關(guān)于激發(fā)社會(huì)組織活力的思考

吳鐸

關(guān)于激發(fā)社會(huì)組織活力的思考

吳鐸＊

創(chuàng)新社會(huì)治理體制是中共十八屆三中全會(huì)的重大決定?！凹ぐl(fā)社會(huì)組織活力”是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的一個(gè)重要內(nèi)涵?！凹訌?qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”是激發(fā)社會(huì)組織活力的基本條件。明確權(quán)責(zé)是激發(fā)社會(huì)組織活力的需要。逐步完善社會(huì)組織管理的法律法規(guī)是激發(fā)和保障社會(huì)組織活力的必要條件。加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)是激發(fā)社會(huì)組織活力的內(nèi)在條件。

社會(huì)組織活力 政府主導(dǎo) 明確權(quán)責(zé) 依法自治自律

中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理體制做出了全面部署?！凹ぐl(fā)社會(huì)組織活力”是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的一個(gè)重要內(nèi)涵。“決定”要求：“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！盵1]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問.[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社聯(lián)合出版，2013:32.

改革開放以來，我國社會(huì)組織獲得了長足發(fā)展與進(jìn)步，一個(gè)適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、布局合理、規(guī)模適度的社會(huì)組織新格局正在初步顯現(xiàn)。社會(huì)組織開始成為我國全面建設(shè)小康社會(huì)的一支重要力量。

怎樣激活社會(huì)組織的活力，更好地滿足人民的服務(wù)需求，需要從實(shí)際出發(fā)，深入地進(jìn)行探討。

一、政府主導(dǎo)作用到位

“決定”指出：要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用”。[2]同上，第31-32頁。這是激發(fā)社會(huì)組織活力的基本條件。政府主導(dǎo)作用到位，要求政府對(duì)社會(huì)組織的建立、發(fā)展，要在規(guī)劃、政策、投入、監(jiān)督等方面承擔(dān)責(zé)任。

政府主導(dǎo)作用到位，體現(xiàn)在依據(jù)黨所制定路線和基本方針政策，維護(hù)社會(huì)公平、公正，妥善協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益關(guān)系，完善社會(huì)治理的法律法規(guī)，保持良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。

政府主導(dǎo)作用到位，要求政府作好社會(huì)組織發(fā)展和建設(shè)的規(guī)劃。社會(huì)組織的宏觀規(guī)劃是根據(jù)黨的建議，由政府、社會(huì)各方面共同商討、研究，而由政府制定和頒布實(shí)施的。任何其他方面都不可能替代政府在這方面的主導(dǎo)作用?？茖W(xué)編制并組織實(shí)施社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃，有利于在發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置的決定性作用時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)其他各個(gè)方面更合理有效地配置公共資源，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步有機(jī)結(jié)合。

政府主導(dǎo)作用到位，要求政府保證社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)力投入。政府的資金投入，主要是公共財(cái)政在社會(huì)治理領(lǐng)域的支出。社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)力投入，還包括社會(huì)各方面對(duì)于社會(huì)事業(yè)的資金、時(shí)間和智力的投入，特別是企業(yè)對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。但是社會(huì)組織發(fā)展的主要投入來自政府的公共財(cái)政，這也充分說明政府對(duì)于社會(huì)組織的主導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)作用到位，要求政府制定和不斷完善社會(huì)組織管理的法律、法規(guī)和政策，在制度上為社會(huì)組織發(fā)展提供保障。政府還要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展，進(jìn)行法律、行政和司法等方面的檢查和監(jiān)督。政府在這方面的主導(dǎo)作用也是社會(huì)任何其他方面所不可替代的。

在社會(huì)治理格局中，政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)，還表現(xiàn)在大力支持社會(huì)領(lǐng)域的公民事務(wù)，擴(kuò)大公眾認(rèn)同。政府不在社會(huì)領(lǐng)域與民爭利，是實(shí)現(xiàn)公眾和社會(huì)組織參與的前提。我國部分居民對(duì)于公共事務(wù)的冷漠或依賴態(tài)度，是我們建立和完善社會(huì)治理格局面臨的挑戰(zhàn)之一。政府將“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，將極大地激發(fā)社會(huì)組織和廣大公眾關(guān)心社會(huì)參與社會(huì)治理的活力。

政府主導(dǎo)作用到位，要求政府加強(qiáng)自身的改革，轉(zhuǎn)變職能和作風(fēng)，真正成為服務(wù)型政府。在社會(huì)管理職能方面，該強(qiáng)化的強(qiáng)化，該弱化的弱化，重點(diǎn)在于面向社會(huì)，更好地為推進(jìn)社會(huì)體制改革和創(chuàng)新服務(wù)。

