chǔ)的管理機(jī)制。[2](p787-790)

2.第二種觀點根據(jù)環(huán)境法的理念和內(nèi)容進(jìn)行界定。他們將20世紀(jì)六七十年代的環(huán)境法稱為“第一代環(huán)境法”，認(rèn)為其核心是污染法和資源利用法，是對污染的事后防范、末端治理，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的環(huán)境后果的消極防范，它是反應(yīng)性的法律和政策體系；而將1972年《人類環(huán)境宣言》后的環(huán)境法稱為“第二代環(huán)境法”。[3](p94)曹明德認(rèn)為，第二代環(huán)境法在引入“可持續(xù)發(fā)展”這個新理念的同時，還引入了全新的、先進(jìn)的保護(hù)理念。它超越了傳統(tǒng)的“圍欄公園”（parks with fences）模式，取而代之的是“生態(tài)系統(tǒng)”（ecosystem）或者“無圍欄公園”（beyond parks）模式。第二代環(huán)境法還體現(xiàn)《地球憲章》所提出的“所有生命形式都有生存和存在的權(quán)利”，以及“人與自然和諧相處”的法律精神。[4](p5)

3.第三種觀點并未直接給出第二代環(huán)境法的概念，而是通過歸納和預(yù)測第二代環(huán)境法的必要要素，來勾勒第二代環(huán)境法的圖景。Nicholas A.Robinson提出了在制定第二代環(huán)境法時應(yīng)當(dāng)考慮的七個問題：第一，重視基本價值觀和環(huán)境倫理準(zhǔn)則，環(huán)境倫理是第二代環(huán)境法的理論基礎(chǔ)；第二，法律要有關(guān)聯(lián)性，要超越國家、地區(qū)甚至國際法律之間的界限，并且在各級政府之間建立聯(lián)系；第三，環(huán)境法要以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，為使法律與科學(xué)相結(jié)合，下一代環(huán)境法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“地球系統(tǒng)科學(xué)”或“可持續(xù)發(fā)展科學(xué)”的研究；第四，同一法律原則或法律手段可以貫穿適用于不同領(lǐng)域或區(qū)域；第五，除了自然系統(tǒng)的實用價值，還應(yīng)當(dāng)尊重文化傳統(tǒng)，并促使文化和自然融入法律；第六，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)建立消除廢物、循環(huán)利用廢物的制度；最后，Robinson提出需要用新的方法來保護(hù)我們共同的環(huán)境，例如“生態(tài)系統(tǒng)管理”方法和“技術(shù)評估”制度。[5](p27-32)

盡管學(xué)者們對于第二代環(huán)境法的理解側(cè)重點各有不同，但是大家在討論中都肯定了可持續(xù)發(fā)展理念對于第二代環(huán)境法產(chǎn)生的重大影響。法律發(fā)展首先是法律理念、法律價值的優(yōu)化，新的法律理念是法律制度得以更新與完善的內(nèi)在依據(jù)。只有在新的法律理念萌生并成熟、新的法律價值在自我揚(yáng)棄或外部催發(fā)之后，作為社會系統(tǒng)運(yùn)行憑證的法律規(guī)范才能得到有效革新，繼而直觀地表現(xiàn)為制度變遷的過程。法律價值和利益的整合促進(jìn)了新舊法的更替?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”理念的萌芽有一個累積和漸進(jìn)的過程，但是其作為一個明確的概念首次被文件提出，是在1980年3月5日世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界野生生物基金會（WWF）共同起草的《世界自然資源保護(hù)大綱》中。1987年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署同世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED）發(fā)表的研究報告《我們共同的未來》中，對當(dāng)前人類在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境方面存在的問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的評價，并提出解決問題的唯一方法是變革人類沿襲已久的生產(chǎn)、生活和政策制定模式，在經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境保護(hù)方面全面推行可持續(xù)發(fā)展的模式。該報告正式提出了“可持續(xù)發(fā)展”的一個經(jīng)典表述：“能滿足當(dāng)代的需要而同時不損及后代滿足其本身需要之發(fā)展，是為可持續(xù)發(fā)展?！痹?992年巴西的里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀(jì)議程》進(jìn)一步明確、強(qiáng)調(diào)并發(fā)展了可持續(xù)發(fā)展的理念。其后，可持續(xù)發(fā)展理念在經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，并成為各國法律發(fā)展的一個基本方略和指導(dǎo)思想。各國環(huán)境法進(jìn)入到一個快速變革和迅猛發(fā)展的時期，以環(huán)境承載力作為平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系的基本依據(jù)，對傳統(tǒng)的工業(yè)文明和發(fā)展模式進(jìn)行深刻反思，重新系統(tǒng)看待環(huán)境與發(fā)展的辯證關(guān)系。

