論整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)*

高和榮

（廈門大學(xué)，廈門 361005）

統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)是我國加快以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)重要內(nèi)容。它內(nèi)在地需要我們?cè)谏钊胝{(diào)查各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”為著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)，改革現(xiàn)行的“碎片化”、“補(bǔ)缺型”社會(huì)保障制度，提出整合型社會(huì)保障制度建設(shè)目標(biāo)，推進(jìn)社會(huì)保障制度持續(xù)發(fā)展。

一、整合型社會(huì)保障制度內(nèi)涵及建設(shè)依據(jù)

發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度經(jīng)過一百多年的建設(shè)，除了個(gè)別國家還存在碎片化之外，大多數(shù)國家的社會(huì)保障制度整合程度較高，整合已經(jīng)不是這些國家社會(huì)保障制度建設(shè)的主要任務(wù)。但是，中國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度按照國民身份制定的，不同身份人員在保障項(xiàng)目、籌資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償比例以及保障待遇等方面差異化、碎片化特征較為明顯。這種缺乏整合的社會(huì)保障制度不利于“社會(huì)穩(wěn)定”與“社會(huì)公正”，不利于“提高社會(huì)保障資金的使用效率”以及“社會(huì)保障制度的長期建設(shè)”①。

為此，學(xué)術(shù)界從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)角度對(duì)社會(huì)保障制度的整合進(jìn)行了探索，認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)建設(shè)一個(gè)“適度普惠型”社會(huì)保障制度②，做到“覆蓋城鄉(xiāng)、適度差異”、“城鄉(xiāng)銜接”最終走向“城鄉(xiāng)一體”③。但是，現(xiàn)有的研究始終沒有回答整合型社會(huì)保障制度的基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容及其建設(shè)價(jià)值，這就需要我們加強(qiáng)社會(huì)保障制度的整合建設(shè)研究，推進(jìn)中國社會(huì)保障制度的公正、持續(xù)發(fā)展。

1.整合型社會(huì)保障制度的內(nèi)涵

整合是社會(huì)保障制度的本質(zhì)要求，也是衡量社會(huì)保障制度公正性的重要表現(xiàn)，以公正為價(jià)值理念的社會(huì)保障制度內(nèi)在地需要建立起整合型社會(huì)保障制度。過度碎片化、缺乏整合性的社會(huì)保障制度必然擴(kuò)大各個(gè)階層之間的社會(huì)保障待遇差距，背離社會(huì)保障制度的建立初衷。

從詞源上看，“整合”有“integrate”、“converge”以及“collaborate”等三個(gè)英文單詞與之對(duì)應(yīng)。 它最初是一個(gè)物理學(xué)概念，主要指將各個(gè)分散的零部件通過某種方式組合在一起，使之形成一個(gè)有機(jī)整體，并發(fā)揮出整體功能④。19世紀(jì)晚期，迪爾凱姆將這個(gè)概念運(yùn)用到社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，表示社會(huì)有機(jī)體、社會(huì)秩序以及社會(huì)道德的整合。在社會(huì)保障領(lǐng)域，“整合”這個(gè)詞表示通過對(duì)社會(huì)保障制度、社會(huì)保障實(shí)施以及社會(huì)保障監(jiān)管等方面加以梳理與調(diào)整，形成一個(gè)科學(xué)完備的社會(huì)保障制度體系，促進(jìn)社會(huì)保障制度的公正、持續(xù)發(fā)展。

與一味地追求普遍性不同：整合型社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度內(nèi)容及實(shí)施機(jī)制等方面的有機(jī)整體性，它不僅包括“制度的整合”、“主管部門的整合”以及“地域的整合”⑤，而且還應(yīng)該包括“功能的整合”，“實(shí)施部門的整合”以及“監(jiān)管部門的整合”。從中國社會(huì)保障制度現(xiàn)狀來看，整合直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)整合、地區(qū)整合以及階層整合；從社會(huì)保障制度運(yùn)行上看，它包括社會(huì)保障主管部門的整合，社會(huì)保障制度內(nèi)部不同的制度整合，社會(huì)保障供給形式與供給方式的整合，社會(huì)保障實(shí)施及監(jiān)管的整合等，它們成為衡量社會(huì)保障制度整合程度的重要方面。