二、明確社會(huì)組織權(quán)責(zé)

“決定”要求：“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)”。明確權(quán)責(zé)是激發(fā)社會(huì)組織活力的需要。應(yīng)按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，明確各類社會(huì)組織分別賦有的權(quán)利和權(quán)力，應(yīng)履行的相應(yīng)的社會(huì)職責(zé)。權(quán)與責(zé)是相互聯(lián)系、互為影響的。既不能離開權(quán)而空談責(zé)，也不能脫離責(zé)而奢談權(quán)。只有在權(quán)責(zé)一致的條件下，社會(huì)組織才能順利開展活動(dòng)，有效履行社會(huì)責(zé)任，展現(xiàn)組織的活力。

社會(huì)組織的充分發(fā)展和逐步完善，是社會(huì)發(fā)展成熟和社會(huì)體制改革的一種必然趨勢(shì)。社會(huì)組織是一個(gè)廣泛的組織體系，包括社會(huì)的各種職業(yè)服務(wù)組織、行業(yè)組織、城鄉(xiāng)自治組織、公益慈善組織、社區(qū)組織以及居民群眾的自我服務(wù)組織，等等。一般來說，發(fā)達(dá)社會(huì)的社會(huì)組織體系是比較健全和完善的。在我國，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展，將會(huì)為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的環(huán)境和條件。

培育社會(huì)組織是社會(huì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！皼Q議”指出：要“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。[1]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問.[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社聯(lián)合出版，2013:32.只有發(fā)展大量的、健全的社會(huì)組織，才能夠承擔(dān)大量的公益性、福利性的社會(huì)事務(wù)，使政府順利地從具體事務(wù)之中解脫出來，從而“加快實(shí)施政社分開”。從社會(huì)組織的主管機(jī)構(gòu)民政部門來說，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求，有選擇地引導(dǎo)和培育社會(huì)組織。在我國行政管理體制改革的過程中，政府機(jī)構(gòu)精簡不下來，社區(qū)的管理與服務(wù)上不來，一個(gè)重要的因素是服務(wù)類社會(huì)組織太弱小，發(fā)育較遲緩，很多不該由政府管的社會(huì)公共事務(wù)，卻沒有相應(yīng)的社會(huì)組織去承接。

服務(wù)類社會(huì)組織是開展社會(huì)工作、推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的基本力量，是政府社會(huì)福利政策的實(shí)施者，同時(shí)，也是社會(huì)福利政策意見的提供者。服務(wù)類社會(huì)組織還是政府與服務(wù)對(duì)象之間的橋梁，在社會(huì)福利服務(wù)方面溝通政府與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系。這種橋梁作用，又常被稱為“潤滑作用”，它使政府與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系趨于和諧、減少矛盾。在現(xiàn)階段，承擔(dān)社會(huì)服務(wù)運(yùn)作的社會(huì)組織，數(shù)量很少，已有的社會(huì)組織規(guī)模也很小。因此，要有重點(diǎn)地選擇一些服務(wù)類社會(huì)組織進(jìn)行試點(diǎn)，在政策上率先進(jìn)行改革和調(diào)整，使服務(wù)類社會(huì)組織得到較快地、有序地發(fā)展和壯大，作為獨(dú)立法人享有權(quán)利和履行義務(wù)，更有效地獨(dú)立自主地開展社會(huì)服務(wù)。只要按照政社分離的原則，重新界定政府管理職能，強(qiáng)化社會(huì)組織的服務(wù)功能，大量服務(wù)類社會(huì)公共事務(wù)，可以由服務(wù)類社會(huì)組織承接，并發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)化、職業(yè)化的特色，更好地滿足服務(wù)對(duì)象的需求，提高服務(wù)的質(zhì)量。

社會(huì)組織的專業(yè)分類很復(fù)雜，各種社會(huì)組織的專業(yè)功能會(huì)有所差別，而就其社會(huì)功能來看，則具有共同性的一面。這些功能基本上可以歸納為三個(gè)方面。

一是服務(wù)功能。社會(huì)組織基本上都是社會(huì)的產(chǎn)兒，是基于社會(huì)的各種需求而建立的。在發(fā)達(dá)的社會(huì)和地區(qū)，由于政府的社會(huì)功能界定比較明確，政府與社會(huì)組織的關(guān)系受到法律的規(guī)范，社會(huì)組織發(fā)展比較健全，因而各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)基本上是由社會(huì)組織承擔(dān)的。社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域，包括政治法律、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、體育衛(wèi)生、社會(huì)事業(yè)等諸多方面。政府以購買服務(wù)的方式，與社會(huì)組織構(gòu)成密切的互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)，堅(jiān)持專業(yè)性、科學(xué)性和人文關(guān)懷，因人因地制宜，注重成本核算和有效利用社會(huì)資源，社會(huì)效益比較明顯。

