試論職務(wù)犯罪初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建

鴉連軍劉薇韓磊

試論職務(wù)犯罪初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建

鴉連軍＊劉薇＊韓磊＊

由于立法的缺失，導(dǎo)致職務(wù)犯罪初查工作存在滯后的現(xiàn)象，雖然現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對初查工作有一些程序性的規(guī)定，但對于監(jiān)督方面的規(guī)定并不多，而且沒有明確的監(jiān)督制約機(jī)制。主要表現(xiàn)在初查權(quán)行使主體、監(jiān)督主體分散，舉報人的權(quán)利監(jiān)督缺失等。只有加強(qiáng)初查權(quán)的監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛳逻\(yùn)行，使控申部門、偵查部門和偵查監(jiān)督部門之間形成合理的內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，強(qiáng)化舉報人、人民監(jiān)督員、上級檢察機(jī)關(guān)對初查權(quán)的監(jiān)督制約，樹立司法的權(quán)威和尊嚴(yán)，從而達(dá)到維護(hù)社會公平與正義的目的。

初查權(quán) 監(jiān)督制約

一、職務(wù)犯罪初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的現(xiàn)狀分析

初查制度是檢察機(jī)關(guān)在長期辦案實踐中所逐步形成的一種辦案方式。由于法律并未對初查作出統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在理解和運(yùn)用初查權(quán)的過程中出現(xiàn)一定的偏差，從而影響初查權(quán)的正常行使，更有甚者，檢察機(jī)關(guān)在行使初查權(quán)時，由于缺乏有效監(jiān)督導(dǎo)致內(nèi)部滋生腐敗，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象，其所表現(xiàn)出來的問題也越來越受到社會各界的關(guān)注。

(一)對初查權(quán)內(nèi)涵理解不盡一致

有人認(rèn)為，初查就是職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)對犯罪線索的秘密偵查，其重點(diǎn)應(yīng)該突出在“秘密”上。其實，這種理解是片面的。早在1999年，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》中對初查權(quán)作出了明確的界定，即初查是檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件線索在立案前所依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查。其含義涵蓋兩層：其一，初查是刑事訴訟立案的一個必經(jīng)程序，只有經(jīng)過初查后，符合立案條件的，才能立案偵查；其二，原則上界定了初查的手段：即可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施。由此可見，初查是對線索依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查，并不一定都是秘密的。

(二)舉報線索運(yùn)行管理不盡合理

目前，檢察機(jī)關(guān)對于舉報線索管理模式是：舉報線索由舉報中心統(tǒng)一管理，本院檢察長及相關(guān)部門收到的舉報線索，應(yīng)當(dāng)及時批交或移交舉報中心處理，由舉報中心將線索移送偵查部門辦理，偵查部門應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)將查辦結(jié)果反饋舉報中心。該管理模式導(dǎo)致線索流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多，手續(xù)較為繁瑣且保密性差。由于初查線索來源較為分散，舉報線索歸口管理缺乏有效監(jiān)督，這就導(dǎo)致初查線索形成較為健全的監(jiān)督機(jī)制比較困難。

(三)初查權(quán)的行使主體、監(jiān)督主體不夠統(tǒng)一，監(jiān)督成效較弱

據(jù)最新修訂的刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，行使初查權(quán)的主體包括職務(wù)犯罪偵查部門和監(jiān)所部門。這就意味著自偵部門和監(jiān)所部門都可以根據(jù)自身收到的舉報線索來啟動初查，初查權(quán)的行使主體不統(tǒng)一直接影響初查權(quán)的監(jiān)督效果。另外，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督是由偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一行使，而對檢察機(jī)關(guān)直接受理的自偵案件的初查及立案監(jiān)督由控申部門、偵監(jiān)部門及公訴部門監(jiān)督。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處理來信來訪分工規(guī)定，偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)不服檢察機(jī)關(guān)不立案決定的來信來訪，既然該類信訪案件由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，那么對直接受理的自偵案件不立案決定也應(yīng)當(dāng)由偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一行使，而新修訂的刑訴規(guī)則規(guī)定該職權(quán)由控申部門辦理。這種機(jī)構(gòu)之間分工不合理也必然影響監(jiān)督效果。