因此，整合型社會(huì)保障制度是社會(huì)保障供給主體、項(xiàng)目、實(shí)施與管理等方面有機(jī)整合的社會(huì)保障制度。它通過政府以及社會(huì)各界的共同努力，建設(shè)涵蓋全體國民、項(xiàng)目完整、內(nèi)容全面、相互銜接、有機(jī)整合的社會(huì)保障制度，一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、水平適中、國情適應(yīng)、普遍共享的社會(huì)保障制度，使每一個(gè)民眾能夠公正地享有各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目，推動(dòng)社會(huì)保障制度的持續(xù)發(fā)展，為人類社會(huì)保障制度的建設(shè)提供中國經(jīng)驗(yàn)。

2.整合型社會(huì)保障制度的特征

整合型社會(huì)保障制度具有以下三個(gè)特征。

第一，社會(huì)保障制度的有機(jī)整合性。這是整合型社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，也是社會(huì)保障制度發(fā)展的必然結(jié)果。任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度的制定與實(shí)施都遵循從個(gè)別到一般、從特殊到普遍這個(gè)過程，某項(xiàng)社會(huì)保障制度最初總是針對(duì)特殊群體或特殊行業(yè)設(shè)置的，形成差異化的制度安排，并在實(shí)踐過程中逐步將誕生于各個(gè)行業(yè)的碎片化制度整合為一個(gè)整體，從來也沒有哪一項(xiàng)社會(huì)保障制度自誕生之日起就能夠涵蓋全體國民、整合各個(gè)階層。例如，德國的醫(yī)療保障制度最初就是針對(duì)高爐、礦山、鐵路以及采鹽等行業(yè)的工人設(shè)計(jì)的，當(dāng)時(shí)的普魯士、奧地利以及德意志等國家的醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目及待遇各不相同，呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展態(tài)勢，德國統(tǒng)一以后政府才將這種碎片化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐漸整合為統(tǒng)一的《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》。因此，有機(jī)整合性就成了整合型社會(huì)保障制度的一個(gè)顯著特征。

第二，社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的合理性。這是整合型社會(huì)保障制度的邏輯必然與重要特征。與碎片化的制度結(jié)構(gòu)不同，整合型社會(huì)保障制度要將各個(gè)零碎的制度整合成一個(gè)有機(jī)整體，將同一類型的不同社會(huì)保障制度整合起來，形成更加具有公正性的社會(huì)保障制度，增進(jìn)各個(gè)階層之間的融合，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，與碎片化的社會(huì)保障制度相比，它在制度結(jié)構(gòu)及制度體系上更加具有合理性，更符合社會(huì)保障制度設(shè)立的本意，體現(xiàn)著社會(huì)保障制度的發(fā)展方向。

第三，社會(huì)保障管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的高效性。管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的高效是整合型社會(huì)保障制度運(yùn)行的基本目標(biāo)，也是整合型社會(huì)保障制度有效運(yùn)行的根本保證。通過社會(huì)保障管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合，明確各管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，將原來分散在其它部門的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)加以整合，形成相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這不僅理順了社會(huì)保障監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)，而且有效地克服各種“搭便車”、“互相推諉”乃至“不作為”等行為，提高社會(huì)保障制度的實(shí)施效率，使民眾能夠及時(shí)享有相關(guān)福利待遇，增進(jìn)民眾福利水平。

3.整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)依據(jù)

建設(shè)整合型社會(huì)保障制度是社會(huì)保障自身發(fā)展的內(nèi)在要求。社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)社會(huì)政策，要能夠?yàn)樗猩鐣?huì)成員普遍性地提供旨在保障某種生活水平、改善生活質(zhì)量的物質(zhì)供給、資金支持以及相關(guān)服務(wù)。這意味著，社會(huì)保障項(xiàng)目的供給與享用要具有普遍性而盡量減少選擇性，同一種社會(huì)保障項(xiàng)目中各種制度要加以整合，任何人都有權(quán)獲得基于提高生活質(zhì)量、促進(jìn)自身發(fā)展的社會(huì)保障項(xiàng)目。同時(shí)，社會(huì)保障項(xiàng)目的供給要實(shí)行優(yōu)先向弱者傾斜的政策理念，有利于改善弱勢群體的生活，從而增進(jìn)社會(huì)公正，減少社會(huì)不平等，促進(jìn)社會(huì)各階層之間的和諧共生。這就需要建設(shè)一種整合型的社會(huì)保障制度。

