地方“治理盆地”中的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑
——以利益關(guān)系為視角

鹿 斌，周定財(cái)

(1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215123;2.江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州221116)

一切政治現(xiàn)象都首先來自地方。地方是國家繁榮發(fā)展的平臺，是國家和諧穩(wěn)定的前沿。對于像中國這樣超大型的后發(fā)國家來說，地方治理對于國家整體現(xiàn)代化的重要意義不言而喻。但在當(dāng)下，地方社會發(fā)展尚不成熟，在地方治理中，還存在一些治理不到位、不協(xié)調(diào)、不明顯的空間或領(lǐng)域，相較于整個(gè)地方治理空間處于“低洼”之處，明顯滯后于整體的治理水平，給地方治理帶來諸多困境。

一、地方“治理盆地”及現(xiàn)實(shí)困境

地方治理中出現(xiàn)的治理“低洼”之處，可以稱為“治理盆地”。更簡單地說就是治理低效或失效形成的特定空間。其具體表現(xiàn)在:第一，治理“落差”明顯。從整體來看，“治理盆地”作為治理空間中的“低洼”之處，與其它的治理空間形成明顯的治理“落差”，由此產(chǎn)生一種高低勢能，易于引導(dǎo)治理資源從其他治理空間向“治理盆地”不斷流動(dòng)和聚合。第二，治理主體單一。在“治理盆地”中，仍然以政府為單一主體，壟斷公共權(quán)力，排斥公民、第三部門等多元主體的參與，治理“行政化”色彩過于濃厚。第三，治理網(wǎng)絡(luò)斷裂，由于作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的多元主體缺失以及政府壟斷，因而治理網(wǎng)絡(luò)的建立只存在政府與非政府主體之間的縱向聯(lián)系，缺少平等主體之間的橫向擴(kuò)展，導(dǎo)致治理網(wǎng)絡(luò)的橫向斷裂。第四，資源投入“錯(cuò)位”，在“治理盆地”中，由于政府的主導(dǎo)地位，因而側(cè)重于政治資源的投入，并且還慣于利用政治資源替代經(jīng)濟(jì)資源和文化資源，造成治理依賴政府、運(yùn)行依賴權(quán)力、效果依賴政策的現(xiàn)象。第五，利益雙重失衡，由于治理主體、治理網(wǎng)絡(luò)、治理資源等方面所存在的問題，造成個(gè)人利益缺乏實(shí)現(xiàn)路徑，公共利益難獲足夠重視，個(gè)人利益與公共利益喪失互動(dòng)渠道，從而引發(fā)利益的雙重失衡。

“治理盆地”現(xiàn)象是轉(zhuǎn)型期地方治理過程中出現(xiàn)的必然產(chǎn)物。從系統(tǒng)論的角度講，它的形成是當(dāng)下政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個(gè)不同領(lǐng)域相互作用的綜合結(jié)果。“治理盆地”極大地阻礙和延滯了整個(gè)地方治理空間的平衡穩(wěn)定，造成現(xiàn)階段治理模式的三重現(xiàn)實(shí)困境:

其一，低效化。一方面是治理“落差”的存在使得其它治理空間中的各種資源和要素因勢能的作用，不斷向“治理盆地”流動(dòng)和聚集，造成其它治理空間資源流失、效能下降，并且進(jìn)一步拉低整個(gè)地方治理空間的效能水平，造成整體低效化。另一方面是“治理盆地”特定空間中治理主體單一、治理網(wǎng)絡(luò)斷裂、資源投入“錯(cuò)位”、雙重利益失衡等消極因素的存在，致使公共權(quán)力分配不均、主體關(guān)系協(xié)調(diào)失序、利益空間重疊交叉，引發(fā)治理低效甚或失效，加劇局部低效化困境。

其二，失衡化。地方治理是各領(lǐng)域相互依存、相互融合的完整系統(tǒng)，因而，多元空間的治理平衡是推動(dòng)社會深入發(fā)展的關(guān)鍵因素。從治理空間的整體來看，“治理盆地”作為治理空間中的“低洼”之處，在各治理空間“齊頭并進(jìn)”、協(xié)調(diào)互融的過程中明顯處于落后位置，與整體相脫節(jié)，致使整體治理失衡。更重要的是，根據(jù)“木桶理論”，治理主體往往會加大對“治理盆地”的資源投入，以求實(shí)現(xiàn)治理平衡。但是，過度地資源投入和吸收，有可能超出本空間的資源承受、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化能力，不僅“難以消化”使資源大量浪費(fèi)，而且制約其它治理空間的深入發(fā)展，造成局部失衡。

