受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的基礎(chǔ)與框架

呂建高 尚劍偉

（南京工業(yè)大學(xué)，南京 211816）

●法學(xué)論壇

受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的基礎(chǔ)與框架

呂建高 尚劍偉

（南京工業(yè)大學(xué)，南京 211816）

制定指標(biāo)監(jiān)控受教育權(quán)的實現(xiàn)已經(jīng)成為國際社會積極倡導(dǎo)并付諸實踐的重要努力。受教育權(quán)指標(biāo)的構(gòu)建必須從國際人權(quán)法律文件中尋求合法性來源?？色@得性、可準(zhǔn)入性、可接受性和可適應(yīng)性能夠準(zhǔn)確闡釋受教育權(quán)的概念和內(nèi)容，它們是受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的概念框架。結(jié)構(gòu)指標(biāo)、過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)是國際社會普遍認(rèn)可的指標(biāo)分類，它們是受教育權(quán)指標(biāo)構(gòu)建的類型框架。具體的受教育權(quán)指標(biāo)應(yīng)該實現(xiàn)概念框架和類型框架的結(jié)合。

受教育權(quán)；受教育權(quán)指標(biāo)；國際人權(quán)法

在過去幾十年，尤其是自1990年世界全民教育大會以來，國際社會日益關(guān)注初等教育的普及。在2000年通過的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（MDG）中，“實現(xiàn)初等教育普及”的第二項目標(biāo)更是凸顯這一趨勢，而且，該目標(biāo)敦促各國在2015年前確保所有適齡兒童能夠?qū)崿F(xiàn)初等教育。然而，盡管對教育的關(guān)注在全球范圍內(nèi)受到重視，但是受教育權(quán)的實現(xiàn)并不盡如人意。近年來，人權(quán)活動家積極倡導(dǎo)利用指標(biāo)監(jiān)控人權(quán)實現(xiàn)，并主張通過制定人權(quán)指標(biāo)監(jiān)控各締約國的人權(quán)實施狀況，從而有效促使各國履行其國際人權(quán)義務(wù)。受教育權(quán)作為一項基本人權(quán)，對于人的全面發(fā)展和其它權(quán)利的實現(xiàn)有著重要意義。因此，利用指標(biāo)監(jiān)控受教育權(quán)的實現(xiàn)已經(jīng)成為國際社會積極倡導(dǎo)并付諸實踐的重要努力。

一、構(gòu)建受教育權(quán)指標(biāo)的規(guī)范基礎(chǔ)

創(chuàng)設(shè)人權(quán)指標(biāo)的目的，是促使義務(wù)承擔(dān)者對自己的人權(quán)義務(wù)負(fù)責(zé)。通過對人權(quán)公約遵守情況的監(jiān)控，這些指標(biāo)能夠評估締約國是否履行自己的國際承諾。為了監(jiān)控締約國對國際人權(quán)公約的遵守，指標(biāo)制定盡可能符合國際法律框架的要求尤為必要。只有使指標(biāo)制定具有規(guī)范性基礎(chǔ)，才可能為人權(quán)監(jiān)控機構(gòu)以及其他主體向政府主張權(quán)利提供正當(dāng)理由，否則政府會以這些指標(biāo)不合法為由而表示拒絕。因此，受教育權(quán)指標(biāo)應(yīng)以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，尤其是要遵循《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》（下文簡稱《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》）。它首先要求人們對受教育權(quán)的內(nèi)容有一定的正確理解。盡管經(jīng)社文權(quán)利不容易被人們準(zhǔn)確理解存在爭議，但受教育權(quán)（它也屬于公民權(quán)利和政治權(quán)利）并非如此。這項權(quán)利在國際和地區(qū)人權(quán)條約中可能是最發(fā)達的權(quán)利之一，尤其是初等教育。例如，條約機構(gòu)發(fā)布了關(guān)于受教育權(quán)的一般性意見，而且，近年來，很多學(xué)者也對受教育權(quán)展開了充分討論。相關(guān)的條約文件主要包括《世界人權(quán)宣言》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《兒童權(quán)利公約》等。其中，《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》和《兒童權(quán)利公約》尤其值得關(guān)注。