建設(shè)整合型社會(huì)保障制度是中國社會(huì)保障事業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立為中國社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)支撐，一些社會(huì)保障項(xiàng)目從無到有、由特殊到普遍地發(fā)展起來，社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置、社會(huì)保障享用對(duì)象越來越普遍化。黨的“十七大”以后，全國各地更加注重改善民生，更加重視健全社會(huì)保障制度，整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮景象。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國社會(huì)保障制度在建設(shè)過程中還存在著諸多不足：有的社會(huì)保障項(xiàng)目普遍性不夠；有的社會(huì)保障項(xiàng)目碎片化程度較高；同一社會(huì)保障項(xiàng)目出現(xiàn)了多種制度類型，整合程度不高；還有的社會(huì)保障項(xiàng)目既缺乏普遍性又缺乏整合性。社會(huì)保障供給不足固然帶來許多矛盾，可是，如果缺乏對(duì)社會(huì)保障制度的科學(xué)安排與理性規(guī)劃，碎片化地一哄而上，必然會(huì)偏離社會(huì)保障制度的建設(shè)方向，制約著我國社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，建設(shè)整合型社會(huì)保障制度就成為必然。

整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)是在對(duì)國外社會(huì)保障事業(yè)反思之上的理性選擇。19世紀(jì)以后，西方發(fā)達(dá)國家紛紛建立各項(xiàng)社會(huì)保障制度，逐漸形成了項(xiàng)目齊全、待遇豐厚、普遍共享、結(jié)構(gòu)完整的社會(huì)保障體系，涵蓋了從搖籃到墳?zāi)沟母鱾€(gè)方面。但是，社會(huì)保障支出以及社會(huì)保障需求的剛性上漲與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期波動(dòng)發(fā)生了矛盾，也與政黨政治、民主選舉緊密聯(lián)系在一起，成為左右政治發(fā)展的重要力量。于是，這些國家有的明知不可為而為之，不斷加大社會(huì)保障供給，進(jìn)而給公共財(cái)政帶來了巨額支付危機(jī)；有的因?yàn)橄鳒p社會(huì)保障支出或民眾的保障待遇而遭致罷工、游行，甚至引發(fā)政權(quán)更替。前車之鑒，后事之師。我們?cè)诮ㄔO(shè)社會(huì)保障制度過程中要努力增進(jìn)社會(huì)保障供給的科學(xué)性與持續(xù)性，而不能簡單地移植西方國家的做法，不能重走這些國家的老路，更不能陷入這些國家曾經(jīng)出現(xiàn)過的“福利陷阱”。因此，整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)十分必要。

二、整合型社會(huì)保障制度的主要內(nèi)容

整合型社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)要整合針對(duì)各個(gè)階層或群體設(shè)置的社會(huì)保障項(xiàng)目，把分布在各個(gè)部門的社會(huì)保障管理與服務(wù)職能加以整合，使之更好地服務(wù)于民眾。它包括各項(xiàng)社會(huì)保障制度的整合，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的整合，供給方式的整合以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合等四個(gè)方面。

1.各項(xiàng)社會(huì)保障制度的整合

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度當(dāng)成經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵，好的制度能夠有效地降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。在社會(huì)保障領(lǐng)域，制度的重要性同樣不言而喻，制度整合構(gòu)成了社會(huì)保障整合的核心。各項(xiàng)社會(huì)保障制度的整合包括三個(gè)方面。

首先，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合。城鄉(xiāng)二元是中國社會(huì)保障制度的建設(shè)特色，中國幾乎所有的社會(huì)保障制度都是城鄉(xiāng)有別：例如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新農(nóng)保制度以及城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各不相同；一些地方的各項(xiàng)醫(yī)療保障制度人為地進(jìn)行城鄉(xiāng)分設(shè)；各級(jí)政府對(duì)于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)保障制度與針對(duì)農(nóng)民及農(nóng)民工的就業(yè)保障制度內(nèi)容差距很大，這就需要加強(qiáng)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)整合建設(shè)。有些制度，例如工傷保險(xiǎn)、社會(huì)救助等制度可以直接打破城鄉(xiāng)界限，在一定范圍內(nèi)實(shí)行一元化制度供給⑥；有些制度，如城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等制度，可以打破城鄉(xiāng)界限進(jìn)行基礎(chǔ)整合，允許差異化的繳費(fèi)及待遇獲得，從而為制度整合提供基礎(chǔ)⑦；有些制度，則可以設(shè)立均等化的基礎(chǔ)保險(xiǎn)金以及差異化的個(gè)人賬戶保險(xiǎn)金，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性與公正性。