其三，極端化?！爸卫砼璧亍弊鳛榈胤街卫碇械漠惢臻g，在其治理方式和行為上正常邏輯運(yùn)用往往很難奏效，因而易于產(chǎn)生超常規(guī)、極端化的治理傾向。一方面是治理空心化，由于治理主體單一和治理網(wǎng)絡(luò)斷裂，政府在面對“治理盆地”中大量的、持久的、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會矛盾時(shí)，往往力不從心，因而就通過“形象工程”、“面子工程”等進(jìn)行表面工作，難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn);另一方面是治理極權(quán)化，從政府角度來看，其扮演強(qiáng)勢角色，擁有壟斷地位，在常規(guī)手段無法解決問題時(shí)，往往會利用簡單、粗暴的極權(quán)化方式強(qiáng)行解決，實(shí)現(xiàn)行政目的。從公民角度來看，其扮演弱勢角色，擁有社會基礎(chǔ)，當(dāng)自身利益受到侵害時(shí)，往往會臨時(shí)性、瞬間性聚集形成有力的社會群體，采用超常規(guī)手段對抗政府，也即群體性事件。因此，不論是政府還是公民，都會在“治理盆地”中造成治理極端化困境。

“治理盆地”現(xiàn)象所造成的三重現(xiàn)實(shí)困境并不是彼此孤立而是相互融合的:低效化加劇了失衡化，失衡化推動(dòng)了極端化，而極端化反過來又深化了低效化，形成治理困境的惡性循環(huán)，進(jìn)一步加深三重困境的深度和廣度，給現(xiàn)階段地方治理帶來了巨大障礙。因此，有必要對其進(jìn)行深入分析，探究產(chǎn)生的根本原因。

二、地方“治理盆地”困境產(chǎn)生原因的利益關(guān)系分析

地方“治理盆地”的形成以及對地方治理產(chǎn)生的三重困境是由現(xiàn)階段社會中多重因素共同作用的結(jié)果。但是，馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)，”［1］82并且“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑。”［1］103可以說，利益關(guān)系是社會生活中普遍存在的一種根本關(guān)系，是一切社會矛盾的根源，是社會不穩(wěn)定的最根本誘因。因此，有必要從利益關(guān)系角度深層分析地方“治理盆地”困境產(chǎn)生的原因。

第一，利益主導(dǎo)是困境產(chǎn)生的先導(dǎo)因素。在地方“治理盆地”中，利益觀念隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展?jié)B透于社會的各個(gè)層面，成為各治理主體最廣泛、最基本、最直接的追求目標(biāo)，也成為決定其行為的價(jià)值原則和標(biāo)準(zhǔn)。利益主導(dǎo)有積極的一面，可以促進(jìn)社會成員對物質(zhì)利益的欲求，實(shí)現(xiàn)公共和個(gè)人資本的積累，為社會的深入發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，其消極影響同樣不可忽視。從地方治理主體角度分析，主要表現(xiàn)在:1、地方政府以利益觀念為主導(dǎo)，追求地方利益的最大化，“在國家和地方政治共同體之間存在沖突的問題上，地方政府傾向于犧牲國家利益。”［2］32這種利益導(dǎo)向引發(fā)自身角色的錯(cuò)誤定位，由服務(wù)者變?yōu)榻?jīng)營者、由創(chuàng)利者變?yōu)闋幚?、由公利者變?yōu)樗嚼?，進(jìn)而使其存在企業(yè)化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化執(zhí)法、效率化評判的行為傾向，嚴(yán)重忽視地方利益關(guān)系需要公平、正義等公共精神的引導(dǎo)和潤滑以及法律、制度等規(guī)則的界定和規(guī)范。2、民眾以利益為主導(dǎo)，追求個(gè)人利益的最大化，極大地延滯身份由市民向公民轉(zhuǎn)變、人格由依附向獨(dú)立轉(zhuǎn)變、地位由服從向平等轉(zhuǎn)變，使公民權(quán)利、參與動(dòng)力、責(zé)任義務(wù)等政治性利益相對忽視，難以構(gòu)成地方治理的社會主體。3、第三部門以利益為主導(dǎo)，重視特定群體利益最大化，但弱化了自身本質(zhì)價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。作為獨(dú)立性公共組織，其本質(zhì)價(jià)值在于充分發(fā)揮公共平臺和獨(dú)立載體的作用，塑造公民的公共性和獨(dú)立性，培育社會自治能力，從而將分散的社會力量有機(jī)整合，拓展公共空間，在彼此互動(dòng)中增強(qiáng)社會凝聚力。政府、民眾和第三部門在地方治理中以利益主導(dǎo)為行動(dòng)理念和行為原則，偏離正確的治理軌道，造成利益關(guān)系異化和扭曲，成為現(xiàn)階段地方治理困境產(chǎn)生的先導(dǎo)因素。