首先，《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》全面包含了受教育權(quán)的規(guī)定。例如，公約第13條不僅概括了與初等、中等和高等教育相關(guān)的國家義務(wù)，而且涉及與教育內(nèi)容相關(guān)的義務(wù)。同時，公約還規(guī)定，父母有權(quán)根據(jù)他們的宗教和道德信仰為子女選擇教育，也有權(quán)成立私立學(xué)校。公約第14條則規(guī)定了國家具有制定行動計劃的義務(wù)，即在《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》批準(zhǔn)并生效后，如果全民免費義務(wù)教育的權(quán)利還沒有實現(xiàn)，締約國就必須采取行動使義務(wù)教育逐步免費。除此之外，聯(lián)合國經(jīng)社文權(quán)利委員會進一步就受教育權(quán)發(fā)布了兩份一般性意見：即關(guān)于受教育權(quán)的第13號一般性意見和關(guān)于初等教育行動計劃的第11號一般性意見。

其次，《兒童權(quán)利公約》是批準(zhǔn)最為廣泛的國際人權(quán)條約，其中也包含受教育權(quán)的詳細(xì)規(guī)定。例如，《兒童權(quán)利公約》第28條和第29條重申了《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》第13條所保護的受教育權(quán)的大部分內(nèi)容，并且增加了新的內(nèi)容，其中包括提供教育和職業(yè)信息、鼓勵入學(xué)、使學(xué)校紀(jì)律與兒童的自尊相符合以及促進對自然環(huán)境的尊重義務(wù)等。然而，仔細(xì)閱讀《兒童權(quán)利公約》，不難得出如下結(jié)論：該公約規(guī)定的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)低于《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》的標(biāo)準(zhǔn)（僅由《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的條款除外）。為了規(guī)避這一問題，《兒童權(quán)利公約》第41條規(guī)定了保留條款，也就是說，如果其它國際和地區(qū)人權(quán)條約規(guī)定更高的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以這些標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。①《兒童權(quán)利公約》第41條規(guī)定：本公約的任何規(guī)定不應(yīng)影響更有利于實現(xiàn)兒童權(quán)利且可能載于下述文件中的任何規(guī)定：（a）締約國的法律；（b）對該國有效的國際法。按照這種規(guī)定，受教育權(quán)指標(biāo)的構(gòu)建完全可以以那些規(guī)定最高保護標(biāo)準(zhǔn)的人權(quán)條約為基礎(chǔ)。

最后，除了國際公約，也應(yīng)該考慮地區(qū)人權(quán)條約，如《歐洲人權(quán)公約第一議定書》、《美洲國家組織憲章》、《美洲人權(quán)公約》、《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》等。這些規(guī)定人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)通過人權(quán)條約進一步對受教育權(quán)予以確認(rèn)。當(dāng)然，這些條約只對加入條約的締約國具有約束力。這意味著存在兩種與人權(quán)相關(guān)的情形：一方面，地區(qū)人權(quán)條約可能會重復(fù)一項受國際人權(quán)條約保護的權(quán)利。在這種情形下，地區(qū)人權(quán)條約對該項權(quán)利的確認(rèn)會進一步在地區(qū)層面鞏固這項權(quán)利；另一方面，地區(qū)人權(quán)條約可能會確認(rèn)一項國際人權(quán)條約沒有規(guī)定的權(quán)利。此時，它就創(chuàng)設(shè)了一項僅適用于地區(qū)人權(quán)條約締約國的新權(quán)利。在這種情形下，與該權(quán)利有關(guān)的指標(biāo)只與相應(yīng)的締約國有關(guān)。

二、構(gòu)建受教育權(quán)指標(biāo)的概念框架

眾所周知，只有闡明受教育權(quán)在國際人權(quán)法律文件中的概念和內(nèi)容，才能保證制定的指標(biāo)滿足合法性需求。然而，簡單羅列權(quán)利的內(nèi)容對指標(biāo)的確立并沒有多大幫助。實際上，在制定合適的指標(biāo)之前，重要的是確定權(quán)利的性質(zhì)。準(zhǔn)確理解所衡量義務(wù)的概念和范圍是考量締約國是否遵守國際法律義務(wù)的一個必要步驟。正如有學(xué)者指出的那樣，制定指標(biāo)衡量締約國遵守國際義務(wù)的前提就是要“闡明具體人權(quán)的內(nèi)容”。②Gauthier de Beco, Human Rights Indicators for Assessing State Compliance with International Human Rights, Nordic Journal of International Law, Vol.23, no.24, 2008, p. 27.