(四)初查權(quán)的行使具有較大隨意性

由于沒有相關(guān)的法律規(guī)定何種線索可以進(jìn)入初查程序，檢察機(jī)關(guān)實際操作起來不容易掌握。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的司法實踐來看，大量的舉報線索沒有進(jìn)入初查程序或初查后未能立案。主要表現(xiàn)在：1.某些線索可查可不查的一般不查。由于受到現(xiàn)行考核機(jī)制及人力財力的影響，職務(wù)犯罪偵查部門一般為了完成考核任務(wù)會把主要精力放在成案可能性較高的線索上，導(dǎo)致很多有價值的線索被擱置。2.人為壓制線索不查。很多具有初查價值的線索被冠以各種理由故意壓制不查。此外，初查權(quán)不同于偵查權(quán)。實踐中把初查權(quán)當(dāng)做偵查權(quán)行使的案例層出不窮。主要表現(xiàn)在：初查時間不受限制，違法扣押、查封、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)，不制作初查結(jié)論報告、查案不結(jié)案、法律文書不夠規(guī)范等。

二、構(gòu)建初查權(quán)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實意義

職務(wù)犯罪初查權(quán)作為一項具有中國特色的檢察辦案制度，由于其只是作為一項檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)則被確定,其法律地位尚未明確,造成職務(wù)犯罪初查制度在檢察實踐中的現(xiàn)實困惑,也直接影響著其應(yīng)有職能的發(fā)揮。加強(qiáng)職務(wù)犯罪初查權(quán)的監(jiān)督意義就在于一是體現(xiàn)司法公正的需要。司法公正是構(gòu)建社會主義法治中國的重要指標(biāo)，可謂無公正司法即無中國法治。只有加強(qiáng)對初查權(quán)的有效監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范的程序下運(yùn)行，才能樹立司法的權(quán)威，從而達(dá)到維護(hù)社會公平正義的目的；二是維護(hù)檢察權(quán)的需要。加強(qiáng)對初查權(quán)的監(jiān)督，使初查權(quán)在陽光下運(yùn)行，減少不當(dāng)行使初查權(quán)帶來的負(fù)面效應(yīng)，獲得人民群眾對檢察權(quán)的尊重與認(rèn)可，才能更好地維護(hù)憲法賦予檢察權(quán)的權(quán)力；三是提高辦案效果的需要。只有對初查權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督，層層把關(guān)，使初查結(jié)果處理及時準(zhǔn)確，才能確保案件偵查質(zhì)量，提高職務(wù)犯罪偵查的法律效果和社會效果，有效遏制腐敗。

三、完善初查權(quán)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)想

當(dāng)前，我國職務(wù)犯罪日益出現(xiàn)復(fù)雜性和隱蔽性的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)是否能夠正當(dāng)行使初查權(quán)直接關(guān)系到反腐敗斗爭的開展，也關(guān)系到我國人權(quán)的保障。因此，構(gòu)建完善的初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制迫在眉睫。

根據(jù)以往經(jīng)驗，采用真空聯(lián)合堆載預(yù)壓法對實例工程地基進(jìn)行處理，加固過程是先進(jìn)行復(fù)式真空預(yù)壓處理，地基強(qiáng)度提高到一定程度時，再進(jìn)行分級堆載，堆載高度3.0 米左右，有效荷載125kPa以上（堆載預(yù)壓4 米其有效荷載不足80kPa）。

（一）明確初查權(quán)的監(jiān)督范圍

刑事訴訟法對初查權(quán)沒作明確規(guī)定，因此，初查權(quán)限較為模糊。根據(jù)初查權(quán)的內(nèi)涵可以判斷，對初查權(quán)的監(jiān)督范圍主要包括以下四個方面：1.對舉報線索的收集管理的監(jiān)督。近年來，舉報線索呈逐年下降趨勢，若不加強(qiáng)對線索收集與管理，線索就會處于松散狀態(tài)，繼而產(chǎn)生“后遺癥”。2.對線索的利用制約與監(jiān)督。職務(wù)犯罪線索如果不能有效充分利用，就會造成線索資源的浪費(fèi)，若利用不當(dāng)，會帶來很多負(fù)面效應(yīng)。3.對初查行為及過程的規(guī)范與監(jiān)督?！俺绦蚬强吹靡姷恼x”，因此，對初查過程的積極有效監(jiān)督，才能保證初查案件的質(zhì)量。4.對初查結(jié)果的監(jiān)督。初查結(jié)果是舉報線索的真實反饋，初查結(jié)果充分體現(xiàn)了線索初查的質(zhì)量與效果。