二是中介功能。社會(huì)組織的社會(huì)位置，居于公民個(gè)人與政府、個(gè)人與市場(chǎng)、個(gè)人與社會(huì)之間。其“中介功能”主要體現(xiàn)在通過社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，促進(jìn)社會(huì)的和諧。在發(fā)達(dá)社會(huì)和地區(qū)，政府在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，但較少與服務(wù)對(duì)象發(fā)生直接關(guān)系，這種關(guān)系是通過社會(huì)組織的“中介”作用實(shí)現(xiàn)的。個(gè)人與市場(chǎng)的關(guān)系十分緊密，但對(duì)于個(gè)人來說，總會(huì)有面臨“市場(chǎng)失靈”的境況，因而社會(huì)組織的彌補(bǔ)作用是不可缺少的。對(duì)于個(gè)人與社會(huì)之間利益的一致或矛盾，通過社會(huì)組織的服務(wù)可以達(dá)到一定程度的整合。社會(huì)組織運(yùn)作成功與否，在一定意義上正是取決于它的這種中介功能是否有效發(fā)揮。

三是組織功能。社會(huì)組織植根于社會(huì)土壤，具有比較廣泛的社會(huì)聯(lián)系，擁有一定的社會(huì)資源，這些都是重要的社會(huì)資本。比較完善的社會(huì)組織，都有自己的服務(wù)宗旨和組織章程，注重遵守一定的行為規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，因而具有較強(qiáng)的內(nèi)聚力。在推進(jìn)社會(huì)治理的過程中，社會(huì)組織既發(fā)揮自身內(nèi)聚力較強(qiáng)的組織優(yōu)勢(shì)，還可以聯(lián)絡(luò)、組織服務(wù)對(duì)象，促進(jìn)社會(huì)成員間的溝通、信任，增強(qiáng)對(duì)政府社會(huì)政策的理解和支持。同時(shí)，社會(huì)組織能夠比較敏銳地反映社會(huì)各方面特別是弱勢(shì)群體的利益訴求，監(jiān)督社會(huì)政策的實(shí)施，有序化、規(guī)范化地表達(dá)社會(huì)的利益，從而成為社會(huì)的一種凝聚和監(jiān)督力量。

三、完善管理法律法規(guī)

“決定”要求，社會(huì)組織要“依法自治、發(fā)揮作用”。逐步完善社會(huì)組織管理的法律法規(guī)，是激發(fā)和保障社會(huì)組織活力的必要條件。各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)工作要做到依法規(guī)范，社會(huì)組織應(yīng)得到法律法規(guī)保障,從而依法激發(fā)活力。

對(duì)于社會(huì)組織的設(shè)立、發(fā)展和管理規(guī)范，構(gòu)成了關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)體系。各國的憲法雖然體現(xiàn)出不同的國情和特色，但都規(guī)定了公民擁有“結(jié)社”的自由。我國憲法第三十五條同樣作了公民結(jié)社自由的規(guī)定。憲法這樣的規(guī)定，賦予了公民自主組成各種社會(huì)組織的合法性。需要根據(jù)憲法制定相應(yīng)的社會(huì)組織管理的法律法規(guī)，保障服務(wù)對(duì)象和服務(wù)提供者雙方的合法權(quán)益。這樣，就能讓社會(huì)組織更有效地發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的作用。

各國針對(duì)不同的社會(huì)組織均有具體的法律規(guī)制[1]鄭國安,等.國外非營利組織法律法規(guī)概要[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社,2000.。美國有《營利法人示范法》、《非營利法人示范法》[2]丁晶晶 李勇 王名.美國非營利組織及其法律規(guī)制的發(fā)展[J].外國理論動(dòng)態(tài),2013,(7).，法國有專門的《商會(huì)法》[3]法國的商會(huì)法[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/1631/19873/newsindex.html.，英國有《慈善條例》、《工業(yè)和友好社條例》，韓國有《非營利/民間組織支持法》[4]國外社會(huì)中介組織管理的法律法規(guī)體系建設(shè)[J/OL].http://www.gdbb.gov.cn/detail. jsp?infoid=3621.等。有關(guān)社會(huì)組織的立法，對(duì)不同類型社會(huì)組織的資源獲取、組織章程、活動(dòng)內(nèi)容和運(yùn)作方式等作了規(guī)定。社會(huì)組織的日益壯大，多元化是必然發(fā)展趨勢(shì)，單純用一部綜合性的法律顯然已不適應(yīng)，因而采取以子法分別規(guī)制。這樣，對(duì)各類社會(huì)組織的規(guī)范管理更具針對(duì)性，還可適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化。