然而，眾多衡量受教育權(quán)的現(xiàn)有意見無法對該權(quán)利的內(nèi)容達成共識。例如，坎普（Isabelle Kempf）針對受教育權(quán)的概念框架建立了一個信息金字塔。③Isabell Kempf, How to Measure the Right to Education: Indicators and Their Potential Use by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, E/C.12/1998/22, 1998, para. 6-7.在金字塔的第一層，她制定了很多重要措施來評估締約國如何促進和保護受教育權(quán)，例如識字水平和初等教育入學(xué)水平。金字塔的第二層涉及廣泛的指標(biāo)，如政府在教育、交通和午餐計劃方面的開支。在第三層，她對文化背景、權(quán)利履行中的語言障礙、功能性識字以及正常的初等教育期限展開分析，進而評估可能影響受教育權(quán)的社會、政治和環(huán)境背景。然而，不可否認(rèn)的是，坎普提出的框架并沒有詳細(xì)闡釋受教育權(quán)的概念。

聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處（人權(quán)高專辦）最近也就利用指標(biāo)衡量人權(quán)義務(wù)提出了一份完整的報告。應(yīng)該說，人權(quán)高專辦的報告對于評估國家是否遵守經(jīng)社文權(quán)利具有積極意義，但缺點在于未能提供具體的工具來監(jiān)控和評估締約國對具體條約的遵守。例如，就受教育權(quán)而言，人權(quán)高專辦列舉了該項權(quán)利的特征，并指出受教育權(quán)具有4項屬性：（1）普及初等教育；（2）中等教育和高等教育的可準(zhǔn)入性；（3）課程和教育資源；（4）教育機會和教育自由。①OHCHR, Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, 2008, HRI/MC/2008/3, p. 28.然而，基于這些屬性擬定的指標(biāo)不與任何條約直接關(guān)聯(lián)，因此，就衡量對具體條約規(guī)范的遵守情況而言，它們不是最有效的或最準(zhǔn)確的指標(biāo)。

由人權(quán)高專辦報告確立的受教育權(quán)的特征范圍，比經(jīng)社文權(quán)利委員會對《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中受教育權(quán)條款的解釋范圍更窄。相比較而言，經(jīng)社文權(quán)利委員會通過“受教育權(quán)的4A框架”——可獲得性（Availability）、可準(zhǔn)入性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）以及可適應(yīng)性（Adaptability）——對該權(quán)利范圍和屬性的界定更為寬泛。②Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 13: The Right to Education, U.N. Doc. E/C.12/1999/10, 1999, para. 6-7.這份由聯(lián)合國前特別報告員托馬舍夫斯基（Katarina Tomasevski）首次提出的框架更為全面地融合了受教育權(quán)的眾多特征。③Katarina Tomasevski, Preliminary Report of the Special Rapporteur on the Right to Education, U.N. Doc. E/CN.4/1999/49, 1999, para. 50-74.因此，筆者擬用4A框架詳細(xì)闡述《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中規(guī)定的受教育權(quán)。實際上，盡管經(jīng)社文權(quán)利委員會采用了4A框架，但它并沒有解釋該框架是如何與《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中的受教育權(quán)用語直接相聯(lián)系的。在下面的分析中，筆者試圖把4A指標(biāo)與《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中的條約用語明確聯(lián)系起來。

1.可獲得性

可獲得性描述了政府有義務(wù)確保教育機構(gòu)和教育規(guī)劃具有足夠的數(shù)量，并且必須具備必要的設(shè)施使其正常運轉(zhuǎn)（如充足的校舍建筑、分別適用于男女生的公共衛(wèi)生設(shè)施、安全的飲用水、受過培訓(xùn)且可獲取相當(dāng)薪水的教師、教學(xué)材料、以及諸如圖書館、計算機設(shè)施和信息技術(shù)等其它設(shè)施）。為了使教育具有可獲得性，政府必須允許興辦學(xué)校，并提供必要的資源。