第二，利益封閉是困境產(chǎn)生的基礎(chǔ)因素。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益空間拓展，政府、公民、第三部門等多元利益主體，應(yīng)當(dāng)存在著利益競爭、利益合作、利益尊重、利益共享等復(fù)雜而有序的利益關(guān)系。但在地方“治理盆地”中，各利益主體過于重視自身利益最大化，形成相互隔離、相互封鎖、相互敵視、相互隱匿的封閉狀態(tài)，致使公共利益空間逐漸解體和分散。從政府來看，“公利性應(yīng)是其本質(zhì)屬性，離開了這種公利性，政府就從根本上失去了存在的必要性與合法性。但是，地方政府為造福一方，追求地方利益的最大化，容易導(dǎo)致政府自利性的發(fā)生和擴(kuò)大。”［3］106包括地方政府自利、政府部門自利、組織成員自利三個(gè)方面;從公民角度來看，一方面“市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拒絕政府對社會資源的壟斷，促使市場主體自由追逐個(gè)人利益，從而形成利益分散化、獨(dú)立化的傾向”［4］73;另一方面，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌尚不徹底，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的公民間橫向利益分割結(jié)構(gòu)憑借其慣性依舊制約現(xiàn)階段公民之間利益關(guān)系的培育，碎片化現(xiàn)象依然明顯;從第三部門來看，作為市場經(jīng)濟(jì)中的非盈利組織，是為特定群體謀取利益而出現(xiàn)，雖然其服務(wù)對象以群體為主，但在為特定群體謀利的同時(shí)也意味著對其他群體的排斥，進(jìn)而分割不同群體之間的利益聯(lián)系，從群體上形成利益的封閉性。地方“治理盆地”中的利益封閉性，使治理中所投入的大量資源被各個(gè)利益主體獨(dú)自“消化吸收”，成為個(gè)人資本的單一積累，難以形成社會共享的共同資源。公共空間中資本的瓜分和枯竭使資源投入無法獲得再生價(jià)值，進(jìn)而制約治理效果的充分發(fā)揮，導(dǎo)致地方治理困境的出現(xiàn)。