因此，筆者認(rèn)為，第二代環(huán)境法是通過法律規(guī)范確認(rèn)并引導(dǎo)人們在開發(fā)、利用和保護(hù)環(huán)境過程中更新價值觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式和行為方式，以實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展。那么與第一代環(huán)境法相比，第二代環(huán)境法發(fā)生了怎樣的變化，具備哪些基本特征呢？下文將從環(huán)境法的功能、范圍、內(nèi)容和管理手段等四個方面逐一進(jìn)行闡述。

二、功能進(jìn)化：從利益限制到利益共贏

長期以來人們一直把經(jīng)濟(jì)的增長等同于社會的發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后所謂的現(xiàn)代環(huán)境問題出現(xiàn)了，在資源開發(fā)、工業(yè)生產(chǎn)以及貿(mào)易往來等活動中所產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞越來越多，范圍不斷擴(kuò)大，危害嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突在環(huán)境事件中以直接對抗的方式尖銳地表現(xiàn)出來。第一代環(huán)境法作為調(diào)控利益沖突的初步嘗試，采用的是“利益抑制”的指導(dǎo)思想，將環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益截然對立起來，經(jīng)濟(jì)利益被視為是一種對環(huán)境利益的威脅，而環(huán)境利益則被視為對經(jīng)濟(jì)利益的約束。這種“非此即彼”的立法策略，短期內(nèi)在國家強(qiáng)制力的保障下能對環(huán)境問題的防治起到一定的效果，但長期施行的阻力頗多，也壓制了個體對利益的本能需求，扭曲了個體對經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的正確認(rèn)識和正當(dāng)追求。

第二代環(huán)境法就是對傳統(tǒng)的以追求經(jīng)濟(jì)增長為目的的發(fā)展觀的根本質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)增長并不能解決一切問題，而且還會產(chǎn)生出新的問題，必須充分認(rèn)識到環(huán)境承載能力和資源的有限性，認(rèn)識到環(huán)境對于人類的重要性。如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間找到一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c？第二代環(huán)境法徹底改變了過去經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益對立的兩分法傾向，將環(huán)境利益納入傳統(tǒng)法律的利益結(jié)構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境利益的合理分配，不放棄環(huán)境利益的保障，也不束縛經(jīng)濟(jì)利益的追求，體現(xiàn)人的多樣性需求。經(jīng)濟(jì)利益較之環(huán)境利益，往往更具直觀性、現(xiàn)實性和私人的可占有性，環(huán)境法可以通過設(shè)計權(quán)利與義務(wù)的行為模式來規(guī)則、引導(dǎo)人們追求利益的行為，從而實現(xiàn)二者的互動共生和共進(jìn)共贏。良好立法的基本點便是如何發(fā)現(xiàn)社會生活的法律需要，其中最重要的則是發(fā)現(xiàn)各種現(xiàn)實利益關(guān)系中的法律需要。[6](p129)