可獲得性概念得到《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》的明確保護，但不同教育等級的保護程度各不相同。具體而言，初等教育“應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費”，中等教育“應(yīng)以一切適當(dāng)方法普遍設(shè)立，并對一切人開放，特別要逐漸做到免費”。這就表明，盡管國家必須使所有適合條件的人都能享受初等教育，但中等教育并不受此限制。高等教育“應(yīng)根據(jù)成績以一切適當(dāng)方法，對一切人平等開放，特別要逐漸做到免費”。④International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Adopted on Dec. 16, 1966, U.N. Doc. A/6316, arts. 13(2)(a)-(c).由此可見，高等教育應(yīng)該根據(jù)能力以合適的手段公平地向所有人開放，也就是說，只有那些具備某種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的人才可以享受高等教育，這些標(biāo)準(zhǔn)能夠衡量個人是否具備充分接受高等教育的條件。

除此之外，根據(jù)《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》第13條的規(guī)定，國家必須建立一套包含所有教育等級的體系。這就意味著：（1）國家必須建立一套教育基礎(chǔ)設(shè)施以確保提供所有等級的學(xué)校；（2）這些設(shè)施便于維修；（3）教學(xué)物資和設(shè)備質(zhì)量良好；（4）具有充足的教師。①Klaus Dieter Beiter, The Protection of the Right to Education by International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, p. 531.對此，經(jīng)社文權(quán)利委員會解釋到，“在一國管轄范圍內(nèi)，人們必須能夠獲得一套足夠數(shù)量且有效運行的教育機構(gòu)和教育規(guī)劃”，必須有足夠數(shù)量“受過培訓(xùn)且可獲取相當(dāng)薪水的教師”。而且，國家必須：（1）不得關(guān)閉私立學(xué)校，以顯示對教育可獲得性的尊重；（2）通過建立健全教育體系（如開辦學(xué)校、制定規(guī)劃、籌備教學(xué)物資、培訓(xùn)教師）來實現(xiàn)教育的可獲得性。②Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 13: The Right to Education, U.N. Doc. E/C.12/1999/10, 1999, para. 6, 6(a), 50.

2.可準(zhǔn)入性

可準(zhǔn)入性意指教育準(zhǔn)許所有人進入，并向所有人開放。經(jīng)社文權(quán)利委員會認(rèn)為可準(zhǔn)入性必須具備三個要素。第一，教育必須不得歧視地向所有人開放?！督?jīng)社文權(quán)利國際公約》第2條第2款和第3條明確承認(rèn)非歧視原則在教育準(zhǔn)入中的重要性。該委員會特別要求，國家有義務(wù)確保第三方允許女孩進入學(xué)校。這就意味著，國家必須制定激勵措施，如實施基于家務(wù)勞動的工作政策、為父母設(shè)立金錢刺激計劃、提高孩子的結(jié)婚年齡進而提升女孩的入學(xué)率。此外，公約第13條要求締約國設(shè)立充分的獎學(xué)金制度。對此，經(jīng)社文權(quán)利委員會進一步指出，設(shè)立獎學(xué)金的要求應(yīng)該被解讀為公約非歧視性的平等規(guī)定，獎學(xué)金制度應(yīng)該提升弱勢群體（包括婦女和女孩）進入學(xué)校的公平性。

第二，教育必須在物理（physical）層面準(zhǔn)許所有人進入。這就意味著，選擇學(xué)校辦學(xué)場所應(yīng)該方便所有人都能進入，包括生活在農(nóng)村地區(qū)之人和弱勢群體，如少數(shù)民族或種族。它還可能意指在當(dāng)?shù)卦O(shè)立學(xué)校，為特定人群提供交通工具或者使用相關(guān)教學(xué)方法的替代技術(shù)（如在線教學(xué)）。

第三，教育必須在經(jīng)濟層面準(zhǔn)許所有人進入。雖然不同等級的教育應(yīng)該在經(jīng)濟上準(zhǔn)許所有人進入，但是規(guī)定教育免費的要求受到公約第13條關(guān)于初等、中等和高等教育相關(guān)用語的不同限制。就初等教育義務(wù)而言，如果締約國在條約生效后沒有向所有人免費提供，就必須在條約批準(zhǔn)后的兩年內(nèi)制定計劃，并在合理期限內(nèi)引入免費初等教育。盡管《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》明確規(guī)定，初等教育必須免費向所有人提供，但是中等教育必須“以一切適當(dāng)?shù)姆椒ā睖?zhǔn)許人們進入。當(dāng)然，締約國可以決定采用何種適當(dāng)?shù)姆椒ㄊ怪械冉逃郎?zhǔn)許人們進入。在經(jīng)社文權(quán)利委員會看來，最適當(dāng)?shù)姆椒ㄊ鞘怪械冉逃饾u免費。