其次，地區(qū)社會(huì)保障制度的整合。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間的社會(huì)保障差異更為顯著。在一些城市，借助于較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府拓展義務(wù)教育范圍，有的將高中教育納入到義務(wù)教育范圍之內(nèi)，有的將學(xué)前教育納入其中⑧?？墒?，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，義務(wù)教育在排除學(xué)前教育以及高中教育的基礎(chǔ)上，連義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、師資、校舍等基本的制度安排都出現(xiàn)困難。例如，《2009年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，2009年上海市普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為14792.68元，位居全國第一，而河南省普通小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)僅為1949元，兩者相差7.59倍；同年，上海市的普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為18224.25元，位居全國第一，而貴州省普通初中生均經(jīng)費(fèi)僅為2698.18元，兩者相差6.75倍；2009年上海市普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)仍為排名第一，達(dá)到16853.72元，湖北省僅為2192.67元，兩者相差7.69倍⑨，地區(qū)差異十分顯著。整合型社會(huì)保障制度因此就需要加強(qiáng)社會(huì)保障制度地區(qū)之間的整合，逐步縮小不同地區(qū)之間的社會(huì)保障待遇差距。

最后，社會(huì)保障制度的階層整合。社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的整合是以階層整合為目的，以便促進(jìn)社會(huì)各階層的和諧共生。當(dāng)前，公務(wù)員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民等各個(gè)階層的社會(huì)保障待遇差距十分顯著，它業(yè)已成為固化社會(huì)階層、阻礙社會(huì)和諧發(fā)展的重要因素。例如，同等學(xué)歷、同時(shí)參加工作、同樣職稱、同年退休的機(jī)關(guān)單位人員退休金是企業(yè)職工養(yǎng)老金的3倍多⑩，他們的退休金更是城鄉(xiāng)居民的數(shù)十倍甚至近百倍之多。為此，加快整合針對(duì)不同階層設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，建立起階層統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，踐行財(cái)政優(yōu)先向弱者傾斜的社會(huì)保障制度建設(shè)理念，使社會(huì)保障制度的供給能夠縮小同一階層內(nèi)部的待遇差異，縮小不同階層之間的收入差距，使得社會(huì)保障制度的實(shí)施成為增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)、縮小貧富差距的潤滑劑。

2.社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的整合

社會(huì)保障制度的建立需要一套較為完整而不是零碎的管理機(jī)構(gòu)，明確各個(gè)部門在社會(huì)保障項(xiàng)目提供、實(shí)施以及社會(huì)保障制度建設(shè)中的任務(wù)、目標(biāo)與要求，推進(jìn)社會(huì)保障制度的建立健全。

在社會(huì)保障領(lǐng)域，對(duì)原來普遍采取的分項(xiàng)管理模式進(jìn)行整合性改革是世界各國通行做法。例如，本世紀(jì)初以來，日本政府加強(qiáng)了社會(huì)保障制度管理機(jī)構(gòu)的整合改革，將1938年設(shè)立的厚生省以及1947年成立的勞動(dòng)省整合為厚生勞動(dòng)省，管理機(jī)構(gòu)名稱的改變意味著工作內(nèi)容與工作任務(wù)發(fā)生了變化，整合后的厚生勞動(dòng)省職責(zé)范圍涉及到社會(huì)保障與健康衛(wèi)生等方面，主要包括國民健康、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)提供、藥品和食品安全、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、弱勢群體社會(huì)救助、環(huán)境保護(hù)、老人康復(fù)等職責(zé)，涵蓋了我國的衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)管局、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、國家質(zhì)檢總局的衛(wèi)生檢疫、環(huán)境保護(hù)總局等部門的相關(guān)職能?。又如，芬蘭將主管國民年金、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭補(bǔ)助、健康照顧以及工傷保險(xiǎn)等部門整合為“社會(huì)事務(wù)和健康部”。再如，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯將負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)等部門整合為“衛(wèi)生和社會(huì)發(fā)展部”?。通過改革，這些國家的相關(guān)管理部門能夠通盤考慮整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)情況，提高了社會(huì)保障部門的管理效率。