德國于1994年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物清除法》把循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式納入全社會行為準(zhǔn)則范疇，用以規(guī)范產(chǎn)品生命周期的每一個環(huán)節(jié)，提倡資源節(jié)約、廢物減量化、廢物循環(huán)利用和環(huán)境友好型的處理處置，將經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益有機(jī)地結(jié)合了起來。日本在其《環(huán)境基本法》中規(guī)定：“環(huán)境保全必須以健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會構(gòu)筑為宗旨，并且以用充實的科學(xué)知識防止環(huán)境保全上的妨害于未然為宗旨，實現(xiàn)將因社會經(jīng)濟(jì)活動以及其他活動造成對環(huán)境的負(fù)荷減少到最低限度，其他有關(guān)環(huán)境保全的行動由每個人在公平的分配負(fù)擔(dān)下自主且積極地實行，既維持健全豐惠的環(huán)境，又減少對環(huán)境的負(fù)荷?！盵7](p86)2000年以后，日本初步形成了循環(huán)型社會法體系，制定了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》、《資源有效利用促進(jìn)法》、《建設(shè)工程有關(guān)材料的再資源化法》、《食品循環(huán)資源的再利用法》等多部與資源的再利用、有效利用有關(guān)的重要法律。我國也于2002年頒布了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，2008年頒布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會提供了法制保障。

三、范圍拓展：從末端治理到源頭預(yù)防

西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家大都走了一條“先污染后治理”的道路，污染治理和末端控制成為第一代環(huán)境法的主要內(nèi)容。環(huán)境問題的形成具有累積性和復(fù)合性，難以及時發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)往往為時已晚。一旦環(huán)境被污染，生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)惡性循環(huán)，對其進(jìn)行治理和恢復(fù)需要很長的時間和巨大的成本，有時還難以恢復(fù)。可持續(xù)發(fā)展的提出把發(fā)展的眼光在時間維度上進(jìn)行了延伸。第一代環(huán)境法是以“當(dāng)下”為指向來組建起內(nèi)容的，針對過去所發(fā)生的環(huán)境損害作出事后調(diào)整；第二代環(huán)境法則用長遠(yuǎn)眼光，在“未來”指向下對生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行主動、積極的保護(hù)，重視科學(xué)證據(jù)而又不以科學(xué)定論為唯一的依據(jù)，充分發(fā)揮環(huán)境影響評價和環(huán)境預(yù)測的作用，突出并強(qiáng)調(diào)建立健全清潔生產(chǎn)、源削減、環(huán)境影響評價等一系列環(huán)境預(yù)防制度。

美國《國家環(huán)境政策法》的頒布，標(biāo)志著美國環(huán)境立法從以治為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑罏橹?。這部基本法最為人稱道的就是首創(chuàng)了環(huán)境影響評價制度，成為各國環(huán)境法學(xué)習(xí)和借鑒的對象。環(huán)境影響評價制度旨在約束和規(guī)范政府行為，包括對環(huán)境有重大影響的各項立法提案、草案、建議、報告和其他各種重大聯(lián)邦行為。1990年，美國國會通過了《污染預(yù)防法》，該法宣布“對污染應(yīng)該盡可能地實行預(yù)防或源削減是美國的國策”。韓國《環(huán)境政策基本法》第7條第2款專門規(guī)定了事前預(yù)防原則，致力于具體環(huán)境危險的防止、危險防止的最初階段對環(huán)境危險的回避、可預(yù)測的未來環(huán)境的形成、自然生活基礎(chǔ)的保護(hù)和保存。[8](p198)