第三，利益共振是困境產(chǎn)生的核心因素?！肮舱瘛币辉~源于物理學(xué)，它是宇宙間最普遍和最頻繁的自然現(xiàn)象之一，其原理簡單地說就是兩個(gè)振動(dòng)頻率相同的物體，當(dāng)一個(gè)發(fā)生振動(dòng)時(shí)，引起另一個(gè)物體振動(dòng)，并以此產(chǎn)生巨大的破壞力。產(chǎn)生“共振”的兩個(gè)重要條件就是富于彈性和頻率相同。地方“治理盆地”中政府與民眾的利益關(guān)系與“共振”現(xiàn)象類似，且長期累積、普遍存在，成為地方治理困境形成的核心因素。市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展推動(dòng)地方治理空間中利益結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益等利益形態(tài)趨于豐富化，多元主體的個(gè)人利益、公眾利益、公共利益等利益目標(biāo)趨于多樣化，這二者的有機(jī)結(jié)合使得利益分層、分類、分配更加復(fù)雜多樣，從而提供更大的利益空間，增強(qiáng)利益彈性，形成“利益共振”產(chǎn)生的條件。同時(shí)，作為利益主體的政府和民眾在“利益頻率”上基本相同或是相似，又具備了另一個(gè)重要條件。這里的“利益頻率”應(yīng)當(dāng)包含五個(gè)方面:1、地方政府雖然以公共利益為導(dǎo)向，但現(xiàn)階段，“官僚和任何其他人一樣，不是受到公共利益的激勵(lì)，而被認(rèn)為是受到其利己利益的激勵(lì)?！保?］24因此，地方政府的自利性似乎超越了其公利性，而廣大民眾的市民屬性，凸顯了其逐利性、私利性的特征。因此，政府和民眾在利益性質(zhì)上是相似的;2、由于市場經(jīng)濟(jì)尚不成熟，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依舊薄弱，受“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的價(jià)值導(dǎo)向支配，不論是政府還是民眾，都以追求經(jīng)濟(jì)利益或物質(zhì)利益為主，因而利益內(nèi)容相同;3、政府和民眾不論是在追求公共利益還是個(gè)人利益，都是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo);4、效率是逐利的支撐，市場是效率的保證，因此政府在追求利益的過程中，以市場行為替代行政行為或政治行為，以實(shí)現(xiàn)獲利的高效率，贏得與民爭利的優(yōu)勢。同樣，民眾在公民權(quán)利尚未完善的條件下，更是以市場行為參與利益爭奪，因而二者逐利行為相同;5、現(xiàn)有的法律、制度等規(guī)范性文件都沒有明確劃分政府與民眾之間的利益領(lǐng)域和邊界，因而雙方利益可以無限擴(kuò)展，可以說，二者利益空間相同。政府與民眾在“利益頻率”所包含的利益性質(zhì)、利益內(nèi)容、利益目標(biāo)、利益行為、利益邊界等方面的相同或相似，以及利益彈性的擴(kuò)展，使“利益共振”的發(fā)生、發(fā)展成為可能，進(jìn)而造成利益競爭中的“兩敗俱傷”，深深陷入地方治理困境之中。

第四，利益非均衡是困境產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。利益非均衡主要是指利益的實(shí)現(xiàn)既不偏于均衡也不偏于失衡，處于二者之間的利益穩(wěn)態(tài)。這種利益狀態(tài)是利益爭奪雙方在利益空間中相互博弈、相互妥協(xié)的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，它有利于彌補(bǔ)在利益分配中法律、制度等規(guī)范性要素不足的現(xiàn)狀，進(jìn)而維持社會的穩(wěn)定。在地方“治理盆地”中，地方政府和民眾作為利益的主要爭奪者，在面對治理低效或失效的現(xiàn)實(shí)條件下，無法實(shí)現(xiàn)利益的最大化，因而盡量維持利益分配的非均衡狀態(tài)。若利益分配偏于均衡，容易改變現(xiàn)有的利益格局，威脅地方既得利益者的地位，激起他們對抗變革的情緒，進(jìn)而影響地方執(zhí)政根基的穩(wěn)固;若利益分配偏于失衡，必然會激化地方社會矛盾，引起廣大民眾的不滿，使群體性事件發(fā)生成為必然的結(jié)果，更加擾亂社會正常秩序。進(jìn)一步的分析，之所以要盡量維持利益分配的非均衡狀態(tài)，原因有三:一是地方政府在“治理盆地”中雖然扮演強(qiáng)勢角色，掌握公共權(quán)力，但是面對多元的社會矛盾、復(fù)雜的利益關(guān)系、廣泛的利益訴求，往往心有余而力不足，即使有所治理，不僅無法改善現(xiàn)狀甚至變得更糟。所以政府往往得過且過，陷于“理性的治理無能”困境;二是地方政府、各部門及其組織成員作為現(xiàn)階段治理空間中的既得利益者，他們當(dāng)然不愿意打破現(xiàn)有的利益格局，將既得利益讓渡給他人，因此，他們并沒有多少改革動(dòng)力，并且會千方百計(jì)的阻撓分配改革的推進(jìn)，囿于“治理惰性”的選擇;三是民眾和社會組織在地方“治理盆地”中扮演弱勢角色，公民權(quán)利、參與渠道、法律保障等方面尚不成熟，對利益分配的現(xiàn)實(shí)格局無能為力，并且基于政治理性的考慮，反抗成本要大于預(yù)期收益，因而，在政治參與中往往傾向于沉默或忍耐，困于“理性的無知”的思維?；诖耍胤秸?、民眾和社會組織在地方“治理盆地”中無法實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，只能在一定程度上滿足部分利益，并且彼此對對方利益的實(shí)現(xiàn)廣度和深度尚處在可承受的范圍之內(nèi)，在無力改變現(xiàn)實(shí)的條件下，維持利益分配的非均衡是最好的選擇。這種非均衡的狀態(tài)使地方“治理盆地”現(xiàn)象始終無法從根本上得到有效改善，只能停滯不前。

