基于公平理論的公務員激勵效果分析與改進

司 南

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100)

公平理論是西方激勵理論中的重要理論，一直被用來探討組織中薪酬分配的合理性問題。本文在分析總結公平理論的基礎上，立足公務員激勵的獨特性，從個人價值觀、參考系、組織內人際關系和組織制度環(huán)境四個維度建立公務員激勵的公平性分析框架，以此分析公務員激勵，關注行政組織內部的公平分配及其激勵效果。

一、公平理論述評

(一)三種公平理論

1.亞當斯的公平理論。公平理論最早是由美國學者亞當斯在研究組織薪酬分配合理性時提出的，他從組織成員的主觀感受出發(fā)探討薪酬分配對組織成員心理和行為的影響。這一理論認為，員工常常把自己在某一工作中的所得與自己的付出進行比較，然后將自己的所得付出比與其他成員的這一比值進行對比，結果會產生不同感受(見表1)。

與不同的參考對象比較會導致對公平的不同感受，公平理論中的參考系大致有三類:“他人”、“系統(tǒng)”、“自我”，分別是指與同一組織中從事相似工作的其他個體、組織的薪酬政策與程序、員工自身的經歷和生活狀況相比較。亞當斯的公平理論受主觀價值和參考系的影響很大，其所指的公平是一種受主觀感受而非客觀標準影響的結果公平。

2.萊文瑟爾(Leventhal)的公平理論。萊文瑟爾將法律中程序公平的理念引入組織中，認為組織成員相比于結果公平更關注程序公平，即決定分配的政策和程序。程序公平模式認為，當雇員認識到用來制定關于結果的分配方面的決策的程序是公平的時候，他們會受到更多的激勵，會更賣力地工作。［1］萊文瑟爾提出了關于程序公平的六條標準:一致性原則;避免偏見原則;準確性原則;可修正原則;代表性原則;道德與倫理規(guī)則。相對于亞當斯，萊文瑟爾的公平理論更加注重程序公平的標準研究，更具操作性和實踐性。

表1 員工對分配公平的不同感受

3.互動公平理論。互動公平理論的核心是以恰當的人際互動方式，提升組織成員在人際關系中的公平性，即使組織成員在人際互動中感受到管理者的尊重與信任。畢斯(Bies)和牟格(Moag)認為互動公平會影響到結果公平，對組織成員的公平感產生影響。格林伯格(Greenberg)將互動公平分成“人際公平”和“信息公平”兩種，前者指管理者在制定決策或執(zhí)行程序時對下屬的尊重程度，后者側重當事人的知情權，即管理者就特定分配方式向當事人做出解釋。

(二)公平理論在分析公務員激勵問題中的運用

以上三種理論代表了公平理論的核心觀點，但其研究對象是一般組織，尤其是私營組織中的成員，鑒于私人部門和公共部門的諸多差別，在運用公平理論分析公務員激勵問題時應注意以下幾點:

1.公務員具有“經濟人”和“行政人”的雙重人格。不同于私營部門單純的“經濟人”假設，公務員在心理感受和個人價值觀上對收益的認知有所不同，除亞當斯提到的需要在薪酬福利上實現分配公平外，公務員在獲得晉升機會、贏得社會尊重、實現自我價值方面有更多的需要。

2.公務員比對公平感的參考系更為廣泛和復雜。私營部門的從業(yè)者一般將自己的所得投入比與同部門、同行業(yè)員工或自己的經歷進行比較。而由于在一個國家和地區(qū)中，政府組織具有單一性、壟斷性、地域性和層級性，又由于公務員的待遇往往是一個社會薪酬水平的標尺，除與上述私營部門的參考系對比外，公務員還會迫于社會壓力與其他行業(yè)的從業(yè)者進行對比。要注意的是，這里對比的個人收益除薪酬福利外還包括晉升機會、社會地位等隱性收益。

3.公務員對于不公平待遇的行為選擇更為保守。私營組織的勞動關系受《勞動法》調節(jié)，具有靈活性和雙向選擇性，當員工認為自己受到的不公待遇超出自身承受能力時，常常選擇離職以改變工作環(huán)境甚至重新選擇從事行業(yè)。公務員所在的政府具有單一性和壟斷性，公務員的勞動關系受《公務員法》調節(jié)，其晉升、調動、交流等受到法律和程序的嚴格限制。此外公務員除功績外，工作資歷和從業(yè)年限是晉升和加薪的重要標準。因此，當公務員有不公平感時，一般迫于環(huán)境的壓力、穩(wěn)定的待遇和自身已有投入，選擇曲解認識、隱忍或改變自身投入等行為，而很少選擇離職的方式向制度環(huán)境挑戰(zhàn)。