在能源危機(jī)和氣候變化等新的環(huán)境議題下，源頭預(yù)防思想還促進(jìn)了能源法的發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。造成環(huán)境壓力的決定性因素之一就是能源結(jié)構(gòu)。煤、石油等傳統(tǒng)化石能源資源有限，產(chǎn)生周期漫長，使用過程中容易造成大氣污染和溫室效應(yīng)。發(fā)展清潔替代能源和可再生能源，成為各國能源法關(guān)注的重要內(nèi)容。日本制定了《替代石油能源法》、《促進(jìn)新能源利用特別措施法》等法律以促進(jìn)新能源的開發(fā)和利用。2005年，美國《能源政策法》生效，較好地適應(yīng)了美國能源面臨的新形勢，解決了諸如減少對國外能源的依賴、提升電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、重啟核電發(fā)展、提高能效、鼓勵替代能源和可再生能源發(fā)展等突出矛盾和問題。[9](p31-32)2007年，美國國會頒布了《能源法案》，從各個方面規(guī)范了能源技術(shù)的研究和發(fā)展以確保提供持續(xù)、可靠、無污染的能源，提高能源利用率，范圍包括以下八個方面：地下水利用、生物能源、混合動力車、能源儲存、建筑節(jié)能、美國國防部高級研究計劃署的能源研究工作、綠色能源教育、關(guān)于碳元素吸收的研究。[9](p32)中國于2005年頒布了《可再生能源法》，2007年修訂了《節(jié)約能源法》，在改善能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率和保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了積極作用。

四、內(nèi)容整合：從分別管控到整體規(guī)制

第二代環(huán)境法的內(nèi)容整合包含兩個層面的意思。從宏觀層面上看，第一代環(huán)境法主要表現(xiàn)為大量單行法規(guī)，而且這些單行環(huán)境法規(guī)之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。當(dāng)時立法部門并未認(rèn)識到環(huán)境的整體性和關(guān)聯(lián)性，各種環(huán)境污染、生態(tài)破壞不是孤立的，它們相互影響。現(xiàn)代環(huán)境問題的解決不僅僅是公害的對策性防治，更應(yīng)是環(huán)境資源的綜合管理。因此不應(yīng)局限于解決具體單一問題，而應(yīng)著眼于環(huán)境質(zhì)量的整體維護(hù)和改善。第二代環(huán)境法重視環(huán)境法內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合，注重法律規(guī)范的系統(tǒng)化和一體化。這一轉(zhuǎn)變首先表現(xiàn)為各國制定環(huán)境基本法的熱潮。通過制定環(huán)境基本法來確定環(huán)境政策的基本方向，協(xié)調(diào)各環(huán)境法律之間的關(guān)系，有效應(yīng)對日趨復(fù)雜多樣化的環(huán)境問題。這種轉(zhuǎn)變還表現(xiàn)在污染防治領(lǐng)域的綜合性立法，比如德國1990年制定的《環(huán)境責(zé)任法》和《對環(huán)境無害性評審法》，它們涵蓋了所有環(huán)境介質(zhì)。1990年英國《環(huán)境保護(hù)法》第一部分規(guī)定了整體污染控制制度，把環(huán)境作為一個整體來評估污染的環(huán)境影響，采用兩種控制系統(tǒng)，一個是復(fù)雜所有環(huán)境媒介的污染排放，一個是采用同樣的整體機(jī)制復(fù)雜空氣污染排放。[10](p51)對單一環(huán)境媒介采取單獨控制對策，可能會導(dǎo)致污染排放在不同的環(huán)境媒介之間轉(zhuǎn)移，因為污染物會在媒介中傳遞，某些處理方法在減少對一種媒介排放的同時，實際上增加了對另外一些媒介的排放。單一控制也不能考慮多渠道排放對人們健康和環(huán)境的整體影響，以及污染物在生態(tài)系統(tǒng)和商業(yè)圈中的累積和循環(huán)，總而言之，不能從整體上控制污染，改善環(huán)境質(zhì)量，因而，有必要建立一個綜合的框架進(jìn)行污染防治。[111](p45)歐盟1996年頒布的《綜合污染預(yù)防與控制指令》體現(xiàn)了立法者的這種認(rèn)識轉(zhuǎn)變。