（二）加大舉報線索監(jiān)管力度

舉報線索來源主要有以下途徑：1.控申部門直接受理的來自社會的舉報。2.檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)反饋到控申部門的。3.職務(wù)犯罪偵查部門在查辦案件中主動搜集發(fā)現(xiàn)的。4.上級機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的。為了確保線索的安全性及隱秘性，必須規(guī)范對案件線索的監(jiān)督管理。舉報中心收集到舉報線索后，應(yīng)將所有線索統(tǒng)一錄入信息庫，并在此基礎(chǔ)上成立舉報線索評估小組。由舉報中心對線索進(jìn)行初步的審查，對于不符合管轄范圍的立即移轉(zhuǎn)，對于符合管轄條件的，根據(jù)線索價值進(jìn)行優(yōu)先性排序：對于用真實姓名舉報的、重復(fù)舉報的、多人舉報的、上級院移交的、線索較為具體的，由線索評估小組對相關(guān)線索進(jìn)行評估及利用；對于匿名舉報且事實不清的，則可存檔管理。舉報中心應(yīng)細(xì)化各類線索的分流與后續(xù)處理程序，努力實現(xiàn)舉報線索價值最大化。另外，根據(jù)新修訂的刑事訴訟法，不立案線索的審查由舉報中心負(fù)責(zé)。因此，偵查部門經(jīng)初查決定不予立案的，應(yīng)將不立案的原因及法律依據(jù)告知舉報中心，由舉報中心決定是否啟動審查機(jī)制，若舉報中心審查后認(rèn)為有立案必要的，可將審查報告提交線索評估小組審議。

（三）優(yōu)化初查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

明確檢察機(jī)關(guān)相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，使控申部門、自偵部門、偵監(jiān)部門、案管部門、紀(jì)檢部門之間形成合理的權(quán)力制約機(jī)制。

1.統(tǒng)一初查部門，明確控申部門對控告、舉報的管理職能。職務(wù)犯罪線索初查權(quán)可規(guī)定一律由自偵部門行使，但對于群眾舉報、在辦案中發(fā)現(xiàn)的以及有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦、交辦的職務(wù)犯罪線索，辦案人員收到線索后必須在規(guī)定的時間內(nèi)移交舉報中心統(tǒng)一管理，舉報中心在登記后在規(guī)定時間內(nèi)分流到相關(guān)職能部門辦理。

3.擴(kuò)充案管部門職責(zé)，加大初查監(jiān)督力度。案管部門一般是對立案后的案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)管，對初查線索則無相關(guān)管理職責(zé)。若在此將初查不立案的案件納入案管管督范圍，必將引起偵查部門對初查工作的重視，從而嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，能夠有效預(yù)防違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生，更好地發(fā)揮初查在職務(wù)犯罪案件的作用。

（四）構(gòu)建初查權(quán)的外部監(jiān)督制約機(jī)制

1.賦予人民監(jiān)督員對初查線索的監(jiān)督權(quán)。對于實名舉報案件，若舉報人對檢察機(jī)關(guān)不立案決定有異議的，可告知舉報人有權(quán)啟動人民監(jiān)督員參與對不立案決定進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員對不服不立案決定進(jìn)行審查后，不同意檢察機(jī)關(guān)不立案決定的，應(yīng)將該線索提交上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核，對于上級檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定，下級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。對于送人民監(jiān)督員審查的舉報線索，應(yīng)當(dāng)采取必要措施對舉報人的信息加強(qiáng)保密。