4.行政系統(tǒng)的雙向不對稱溝通。行政是國家意志的執(zhí)行，它要求行政機關工作人員忠實貫徹國家意志。因此，行政信息在自上而下的溝通時，傳者與受者間有明顯的說服與被說服的關系。［2］287這種上下級間的雙向不對稱溝通，很容易使下級的意見受到組織內部層級和命令的壓制，從而造成公務員在人際互動中的壓迫感和不公感。

二、公務員激勵與公平性分析框架

通過對公平理論核心觀點的梳理和公務員激勵特征的再認識，可以將影響公務員公平態(tài)度和激勵效果的要素分為個人感受、參考系、組織內人際關系、組織環(huán)境四個維度:

(一)個人價值觀

公平理論側重于組織成員個人對于公平的主觀感受，也就是說，只要是個體主觀感覺認為受到了不公待遇，無論客觀情況是否公平，都會對個人行為和激勵效果產生影響。個人價值觀是影響主觀感受的重要方面，即指一個人對客觀事物意義和重要性的評價和看法。與私人部門的從業(yè)者不同，相對于高薪酬，公務員往往更看重晉升機會、社會地位和自我價值的實現程度。大衛(wèi)·麥克利蘭(David McClelland)認為有三種需要促使人完成工作，分別是:成就需要，即追求卓越、實現成功的需要;權力需要，即影響他人按照自己意愿做出某種行為的需要;歸屬需要，即建立和諧、友善的人際關系的需要。不同的人對三種需要有不同側重，每個人對同一種激勵方式的敏感度不同。赫茨伯格的激勵－保健理論也認為，薪酬福利等保健因素并不能對員工的行為起到激勵效果，而只有激勵因素(例如成就、責任、成長、工作本身等)才能產生激勵作用。因此，員工對于不同需求的權重分配會影響到激勵效果或公平感的獲得，在這一點上由于公務員的需求內容更為多元，需求函數更為復雜，將體現得更為明顯。

(二)參考系

公平理論中參考系是一個重要變量，它關注的是當事人的相對公平感，而不是當事人的絕對收益，即跟不同的參考系比較會對公平會產生不同的認識。公務員的參考系可以是同一部門的公務員同一地區(qū)或不同地區(qū)相同級別的公務員、同一地區(qū)不同級別的公務員。同一地區(qū)相同級別擔任不同工作的公務員等。隨著我國陽光工資將“同級同酬”原則引入公務員的薪酬管理，實現公平激勵以提升政府效率的同時，也使薪酬制度橫向上形成新的平均主義，縱向上拉大了不同級別公務員的收入差距，引發(fā)新的公平問題。

(三)組織內人際關系

互動公平理論認為，上級對下級的尊重和信任程度會影響到組織成員對公平的感受。行政機關是一種以勞動分工、非人格化、權威等級為特征的官僚制組織，強調下級對上級命令的服從和貫徹，在這種組織文化下，下級的建議常常得不到重視和反饋。此外，公務員形成的保守性人格和個人面對的環(huán)境壓力，使公務員在面對小團體內部不公時往往迎合內部人際關系采取隱忍、自我安慰或消極工作等保守策略，很少采取離職等激進行為。

(四)組織制度環(huán)境

組織制度環(huán)境涉及程序公平，主要指在薪酬分配、提供晉升機會和崗位分配方面是否公平的制度政策因素。公務員系統(tǒng)中，薪酬分配是由國家法律統(tǒng)一規(guī)定、受政府預算限制，對所有公務員適用，因此產生的公平問題較少。晉升機會和工作分配在我國一般由上級領導或組織部門負責，在晉升職位稀缺的情況下，由于任用制度、任命程序、信息公開等問題，會對公務員的公平感受產生影響。

上述四個要素還可以進行進一步歸納。個人價值觀和參考系主要是影響公務員對某一問題公平的看法(結果公平)，而組織內人際關系和組織制度環(huán)境主要是環(huán)境對公平問題的影響(程序公平和互動公平)。因此我們可以將四個要素合并為對問題本身公平性的認識和對組織環(huán)境公平性的認識兩個維度，并形成下面的矩陣(見圖1):

圖1:公務員激勵的公平性分析框架

象限1:當公務員對問題本身的結果感到公平而對組織環(huán)境感到不公時，會采取兩種行為:1.心懷僥幸并順從公平的決定，但會認為問題的公正處理只是偶然或基于運氣。2.選擇內部尋租。環(huán)境的不公和問題的公平處理產生矛盾會引發(fā)公務員個人的思考，如果問題解決的決定權在相關領導手中，可能觸發(fā)公務員的內部尋租行為，從而在下一次問題解決時獲取額外收益。