從微觀層面上看，第一代環(huán)境法采取的是污染末端控制的方法，針對各污染因子強(qiáng)調(diào)“達(dá)標(biāo)排放”，客觀上導(dǎo)致排污者將其治理工作局限于使相應(yīng)污染因子達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，污染源和污染因子增多，污染成因復(fù)雜，不同的區(qū)域污染物相互影響，污染呈現(xiàn)出復(fù)合型的特點。針對這種情況，第二代環(huán)境法比以往的立法更重視目標(biāo)和結(jié)果管理。瑞典《環(huán)境法典》設(shè)專章規(guī)定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為最終的結(jié)果要求。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是有關(guān)大氣、水、土地或其他環(huán)境要素質(zhì)量的規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用于特定的地理區(qū)域，如一個或多個城市、湖泊或農(nóng)業(yè)地區(qū)，或者整個國家，或者某些特定種類的區(qū)域。[12](p72-73)2003年7月1日我國開始實施的《排污費征收使用管理條例》，實現(xiàn)了由單一濃度收費向總量收費的轉(zhuǎn)變，由單因子收費向多因子收費的轉(zhuǎn)變，由靜態(tài)收費向動態(tài)收費的轉(zhuǎn)變。包括我國在內(nèi)的多個國家對于細(xì)顆粒物PM2.5的監(jiān)測和治理，進(jìn)一步表明污染防治的法律導(dǎo)向已經(jīng)從污染因子分別管控向環(huán)境質(zhì)量整體規(guī)制轉(zhuǎn)變。

五、手段多元：從行政管制到綜合治理

第一代環(huán)境法主要采取行政管制手段來保護(hù)環(huán)境。這種法律手段的特征是強(qiáng)調(diào)行政命令和政府控制，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)、許可等形式。實踐證明，行政管制手段雖然短期內(nèi)有效地防止了環(huán)境污染和破壞的進(jìn)一步惡化，但是存在著明顯不足，比如，行政管制手段缺乏靈活性，通過行政管制手段推行環(huán)境保護(hù)措施的成本或者達(dá)標(biāo)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人們預(yù)期的水平，強(qiáng)制性統(tǒng)一排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還會阻礙污染防治技術(shù)的進(jìn)步，影響污染治理水平的提高。此外，行政管制手段對政府收集和掌握信息的要求較高，信息的不足或扭曲常常使國家標(biāo)準(zhǔn)脫離現(xiàn)實，缺乏科學(xué)性。

聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《里約宣言》的原則16指出：“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費用的觀點，國家當(dāng)局應(yīng)該努力促進(jìn)環(huán)境成本內(nèi)部化和利用經(jīng)濟(jì)手段，并且適當(dāng)?shù)卣疹櫟焦娎?，而不歪曲國際貿(mào)易和投資?！睘榱藦浹a(bǔ)行政管制手段的不足，使公共利益和個體利益能達(dá)到雙贏，第二代環(huán)境法將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和思想引入環(huán)境法，形成了經(jīng)濟(jì)刺激手段。經(jīng)濟(jì)刺激手段的核心，包括根據(jù)政策目標(biāo)通過運(yùn)用財政、稅收和市場等因素，激勵人們以環(huán)境友好的方式行動，而不是由國家強(qiáng)制要求這么做。經(jīng)濟(jì)刺激手段能夠獲得普遍接受的主要原因在于環(huán)境問題是一種外部性問題，基本上所有的經(jīng)濟(jì)行為都會造成外部性，但是完全禁止制造外部性的各種活動，卻是不可能的。[13](p114)經(jīng)濟(jì)刺激手段的目標(biāo)和作用，就在于糾正導(dǎo)致“市場失靈”的外部不經(jīng)濟(jì)性，并使其成本內(nèi)部化。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出通過政府干預(yù)來解決環(huán)境問題，例如征收多種環(huán)境稅費，又稱庇古稅。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出用市場機(jī)制本身來解決環(huán)境問題，例如明晰產(chǎn)權(quán)、運(yùn)用交易機(jī)制。兩者的實施途徑和效果雖不同，但共同之處都在于使外部成本內(nèi)部化。環(huán)境保護(hù)與市場機(jī)制相結(jié)合被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑之一，許多國家都通過環(huán)境法專門規(guī)定環(huán)境稅費、環(huán)境保險、排污權(quán)交易、財務(wù)擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)刺激制度和政策，使環(huán)境管制的手段和措施更為完善。美國通過修訂《清潔空氣法》，發(fā)行了一定數(shù)量的許可證控制全國每年二氧化硫的排放量。這些許可證可以自由交易。這項制度激勵排污者不斷降低二氧化硫的排放量，產(chǎn)生了良好的效果。日本《環(huán)境基本法》第22條對“環(huán)境保護(hù)活動中防止有關(guān)問題的經(jīng)濟(jì)性措施”作了詳細(xì)規(guī)定。其中第l款為經(jīng)濟(jì)性援助措施，第2款為經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)措施。通過經(jīng)濟(jì)性援助措施中的補(bǔ)助金制度、無償援助、低息貸款、稅率優(yōu)惠措施等辦法來支援中小零散業(yè)者完善防止公害的設(shè)施，至今已取得了顯著的效果。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)措施是在“污染者負(fù)擔(dān)原則”下，根據(jù)已有的防止公害事業(yè)者負(fù)擔(dān)法，對凈化環(huán)境污染事業(yè)的一種推進(jìn)。常見的征收一種“環(huán)境課征金”制度，就是公害健康受害補(bǔ)償法中一直采用的條款之一。[14](p230)