三、利益視角下地方“治理盆地”的突破路徑

以上四種利益關(guān)系的存在是造成地方“治理盆地”困境的主要矛盾和根本原因。在以利益為基礎(chǔ)的地方治理空間中，這種利益困境的長期積累和不斷加劇，使得持續(xù)性治理失效成為當(dāng)下的實(shí)然結(jié)果和必然趨勢。因此，在尋求地方“治理盆地”困境突破路徑時(shí)，有必要以解決利益矛盾、優(yōu)化利益關(guān)系為突破口和著力點(diǎn)，從根本上擺脫地方治理困境。

(一)明確角色定位，轉(zhuǎn)變利益主導(dǎo)

首先，地方政府作為地方治理的實(shí)際主體以及核心行動(dòng)者，應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身角色，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)營者向服務(wù)者、爭利者向創(chuàng)利者、私利者向公利者三重角色轉(zhuǎn)變，重視公平、正義等公共精神以及法律、制度等規(guī)則建設(shè)，扭轉(zhuǎn)地方政府在治理空間中企業(yè)化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化執(zhí)法、效率化評判等“錯(cuò)位”行為，實(shí)現(xiàn)地方政府本質(zhì)屬性的復(fù)歸;其次，在深入推進(jìn)市場發(fā)展的基礎(chǔ)上，加快民眾身份、人格、地位由市民向公民、依附向獨(dú)立、服從向平等轉(zhuǎn)變，構(gòu)筑地方治理的基層主體，促進(jìn)積極參與、培育公共責(zé)任、鞏固主人翁地位，以期能夠有效監(jiān)督政府行為、制約行政權(quán)力行使;再者，促進(jìn)第三部門等社會組織獨(dú)立性和公共性的培育，充分發(fā)揮其公共平臺和獨(dú)立載體的作用和價(jià)值，以帶動(dòng)社會力量的有機(jī)聚合，拓展地方公共空間的深度和廣度。需要強(qiáng)調(diào)的是，轉(zhuǎn)變利益主導(dǎo)，并不是消除利益的基礎(chǔ)作用，而是要在追求利益目標(biāo)的同時(shí)，兼顧其他價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)尚不成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，仍然要以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，以利益最大化為目標(biāo)，打牢社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是，此過程也要兼顧公平、正義、自由等其它價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)的平衡發(fā)展。

(二)打破利益封閉，增強(qiáng)利益互動(dòng)

打破地方治理空間中各主體之間的利益封閉關(guān)鍵在于淡化利益的自利性，增強(qiáng)利益的公共性，實(shí)現(xiàn)多元利益主體之間利益的有效、有序、有利互動(dòng)。可以從三個(gè)方面入手:第一，完善利益的縱橫關(guān)系，在縱向上，突破地方政府向社會汲取利益的單向路徑，增加政府向社會讓利、放利、創(chuàng)利的回饋路徑，實(shí)現(xiàn)政府與社會利益的良性交換;在橫向上，增強(qiáng)地方政府之間、政府部門之間、公民之間、公民與社會組織之間的利益關(guān)系，構(gòu)建平等、自由的利益分享交流機(jī)制。第二，要以法律制度為前提，搭建多元化利益互動(dòng)渠道，明確不同群體在利益互動(dòng)中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，劃清互動(dòng)界限，規(guī)范互動(dòng)程序，避免其他利益主體的不當(dāng)干涉，確保利益關(guān)系穩(wěn)定、有序;第三，拓寬公共利益空間，因?yàn)椤肮怖鎲栴}就是當(dāng)代公共管理的根本性問題”［6］50，要以第三部門、公共組織、自治組織等社會組織為載體，一方面為其提供個(gè)人利益自由聚合和有序釋放的平臺，另一方面擴(kuò)展公共利益積累空間，避免投入的大量資源被各利益主體獨(dú)自“消化吸收”，造成公共資本的瓜分和枯竭，以期充分發(fā)揮其實(shí)際價(jià)值和再生價(jià)值