象限2:當公務員對問題本身的結果感到不公而對組織環(huán)境感到公平時，會采取兩種行為:1.曲解認識以自我安慰。組織環(huán)境的公正讓公務員認識到問題的產生不在于外因，由此促使找尋自身問題以獲取公平感。2.重新選擇參考系進行比較。公正感的獲得在于比較，與過高參考系的比對會形成心理上的失落，降低比對標準會使公平感回歸。

象限3:當公務員對問題本身的結果和組織環(huán)境都感到不公時，其行為選擇有:1.隱忍并改變自身投入以獲得平衡。當公務員感到自己對不公環(huán)境無能為力，又想維持較為有利的人際關系和職位保障時，會采取隱忍態(tài)度。同時，常常伴隨著自身投入的降低，自身投入的減少并不會產生收益的下降。因此，激勵效果為負。2.內部尋租。當公務員認為結果不公是由于環(huán)境不公造成時，會促使其進行內部尋租獲取上級領導和同事的支持，試圖在不公的環(huán)境中取得優(yōu)勢地位。這種情況會造成公務員工作精力的分散和內部秩序的腐化，因此激勵效果為負。3.離職。離職是在公務員認為對不公環(huán)境無能為力而且難以忍受的情況下做出的選擇。由于公務員具有良好的職業(yè)保障和社會地位，一般來說采取此行為的公務員占比例較小。

象限4:當公務員對問題本身的結果和組織環(huán)境都感到公平時，采取的行為是順從并努力工作。因為在此情況下，公務員認為自己的努力投入會獲得公正對待，因此能大大激發(fā)公務員的工作效率和工作熱情。

三、公務員激勵失敗的原因分析

(一)績效考核困難和收益的平均主義

1.行政機關整體績效難以衡量。行政機關工作以公平和效率雙重價值為準繩，既要注重公平正義等社會價值，又要不斷提升行政效率，其目標和產出具有復雜性。這造成行政機關整體績效很難用貨幣單位進行量化，造成了組織績效的模糊。

2.個人工作績效難以衡量。政府組織目標和整體績效的模糊加劇了部門和個人績效的考核難度，現行公務員測評以“德、能、勤、績、廉”為標準進行綜合考核，但只是進行優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職的簡單劃分，不同崗位間的工作差距和特色并未予以反映。

3.公務員所得受制于法律和預算。與私人部門不同，公務員的薪酬和福利與政府預算掛鉤，受國家法律規(guī)制，在同一地區(qū)一定時間內其薪酬和福利水平不會因其工作的效果和工作的差別產生較大波動。加之陽光工資的推行，同一地區(qū)同一級別的公務員基本工資福利被拉平。

(二)職業(yè)期望與激勵資源間的矛盾

維克多·弗魯姆(Victor Vroom)的期望激勵理論認為，要想激勵員工產生某種行為，就要使組織提供的獎賞和個人的期望所得相一致，形成努力－績效－獎賞－個人期望滿足的激勵鏈條。公務員是“經濟人”和“政治人”的綜合體，具有獲得物質、晉升、權力多種需要。從物質誘因看，公務員薪酬和福利受制于預算和法律具有穩(wěn)定性，因此“經濟人”的謀利沖動受到壓制;從晉升機會和權力誘因看，政府內部職位受到編制限制，形成“僧多粥少”的資源稀缺情境。當少數人獲得晉升且政府內部分配制度不夠公開，晉升權力受到少數領導控制時，公務員的不公平感就會容易產生。

(三)官僚制的困境

政府官僚制的組織結構使基于自上而下指揮鏈的命令和強制內化為組織文化。一方面，在現有的政府領導體制下，上級官員和部門領導擁有絕對的資源分配權，使得在民主法治決策程序不健全的情況下，領導決策很容易使公務員產生不理解，造成負激勵或引發(fā)內部尋租。另一方面，在權威等級下形成的雙向不對稱溝通，使下級公務員的意見和建議很容易被上級領導忽視，在溝通方面使公務員覺得自身受到不公平對待。

四、公務員激勵公平性的提升與優(yōu)化

(一)加強行政組織文化建設

王滬寧認為，行政文化“包括著行政意識、政治意識、民族氣質、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想、行政觀念等各方面”［3］105，對公務員的價值導向和行為選擇具有重要影響。公務員的公平感來源于對問題的認識和組織環(huán)境的感知，而這與組織文化的熏陶息息相關。現代行政組織文化崇尚公務員由個人私德向職業(yè)倫理的轉變，由道德信條向制度倫理轉變，通過在組織變革過程中重視行政文化建設，明確公務員的價值追求，不斷提升公務員的職業(yè)素質。