經(jīng)濟(jì)刺激手段大力推動了市場主體參與到環(huán)境管理中來，而自愿協(xié)議手段的出現(xiàn)進(jìn)一步促使更多的社會力量參與決策和實施，分擔(dān)改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，使環(huán)境管理實現(xiàn)由公主體對私主體的單向管理向多元主體的合作治理轉(zhuǎn)變。自愿協(xié)議手段具有當(dāng)事方自愿和多元協(xié)商合作的特點，自愿環(huán)境協(xié)議可以被界定為：行政機(jī)關(guān)與企業(yè)或行業(yè)在意思表示一致的基礎(chǔ)上締結(jié)的，用于明確高于法定標(biāo)準(zhǔn)或者尚未立法規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)，并形成旨在實現(xiàn)這種目標(biāo)的權(quán)利義務(wù)安排的一種合同。[15](p3)為了支持締約企業(yè)或行業(yè)在一定期間內(nèi)實現(xiàn)議定環(huán)境目標(biāo)的承諾，協(xié)議條款都會包含由作為當(dāng)事一方的行政機(jī)關(guān)向按約履行協(xié)議的產(chǎn)業(yè)界主體提供某種形式之激勵的內(nèi)容。自愿協(xié)議體現(xiàn)的是平等和雙贏的理念，在環(huán)境管理中引入了管制者同被管制者之間的談判協(xié)商機(jī)制，提出符合雙方利益的解決方案。日本《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府可以與污染者簽訂公害協(xié)議，確定防治污染的措施和發(fā)生污染事故的應(yīng)急對策。90年代后，日本把這項制度推廣到民間，居民個人或者居民集體與企業(yè)事業(yè)之間也可以簽訂協(xié)議。[16](p75)這種特殊的環(huán)境公益契約既是保護(hù)居民環(huán)境權(quán)益的有效法律手段，又成為促進(jìn)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)以減少污染排放的重要動力。[16](p75)

六、結(jié)語

各國環(huán)境法的發(fā)展是不平衡的。有的國家仍致力于完善第一代環(huán)境法，有的國家已經(jīng)在很多領(lǐng)域邁向第二代環(huán)境法。環(huán)境法的發(fā)展是一個漸進(jìn)的、多層次的演化過程。第二代環(huán)境法并不是對第一代環(huán)境法的全盤否定。很多國家目前所面臨的巨大挑戰(zhàn)是，在實現(xiàn)第一代環(huán)境法的同時，需要構(gòu)建并適用的第二代環(huán)境法。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，國家的能力建設(shè)和配套機(jī)制的改革也顯得尤為必要，是第二代環(huán)境法發(fā)展的必要條件。

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責(zé)任編輯 勞志強(qiáng)

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1003-8477（2013）11-0165-04

王樹義（1958—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長，“國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”聯(lián)席主任。皮里陽（1978—），女，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。