(三)厘清利益差異，消除“利益共振”

消除“利益共振”需要抑制其產(chǎn)生的兩個(gè)條件，一方面是降低利益彈性，地方治理空間中利益結(jié)構(gòu)、利益內(nèi)容、利益形式的不斷多元、豐富、深入是不可阻擋的趨勢。因而，降低利益彈性，并不是要抵制利益發(fā)展，而是要抑制政府、社會、個(gè)人對利益的過度需求和違法獲取，這就需要法律、制度、價(jià)值觀的有效規(guī)范和持續(xù)引導(dǎo)，避免偏離正確的利益軌道。另一方面，厘清政府與社會的利益差異，以消除“利益頻率”的趨同。在利益性質(zhì)上，政府要以公共利益為主、自身利益為次，而社會或民眾在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的同時(shí)更要兼顧公共利益;在利益內(nèi)容上，政府和民眾都要兼顧經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益多個(gè)方面，其中，政府應(yīng)更加重視政治利益和文化利益的建構(gòu);在利益目標(biāo)上，不僅要實(shí)現(xiàn)利益最大化，政府還要注重利益的均衡化，社會或民眾要尊重他人利益的個(gè)性化;在利益行為上，政府要以政治行為為主，貫徹法律、制定政策、行使權(quán)力，維護(hù)社會發(fā)展和穩(wěn)定，而社會或民眾在追求利益和參與地方治理中要注意區(qū)分市場行為和政治行為，不能互相替代;在利益邊界上，要根據(jù)各自的權(quán)力、權(quán)利、職能厘清政府、社會、民眾的利益界限，使“追求個(gè)人利益的行為必須以受共同利益界限的限制或約束為先決條件，”［7］55從而“把人們追求個(gè)人利益的行為保持在共同利益界限內(nèi)，”［7］53避免利益交叉和重疊。

(四)堅(jiān)持以人為本，突破利益非均衡

以人為本是社會主義本質(zhì)的體現(xiàn)，是地方治理理應(yīng)堅(jiān)持的根本價(jià)值和指導(dǎo)原則。在地方治理中，堅(jiān)持以人為本，突破地方治理的利益非均衡，一是“要通過人來加以實(shí)現(xiàn)公共利益，首先就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，行政人員的觀念、態(tài)度和行為，對公共利益的實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響?！保?］49因此，要消除政府壟斷的理念，加強(qiáng)政群之間的互動(dòng)，構(gòu)建地方治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在同公民、社會分享公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，共擔(dān)責(zé)任、共享風(fēng)險(xiǎn)，既能使政府?dāng)[脫“理性的治理無能困境”，又能培育社會的自治能力，實(shí)現(xiàn)雙重效應(yīng);二是堅(jiān)決打破地方現(xiàn)有利益格局，以權(quán)力分配改革為后盾，以收入分配改革為主體，形成中央對地方、基層對政府的“上下夾擊”壓力，推動(dòng)地方政府的改革，突破既得利益者的分配格局，消除地方政府“治理惰性”的惡習(xí);第三，在法律上要給予公民權(quán)利的保證，在實(shí)際上要注重公民權(quán)利的落實(shí)，在組織上要尊重公民權(quán)利的行使，從而提高公民地位，使其能夠在利益競爭和訴求中擁有充足的“能量”，降低利益抗?fàn)幍某杀?，維護(hù)自身合法、合理的利益需求。

總之，從利益關(guān)系角度突破地方“治理盆地”困境，就是要在地方治理空間中審視利益矛盾、厘清利益關(guān)系、化解利益沖突，建立新的地方治理運(yùn)行環(huán)境和社會生活關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)一種既有內(nèi)在活力，又有相對穩(wěn)定秩序的生存、生產(chǎn)、生活空間，力圖將我國地方治理過程歸結(jié)到利益有序、優(yōu)序的環(huán)境中，以確保我國地方治理優(yōu)化及地方社會和諧、穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。

［1］馬克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1965.

［2］弗蘭克·J·古德諾.政治與行政［M］.王元，譯.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.

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［8］張康之.論“公共性”及其在公共行政中的實(shí)現(xiàn)［J］.東南學(xué)術(shù)，2005(1).