我國現(xiàn)階段尚未制定規(guī)制社會(huì)組織的專門法律。而對(duì)社會(huì)組織的管理主要依據(jù)三個(gè)條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004）。社會(huì)團(tuán)體依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》登記注冊(cè)，獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格；民辦非企業(yè)單位依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記注冊(cè)，視不同情況獲得法人、合伙或者個(gè)體的行為主體資格;基金會(huì)依據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》登記注冊(cè)，獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格。這些條例堅(jiān)持培育與監(jiān)督并重，強(qiáng)化宏觀管理，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)培育發(fā)展行業(yè)中介組織和服務(wù)、公益性組織，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織布局合理，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，組織健全。這三個(gè)法規(guī)對(duì)社會(huì)組織畢竟還只限于登記注冊(cè)管理，為適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，適應(yīng)社會(huì)組織快速發(fā)展的形勢(shì)，還需要進(jìn)一步加快和完善社會(huì)組織立法。

我國新修訂的民事訴訟法首次明確社會(huì)組織的公益訴訟主體資格?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第四十八條規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人?！薄胺ㄈ擞善浞ǘù砣诉M(jìn)行訴訟。其他組織由其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴訟?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國法律首次確立公益訴訟制度，并明確將社會(huì)組織作為公益訴訟主體之一。這為更好地激發(fā)社會(huì)組織在公益事業(yè)中的積極作用提供了法律保障。

為了加快形成依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，我們需要總結(jié)社會(huì)組織依法規(guī)范管理的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外社會(huì)組織立法的他山之石，積極推進(jìn)社會(huì)組織立法的進(jìn)程，讓社會(huì)組織在功能定位、權(quán)責(zé)界定、資源獲取、組織章程、活動(dòng)內(nèi)容、運(yùn)作方式、權(quán)利保障、自律他律等諸多方面，有法可依。具有完善的法律保障，社會(huì)組織就能更好地依法自治、發(fā)揮作用，激發(fā)服務(wù)社會(huì)的活力。

四、加強(qiáng)組織自身建設(shè)

加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，是激發(fā)社會(huì)組織活力的內(nèi)在條件。社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展，既需要他律，更需要重視自身職業(yè)倫理和各種制度的建設(shè)，實(shí)行科學(xué)和嚴(yán)格的自律。社會(huì)組織源于社會(huì)、植根民間，工作要從服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需要出發(fā)，注重公益性，切忌“商業(yè)化”，不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)。社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作， 切忌“行政化”和“官僚化”，要始終保持和發(fā)揚(yáng)以人為本、樂于助人和嚴(yán)于自律的精神，以保證活力常在。

社會(huì)組織的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)服務(wù)。要不斷加強(qiáng)本機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)教育與培訓(xùn)，制定專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)計(jì)劃，有針對(duì)性地做好教育培訓(xùn)工作，培養(yǎng)大批專業(yè)人才，提高專業(yè)化服務(wù)水平。社會(huì)組織與社會(huì)工作具有緊密的聯(lián)系，要強(qiáng)化社工助人自助、奉獻(xiàn)社會(huì)的價(jià)值理念，提高社工理論和知識(shí)水平，運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)方法，豐富社會(huì)工作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。各類社會(huì)組織具有不同的專業(yè)特點(diǎn)，需要發(fā)揮不同類別專業(yè)人才的優(yōu)勢(shì)。這是社會(huì)組織激發(fā)活力的專業(yè)基礎(chǔ)。

社會(huì)組織具有職業(yè)化的特點(diǎn)，應(yīng)按照職業(yè)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)范社會(huì)組織自身建設(shè)。社會(huì)組織的從業(yè)人員要按照政府主管部門制定的工作人員從業(yè)準(zhǔn)則，通過考試、考核等各種方式，取得職業(yè)資格證書。要健全機(jī)構(gòu)的組織，配備機(jī)構(gòu)的管理人員，全面提高管理人員的素質(zhì)、管理能力和管理水平。要健全機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)管理制度，實(shí)現(xiàn)民主管理、科學(xué)管理、有效管理。這是社會(huì)組織激發(fā)活力的組織和制度基礎(chǔ)?！?/p>

*吳鐸，華東師范大學(xué)社會(huì)學(xué)教授，上?；貜?fù)和重建社會(huì)學(xué)的首批學(xué)者之一，中國社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)原副會(huì)長、華東師范大學(xué)原黨委副書記。