此外，該委員會還認(rèn)為，間接費用（如向父母征收的義務(wù)稅）或配備相對昂貴校服的義務(wù)是受到禁止的。③Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 11: Plans of Action for Primary Education, U.N. Doc. E/C.12/1999/4, 1999, para. 7.然而，該委員會又指出，其它間接費用經(jīng)過具體審查后可以允許。但到目前為止，經(jīng)社文權(quán)利委員會還沒有明確規(guī)定允許哪些間接費用。

3.可接受性

可接受性涉及與教育質(zhì)量與合適性相關(guān)的形式和本質(zhì)問題。這是一項以人的尊嚴(yán)原則為基礎(chǔ)的職責(zé)，它要求教育質(zhì)量對學(xué)生、社區(qū)以及更廣義上的社會具有積極意義。教育的核心內(nèi)容不應(yīng)包含歧視，而且應(yīng)該恰當(dāng)?shù)厝谌雽W(xué)生的文化、語言和社會背景之中。更寬泛地說，可接受性描述了政府確保學(xué)校擁有最低標(biāo)準(zhǔn)的特定教師、學(xué)生、教育教學(xué)設(shè)施和課程體系。

可接受義務(wù)是從條約用語中總結(jié)出來的。例如，《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》第13條第3款規(guī)定“尊重父母和法定監(jiān)護人的下列自由：保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育”，這充分說明教育必須具有可接受性。經(jīng)社文權(quán)利委員會指出，教育的形式和實質(zhì)（包括課程和教學(xué)方法）必須被學(xué)生以及適當(dāng)情況下被父母所接受，它們受限于第13條第1款規(guī)定的教育目標(biāo)和締約國批準(zhǔn)的最低教育標(biāo)準(zhǔn)。此外，該委員會要求，締約國必須極力保證課程達到第13條第1款規(guī)定的目標(biāo)，并且維持一個透明體系，以此監(jiān)控國家的教育目標(biāo)是否符合公約規(guī)定。而且，該委員會特別指出，國家有義務(wù)通過向所有人提供文化上合適且優(yōu)質(zhì)的教育，從而實現(xiàn)教育的可接受性。

4.可適應(yīng)性

可適應(yīng)性提出教育應(yīng)具有靈活性，能夠?qū)Ω鞣N社會和文化背景中的學(xué)生需求做出回應(yīng)。為了實現(xiàn)教育的可適應(yīng)性，政府應(yīng)該向?qū)W校提供資源，使學(xué)校能夠制定個性化的教育計劃，從而滿足學(xué)校所服務(wù)的社區(qū)需求。除了個性化的課程之外，學(xué)校必須同時監(jiān)控教師和學(xué)生的表現(xiàn)，并根據(jù)監(jiān)控結(jié)果適時做出修正。不具有適應(yīng)性的教育制度很可能在弱勢群體學(xué)生中（如懷孕的女孩）導(dǎo)致較高的輟學(xué)率。同時，為了確認(rèn)某個締約國是否尊重、保護和實現(xiàn)該項權(quán)利，就必須使用指標(biāo)來衡量該國所承擔(dān)的受教育權(quán)義務(wù)的各個要素。經(jīng)社文權(quán)利委員會進一步強調(diào)，教育必須具有適應(yīng)性，這樣才能滿足不斷變化的社會需求。此外，國家必須允許教育的自由選擇，避免國家或第三方干預(yù)，并且滿足最低的教育標(biāo)準(zhǔn)。

三、構(gòu)建受教育權(quán)指標(biāo)的類型框架

對《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中受教育權(quán)的概念和內(nèi)容進行界定后，需要考慮擬定合適的指標(biāo)，以便對侵犯受教育權(quán)的行為進行界定。盡管有很多建議提倡用指標(biāo)衡量受教育權(quán)的實現(xiàn)，但它們無法被證明對界定侵犯具體條約義務(wù)的行為是否有用。①Katrien Beeckamn, Measuring the Implementation of the Right to Education: Educational Versus Human Rights Indicators, The International Journal of Children’s Rights, 12, 2004, pp. 71-84.由于托馬舍夫斯基的受教育權(quán)4A框架準(zhǔn)確描述了受教育權(quán)的概念和范圍，因此，筆者擬在4A框架的基礎(chǔ)上制定受教育權(quán)指標(biāo)。