改革開放以后，我國各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)分屬在不同的管理部門，管理機(jī)構(gòu)碎片化傾向日益明顯，這給社會(huì)保障制度的供給與實(shí)施帶來了許多問題。例如，新農(nóng)合制度涉及到財(cái)政、衛(wèi)生、社保以及民政等四個(gè)部門，它們有的負(fù)責(zé)資金劃撥，如財(cái)政部門；有的負(fù)責(zé)制度供給，如社保部門；有的負(fù)責(zé)基本藥物以及整個(gè)治療行為，如衛(wèi)生部門；也有的負(fù)責(zé)貧困人口的醫(yī)療救助，如民政部門。這些部門在醫(yī)療保障方面的管理職能存在著交叉，如果缺乏必要的整合，必將出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)的碎片化。再如，各個(gè)城市的醫(yī)療救助管理機(jī)構(gòu)涉及到財(cái)政局、發(fā)改委、民政局、衛(wèi)生局以及人力資源和社會(huì)保障局等部門，各個(gè)部門之間需要經(jīng)常開展協(xié)調(diào)工作，從而降低了醫(yī)療救助制度的供給與實(shí)施效率。所以，這就需要我們對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的整合，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)保障制度內(nèi)部的耦合力與整合力。

3.社會(huì)保障供給方式的整合

社會(huì)保障可以采取“實(shí)物”、“貨幣”以及“服務(wù)”等三種方式進(jìn)行供給，這三種供給方式還可以組合成“實(shí)物—貨幣”、“實(shí)物—服務(wù)”、“貨幣—服務(wù)”以及“實(shí)物—貨幣—服務(wù)”等各種方式，它們構(gòu)成了完整的社會(huì)保障供給方式。

然而，長期以來，中國社會(huì)保障過分重視單一方式的供給，如單純的資金、單純的實(shí)物供給，不僅服務(wù)供給項(xiàng)目與方式嚴(yán)重不足，而且很少把這些供給方式整合起來。例如，人們一提到社會(huì)保險(xiǎn)就想到了資金支持與資金保障，探索個(gè)人與企業(yè)的繳費(fèi)比例、個(gè)人的待遇獲得、資金保值增值以及資金監(jiān)管等問題。這些問題固然十分重要，它是社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，僅僅解決了資金問題并不能很好地解決社會(huì)保險(xiǎn)問題。因?yàn)椋瑢?duì)于需要服務(wù)保障的需求者來說，如果缺乏服務(wù)與實(shí)物保障，再多的保險(xiǎn)金也不能解決他們的日常生活問題，而且也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)資金邊際效用的下降；再如，醫(yī)療保險(xiǎn)金以及醫(yī)療救助就不宜用實(shí)物的形式加以替代，而養(yǎng)老保障就需要整合貨幣、實(shí)物以及服務(wù)等類型。因此，整合型社會(huì)保障制度包含著社會(huì)保障供給方式的整合，明確各項(xiàng)社會(huì)保障制度供給的重點(diǎn)、項(xiàng)目與內(nèi)容，針對(duì)各社會(huì)保障項(xiàng)目開展組合供給和差異化供給，使各種供給類型相互支撐，形成資金、實(shí)物以及服務(wù)供給方式的有機(jī)整合，促進(jìn)這三種供給方式的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合

監(jiān)督是管理的一部分，社會(huì)保障制度的整合同樣需要整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

首先，政府部門自身監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合。政府各個(gè)部門是社會(huì)保障供給的重要主體，為了確保社會(huì)保障制度的有效供給，各政府部門一般都建立了自己的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如，民政部成立了“紀(jì)檢組監(jiān)察局”，衛(wèi)生部設(shè)置了“監(jiān)督局”，對(duì)“藥品安全”及“醫(yī)療服務(wù)”加以監(jiān)管。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立保障了本部門社會(huì)保障制度的有效開展。但是，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的碎片化必然導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)的碎片化，使之難以有效地規(guī)制涉及到眾多部門的社會(huì)保障制度供給問題，需要加強(qiáng)各個(gè)部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整合建設(shè)，提高社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作成效。

其次，多種監(jiān)督主體的整合。有些社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)置涉及到多個(gè)監(jiān)管主體，相應(yīng)地，也就涉及到眾多監(jiān)管主體的整合問題。例如，醫(yī)療保障制度的監(jiān)督機(jī)構(gòu)涉及到國家公務(wù)員局、人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、民政部門等所設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它們分別監(jiān)督公務(wù)員醫(yī)療保障、職工醫(yī)療保障、農(nóng)民醫(yī)療保障以及貧困人口醫(yī)療保障的實(shí)施工作。另外，一些社會(huì)慈善組織也為民眾提供福利，他們內(nèi)部也設(shè)立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)。同時(shí)，民眾作為最普遍的監(jiān)管主體也客觀存在著并積極發(fā)揮作用。如果這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能很好地整合起來，將大大降低監(jiān)管成效。