建設行政組織文化，首先要強化正確的價值導向。加強思想教育和輿論宣傳，在行政組織內部樹立起依法行政、為民用權、情系百姓、為公謀利的倫理準則，引導公務人員由“官本位”向“民本位”轉變，樹立正確的權力觀，強化行政責任。其次，要在行政組織內部形成“以人為本”的人力資源觀，鼓勵公務員更多地在為人民服務的過程中實現個人價值觀，獲得成就感和滿足感。要改善領導方式，加強民主決策和科學管理，尊重公務員個體尤其是基層公務員的價值，在行政組織內部形成民主、和諧、團結的人際互動關系。

(二)營造公平的組織環(huán)境

首先，加強組織制度建設。進一步完善公務員職位任免、升降、培訓、交流、考核等各項制度建設，堅持依法、民主、科學的原則，在行政組織內部形成注重功績、公平競爭的組織氛圍，實現程序公平。其次，加強信息公開和程序公開。要做到分配程序和選拔程序的公開透明，在保障每個公務員的知情權的前提下，在組織內部形成程序公正的合法性認知，保障公務員公平參與權和競爭權。第三，切實貫徹相關政策法規(guī)。要切實貫徹落實《公務員法》和《公務員考核規(guī)定(試行)》等相關政策文件的規(guī)定，在實際工作中杜絕營私舞弊、長官考核、脫離民意的考核和晉升方式，堅持依法、民主、公開的原則，保障程序公正落到實處。

(三)完善績效考核和獎懲機制

實現有效激勵既要克服平均主義，又要克服兩極分化，關鍵在于客觀評價公務員工作績效，并以此為依據進行獎懲。首先，完善績效評價機制。要在“德、能、勤、績、廉”考評標準的基礎上，體現不同工作的差別性。從橫向而言，首先根據不同行業(yè)部門之間公務員各自的工作性質進行分類，然后將工作崗位性質相近的公務員考核標準歸為一類，對不同類別的公務員實行不同考核標準。從縱向而言，對公務員考核還應根據層級不同實行不同標準。［4］條件允許的情況下，應盡量用量化指標反映公務員工作績效。其次，擴大績效工資所占比重。公務員績效考評結果應與績效工資掛鉤，并在公務員工資總額中擴大績效工資占比，盡量使公務員投入與收益成正相關。第三，警惕公務員收益的等級不公。在“陽光工資”改革后，公務員的獎金和補貼收入都改為一律圍繞級別這一個緯度定額，公務員在級別上差一個檔次，收入就會差一大塊。改革后級別越高者工資提升幅度也越大，這就使過去那些工作在基層一線的普通公務員中有一部分實際收入下降較多［5］，這一改變會挫傷基層公務員的積極性，并加劇政府組織內部的職級競爭。

(四)完善激勵方式

首先，科學分權，賦予基層公務員適度自主權。應在依法合規(guī)的原則下，通過科學分權將公務員的權責相統(tǒng)一，績效與獎懲相掛鉤，給予公務員適度的工作自主權，提高公務員的工作熱情。其次，豐富公務員工作內容。通過工作的豐富化和擴大化實現公務員工作向橫向和縱向擴展，使公務員由原本單一枯燥的工作向完整化、多元化工作轉變，加強公務員對所做工作意義和重要性的理解。第三，加強與工作對象的互動關系。通過制度建設加強公務員與服務對象之間的聯系，在貼近群眾、發(fā)現問題、改進工作的同時，促使公務員在為民服務中，尋求工作的成就感和滿足感。第四，加強培訓，促進公務員職業(yè)發(fā)展。通過崗位培訓，強化公務員職業(yè)技能和專業(yè)知識，為職業(yè)晉升發(fā)展儲備能量。通過幫助公務員制定職業(yè)規(guī)劃，傳達以人為本，重視公務員個體價值的理念。

［1］孫偉，黃培倫.公平理論研究評述［J］.科技管理研究，2004(4):103.

［2］夏書章，等.行政管理學［M］.廣州:中山大學出版社，2004.

［3］王滬寧.行政生態(tài)分析［M］.上海:復旦大學出版社，1989.

［4］李玲，黎雅婷.“陽光工資”制度下的我國公務員激勵機制探析［J］.中國行政管理，2009(10):85－88.

［5］祁光華，孫竹君.北京市“陽光工資”實施效果的調查與分析［J］.國家行政學院學報，2006(5):73.