然而，不可否認(rèn)的是，盡管托馬舍夫斯基注意到使用指標(biāo)的重要性，并提出制定指標(biāo)的相關(guān)問題，但她沒有制定具體指標(biāo)體系來衡量締約國對4A框架的遵守。而且，筆者認(rèn)為，4A框架應(yīng)該被分解為結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)。這種指標(biāo)分類由聯(lián)合國健康權(quán)特別報告員亨特（Paul Hunt）首次于2003年提出。②Paul Hunt, The Right of Everyone to Enjoy the Highest Attainable Standard of Physical and Mental Health, U.N. Doc. A/58/427, 2003, para. 15.2006年聯(lián)合國《有關(guān)國際人權(quán)文件遵守的監(jiān)控指標(biāo)報告》采納了亨特的指標(biāo)分類，并將其用于對所有人權(quán)實現(xiàn)的衡量。③Report on Indicators for Monitoring Compliance with International Human Rights Instruments, U.N. Doc. HRI/MC/2006/7, 2006, para. 13, 17-19.后來，美洲人權(quán)委員會為了監(jiān)控經(jīng)社文權(quán)利的實現(xiàn)，也采納了亨特的術(shù)語。而且，2008年人權(quán)高專辦《有關(guān)促進和監(jiān)控人權(quán)實施的報告》再次確認(rèn)了“結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果”指標(biāo)框架，并認(rèn)為這種指標(biāo)框架能夠體現(xiàn)義務(wù)承擔(dān)者各自做出的承諾、努力和結(jié)果。使用結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)這種分類，能夠保證衡量國家義務(wù)的所有方面，例如，該國的國內(nèi)法律是否與條約義務(wù)保持一致、該國是否已經(jīng)開始履行條約義務(wù)以及這些權(quán)利在國內(nèi)的實際地位。更重要的是，這種分類可以把締約國履行各個4A框架義務(wù)的優(yōu)勢和劣勢區(qū)分開來，進而更好地評估其違反公約義務(wù)的情形。

根據(jù)聯(lián)合國2006年的報告，結(jié)構(gòu)指標(biāo)體現(xiàn)的是法律文件的批準(zhǔn)和通過以及便于人權(quán)實現(xiàn)的基本制度和機制。與此類似，美洲人權(quán)委員會提出，結(jié)構(gòu)指標(biāo)不僅應(yīng)該用來考察“書本上的法律”是否與締約國的條約義務(wù)相一致，而且應(yīng)該考察締約國是否按照國際法義務(wù)確立相關(guān)制度。當(dāng)然，結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)之間存在明顯區(qū)別，這種區(qū)別將結(jié)構(gòu)指標(biāo)局限于監(jiān)控某國的法律是否體現(xiàn)、吸納和履行其國際條約義務(wù)，而過程指標(biāo)則被用來說明某國是否建立合適的制度并采取措施來履行義務(wù)。

過程指標(biāo)衡量的是締約國在實際生活中制定法律和政策實現(xiàn)權(quán)利的程度。2006年的聯(lián)合國報告認(rèn)為，過程指標(biāo)與即將變成結(jié)果指標(biāo)的國家政策文件相關(guān)，而結(jié)果指標(biāo)與人權(quán)的實現(xiàn)直接相關(guān)。盡管美洲人權(quán)委員會的指導(dǎo)意見表明，結(jié)構(gòu)指標(biāo)包括締約國是否制定政策和程序來履行國際法的規(guī)定，但是，筆者主張，與履行條約義務(wù)而制定的規(guī)劃和策略相關(guān)的指標(biāo)更適合歸類為過程指標(biāo)。因此，盡管結(jié)構(gòu)指標(biāo)涉及某國的國內(nèi)法是否符合國際條約義務(wù)，但過程指標(biāo)解決的問題是，為了實現(xiàn)權(quán)利，締約國確立了哪些機制來執(zhí)行現(xiàn)有法律。