最后，各種監(jiān)督方式的整合。現(xiàn)行的監(jiān)督主要依靠正式機(jī)構(gòu)、正式組織的監(jiān)督。例如，有關(guān)部門對(duì)社會(huì)保障供給，對(duì)各省、市、縣（區(qū)）社會(huì)保障的實(shí)施往往采取財(cái)務(wù)審計(jì)、物資使用監(jiān)管、服務(wù)供給監(jiān)管等方式監(jiān)督；有的還實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。同時(shí)，各類社會(huì)組織在向民眾提供福利過程中也創(chuàng)造性地形成了自己的監(jiān)管方式。例如，有的基金會(huì)將募集到的款項(xiàng)全部進(jìn)入中國紅十字會(huì)的專屬賬戶，基金會(huì)本身不直接接觸所募集到的資金，也不管理這筆款項(xiàng)，而是由紅十字會(huì)監(jiān)督資金的使用，對(duì)資金的使用進(jìn)行審計(jì)，并向民眾公布?。另外，廣大民眾借助于網(wǎng)絡(luò)等方式也可以有效監(jiān)督。這就需要對(duì)各種監(jiān)督方式加以整合，以便提升監(jiān)督效果。

三、整合型社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)

建設(shè)整合型社會(huì)保障制度，需要明確整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)要求與實(shí)踐途徑，增進(jìn)社會(huì)保障制度的公正發(fā)展。

第一，圍繞民眾的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障項(xiàng)目，建立起城鄉(xiāng)整合、地區(qū)整合以及階層有機(jī)整合的社會(huì)保障制度，防止社會(huì)保障制度的碎片化、階層化以及二元化再度蔓延。當(dāng)前，要在對(duì)現(xiàn)行的碎片化社會(huì)保障制度調(diào)查研究基礎(chǔ)上，探索社會(huì)保障制度的整合途徑與整合方式，形成整合型社會(huì)保障制度框架結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決人民群眾普遍關(guān)注的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等保障制度的整合性不足問題，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的整合建設(shè)。有些制度，如最低生活保障制度、社會(huì)救助制度、工傷制度等，可以整合為城鄉(xiāng)一元的制度；有些制度，如養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等，可以按照有單位和無單位兩種模式整合為“基礎(chǔ)保障”與“個(gè)人保障”兩部分，基礎(chǔ)部分形成待遇水平大致相同的制度安排，而個(gè)人部分則允許存在差異性。通過整合，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性。

第二，整合社會(huì)保障制度責(zé)任機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制與供求機(jī)制。一方面，加強(qiáng)整合型社會(huì)保障制度的責(zé)任機(jī)制建設(shè)，科學(xué)劃分政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人等主體的社會(huì)保障責(zé)任界限，重點(diǎn)要?jiǎng)澢甯骷?jí)政府在社會(huì)保障事業(yè)中的建設(shè)責(zé)任，明確哪些社會(huì)保障項(xiàng)目的供給責(zé)任主要在各級(jí)政府，哪些社會(huì)保障項(xiàng)目的供給責(zé)任更多地依賴于家庭（個(gè)人）及社會(huì)組織，哪些可以依賴于企業(yè)本身，防止各個(gè)主體之間的責(zé)任劃分不清、責(zé)任界定不準(zhǔn)；另一方面，加強(qiáng)整合型社會(huì)保障制度的調(diào)節(jié)機(jī)制建設(shè)，通過明確各項(xiàng)社會(huì)保障責(zé)任，劃定底線、整合基礎(chǔ)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，革除國外社會(huì)保障制度業(yè)已形成的剛性調(diào)節(jié)機(jī)制弊端，努力使剛性的社會(huì)保障“具有柔性的自我調(diào)節(jié)能力”?，讓社會(huì)保障調(diào)節(jié)機(jī)制能夠具有剛?cè)嵯酀?jì)性質(zhì)，著力解決社會(huì)保障所固有的剛性調(diào)節(jié)機(jī)制過大這個(gè)矛盾，促進(jìn)整合型社會(huì)保障制度的發(fā)展；同時(shí)，加強(qiáng)整合型社會(huì)保障制度的供求機(jī)制建設(shè)，科學(xué)劃分社會(huì)保障供給主體、供給對(duì)象以及供給內(nèi)容，解決社會(huì)保障供給過程中個(gè)別社會(huì)保障項(xiàng)目“普遍性過大”而有的項(xiàng)目“普遍性不足”、有的項(xiàng)目多頭供給而有的項(xiàng)目無人問津等問題，建立起整合型社會(huì)保障制度的供求均衡機(jī)制，積極探索社會(huì)保障項(xiàng)目存在的“整合性不足”或者“既不普遍又不整合”等問題，促進(jìn)整合型社會(huì)保障制度的實(shí)施。