2.舉報人的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)在初查實名舉報線索時，除實名舉報人聯(lián)系方式不詳?shù)囊酝猓瑧?yīng)將初查結(jié)果及辦理情況及時答復(fù)舉報人。若舉報線索經(jīng)初查后不予立案的，初查人員應(yīng)當(dāng)制作不立案通知書，寫明案由及案件來源，不立案的原因及法律依據(jù)，送達(dá)舉報人，舉報人可以向控申部門提出復(fù)核意見，控申部門應(yīng)將相關(guān)案件材料交由偵查監(jiān)督部門辦理。

（五）科學(xué)設(shè)置初查程序，確保初查有序開展

初查程序的科學(xué)合理設(shè)置，一方面可以保證初查行為的公開、公正，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利；另一方面對初查結(jié)果的準(zhǔn)確獲取，對防止初查過程中的違法亂紀(jì)現(xiàn)象具有重大意義。

1.規(guī)范初查方式，維護(hù)合法權(quán)益。首先，對舉報線索的初查必須依法依規(guī)進(jìn)行，所采取的必要初查手段也必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)開展。對于在初查工作中所采取的各項措施必須保存相應(yīng)的法律文書。其次，對初查手段的審批權(quán)限及程序需作出明確規(guī)定，堅決杜絕隨意啟動初查程序，越權(quán)違規(guī)辦案的行為。最后，偵查人員在初查過程中的職責(zé)必須明確，落實好初查過程中的安全防范措施，對于必須接觸初查對象的，詢問時應(yīng)當(dāng)同步錄音錄像。

2.明確初查時限，設(shè)置初查中止程序。初查期限既不能過長也不能過短。時間過長則不利于提高初查人員辦案積極性，期限過短則不利于全面查清案件。因此，對于一般案件可規(guī)定辦案期限為2個月至3個月；對于相對疑難復(fù)雜、影響較大的案件，若在規(guī)定的期限內(nèi)不能完成初查的，應(yīng)由承辦人填寫提請延期報告，具體說明初查進(jìn)度、延期理由及后續(xù)處理安排，報主管領(lǐng)導(dǎo)審批；對于在延長期限內(nèi)，仍無法完成初查行為的線索，應(yīng)建立中止初查制度，將線索存檔管理，待繼續(xù)初查的時機(jī)成熟后，及時恢復(fù)初查。

3.編制相應(yīng)法律文書。初查過程中相關(guān)問題的處理情況必須有相應(yīng)的法律文書予以記錄。如在線索流轉(zhuǎn)過程中，制定《舉報線索流轉(zhuǎn)登記表》，在調(diào)查過程中制定《詢問通知書》、《調(diào)取證據(jù)通知書》，在初查時限延長時制定《延長初查期限審批表》等，在制定該類文書時應(yīng)將其與職務(wù)犯罪偵查階段的法律文書相區(qū)別，特別是相關(guān)法律用語要相應(yīng)的予以變更。

4.建立初查結(jié)論審查機(jī)制。初查結(jié)論是初查程序的終結(jié)，對初查結(jié)論的審查應(yīng)當(dāng)全面細(xì)致，防止有案不立、壓案不查的現(xiàn)象發(fā)生。首先由職務(wù)犯罪線索評估小組負(fù)責(zé)對初查結(jié)論進(jìn)行書面審核，對于審核過程中出現(xiàn)的疑問可以向初查人員詢問。審核后，認(rèn)為初查結(jié)論正確的，予以維持；認(rèn)為初查結(jié)論存在瑕疵的，可以要求初查人員說明情況；認(rèn)為初查過程中存在遺漏或其他問題的，應(yīng)將該初查線索交由其他辦案人員重新初查，再根據(jù)初查情況作出相應(yīng)處理決定。

四、結(jié)語

通過“以程序制約權(quán)力”的方法，使初查權(quán)的啟動和行使因程序的科學(xué)合理設(shè)置而受到監(jiān)管，將初查權(quán)的運(yùn)行規(guī)制在嚴(yán)密的框架之內(nèi)，加強(qiáng)規(guī)范初查權(quán)和初查行為，避免初查權(quán)的無序行使，對于防范職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)濫用初查權(quán)，完善檢察機(jī)關(guān)對初查權(quán)的配置，強(qiáng)化對檢察權(quán)的監(jiān)督制約，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義?！?/p>

*鴉連軍，劉薇，韓磊，江蘇省句容市人民檢察院。