結(jié)果指標(biāo)衡量的是現(xiàn)實情況，即國家實現(xiàn)權(quán)利的程度。實際上，過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)衡量的都是條約的遵守情況。結(jié)果指標(biāo)關(guān)注的是努力的結(jié)果，而過程指標(biāo)關(guān)注的則是締約國付出的努力本身。此外，美洲人權(quán)委員會的報告指出，結(jié)果指標(biāo)不僅是對權(quán)利實現(xiàn)的直接衡量，而且它還體現(xiàn)指標(biāo)在評估權(quán)利享有方面的重要性。換句話說，結(jié)果指標(biāo)衡量政府策略的實際影響，而過程指標(biāo)則是衡量這些策略的質(zhì)量和程度。①Inter-American Commission on Human Rights, Guidelines for Preparation of Progress Indicators in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, OEA/Ser.L/V/II.132, 2008, para. 31-32.

盡管人們接受的其它指標(biāo)分類方法（如國家對人權(quán)的尊重、保護和實現(xiàn)義務(wù)）也有助于確立締約國承擔(dān)的國際條約義務(wù)，但是，筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)框架對于監(jiān)控經(jīng)社文權(quán)利的實現(xiàn)最為有用。結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)框架將國家義務(wù)分為行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)，②Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 3: The Nature of State Parties Obligations, U.N. Doc. E/1991/23, 1990, para. 1.而尊重、保護和實現(xiàn)義務(wù)框架確立的是國家在所有人權(quán)方面的積極義務(wù)和消極義務(wù)。例如，尊重受教育權(quán)的消極義務(wù)禁止干涉父母為其孩子選擇學(xué)校的決定。相比之下，保護受教育權(quán)要求積極義務(wù)，因此國家必須有所作為，其中包括采取步驟確保女孩不被第三方因其懷孕而從學(xué)校開除。實現(xiàn)受教育權(quán)也是積極的，因為國家必須確定無疑地采取行動，如逐漸引入免費中等教育。將國家的人權(quán)義務(wù)分為尊重、保護和實現(xiàn)義務(wù)，目的在于評估締約國是否履行相關(guān)權(quán)利的積極義務(wù)和消極義務(wù)。

與之相比，結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)框架闡明了國家控制具體條約義務(wù)的程度。換句話說，這種框架把指標(biāo)分成衡量行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)的指標(biāo)。就國家的作為或不作為行為是否履行其積極義務(wù)和消極義務(wù)而言，盡管國家可能具有同等的控制水平，但國家對其行為義務(wù)（由結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)衡量）的控制要明顯高于對結(jié)果義務(wù)的控制（由結(jié)果指標(biāo)衡量）。因此，國家對結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)所衡量的義務(wù)具有較高的控制水平。在考察結(jié)構(gòu)指標(biāo)和過程指標(biāo)時，國家在這方面的人權(quán)侵犯行為可以明確地歸因于它的不作為。另一方面，國家對結(jié)果指標(biāo)所衡量的義務(wù)具有較低的控制水平。當(dāng)評估國家在這方面的人權(quán)侵犯時，考慮國家的控制水平是非常重要的，因為這種評估涉及合法性、合理性和公平性，它不僅能促進對條約規(guī)范的遵守，而且能促進國家在實現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利方面的合作。

綜上所述，筆者認(rèn)為，監(jiān)控受教育權(quán)實現(xiàn)的指標(biāo)應(yīng)該以國際人權(quán)法律文件為基礎(chǔ)，尤其要嚴(yán)格遵循《經(jīng)社文權(quán)利國際公約》中關(guān)于受教育權(quán)的規(guī)定。托馬舍夫斯基提出的受教育權(quán)4A框架，準(zhǔn)確闡釋和分析了公約中受教育權(quán)的概念和范圍，因此，受教育權(quán)指標(biāo)的制定應(yīng)該以4A框架為基礎(chǔ)。此外，前文所述的結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)框架是最受國際社會認(rèn)可的衡量國家義務(wù)的指標(biāo)類型?；诖?，應(yīng)以國際人權(quán)法為基礎(chǔ)，并按照結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果指標(biāo)模式對4A框架進行分解，最終確定受教育權(quán)的具體指標(biāo)體系。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2013)02-081-06

南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院

2013-02-28

本文是國家社科基金項目《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的法理學(xué)研究》（項目編號：08BFX005）的階段性成果。