第三，整合社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)提供支撐。卓有成效的監(jiān)管是各項(xiàng)社會(huì)保障制度順利實(shí)施的有力保障，也是整合型社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)的重要保證。只有對(duì)各個(gè)責(zé)任主體加以有效監(jiān)管，才能保證他們切實(shí)履行自己的責(zé)任，形成社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)合力。反之，如果監(jiān)管不力甚至缺乏監(jiān)管，不僅已經(jīng)分擔(dān)好的社會(huì)保障建設(shè)責(zé)任無法得到很好的落實(shí)，而且那些尚未明確的社會(huì)保障建設(shè)責(zé)任將會(huì)相互推諉，有關(guān)部門也無法評(píng)判社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施情況，不能很好地保障民眾能夠普遍地享有社會(huì)保障待遇，甚至民眾也不清楚自身的福利權(quán)益有沒有得到切實(shí)維護(hù)。這就是說，整合型社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)需要監(jiān)管，以防止責(zé)任不清晰、責(zé)任不合理、不履行責(zé)任等情況的發(fā)生。為此，既要把原來相互分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合起來，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的運(yùn)營進(jìn)行全面監(jiān)督；又要進(jìn)行全方位監(jiān)管，對(duì)社會(huì)保障責(zé)任劃分環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管；還要對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目組織與實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，防止組織不力、資金或服務(wù)不到位等情況的發(fā)生，切實(shí)提高民眾的福利水平。

總之，通過上述各項(xiàng)制度的建立健全，扎實(shí)推進(jìn)整合型社會(huì)保障制度的建設(shè)，努力克服國外社會(huì)保障制度建設(shè)過程中所固有的內(nèi)在矛盾性，增進(jìn)中國社會(huì)保障制度的公正持續(xù)發(fā)展，為人類社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)與中國智慧。

注釋：

①鄭秉文：《中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動(dòng)”探源》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

②王思斌：《我國適度普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

③劉苓玲：《中國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第7頁。

④《詞源》里把“整”理解為“整理、整備”，把“合”理解為“收攏、聚會(huì)、配”等含義。參見《詞源》，商務(wù)印書館，2009年。

⑤參見畢天云：《論普遍整合型社會(huì)福利體系》，《探索與爭鳴》2011年第1期。

⑥例如，江蘇省蘇州市所屬各區(qū)于2011年實(shí)行了城鄉(xiāng)、各區(qū)（縣、市）統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

⑦例如，浙江省杭州市自2009年起實(shí)施了可轉(zhuǎn)換的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，兩個(gè)參保繳費(fèi)檔次供居民自主選擇；而廈門及蘇州昆山等地直接實(shí)行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民全部納入其中。

⑧例如，浙江省寧波市將義務(wù)教育范圍擴(kuò)展到高中階段，而福建省廈門市翔安區(qū)正在試點(diǎn)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范圍之內(nèi)。

⑨數(shù)據(jù)來源：《2009年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，《中國教育報(bào)》2010年12月7日。

⑩參見《企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金相差懸殊》，人民網(wǎng)，2006年12月18日。

?資料來源：日本實(shí)踐女子大學(xué)生活科學(xué)部、日本順天堂大學(xué)醫(yī)學(xué)部稻葉裕2011年3月8日在廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院做的“日本公共衛(wèi)生與衛(wèi)生行政管理”演講。

?周弘：《50國（地區(qū)）社會(huì)保障機(jī)構(gòu)圖解》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011年，第41、139頁。

?資料來源：馬曉芳：《李連杰壹基金：慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作新樣本》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2008年5月23日。

?景天魁：《底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第6期。