創(chuàng)新社會管理下對“以房養(yǎng)老”實踐的探討

劉書含

創(chuàng)新社會管理下對“以房養(yǎng)老”實踐的探討

劉書含＊

我國已經進入了老齡化社會，養(yǎng)老已經成為每個家庭必須要認真面對的問題，對于一個遵從孝道的民族來說，中國的養(yǎng)老似乎承載了更多的內涵和責任。面對我國“未富先老”與社會保障體系仍然滯后的矛盾，在時下“421”家庭結構越來越成為主流的時候，“以房養(yǎng)老”被認為是解決未來家庭養(yǎng)老問題的有效辦法。本文分析了國外“以房養(yǎng)老”模式的實踐經驗，并結合我國現(xiàn)實條件，分析實施“以房養(yǎng)老”業(yè)務的模式及存在的缺陷，探討在我國實施“以房養(yǎng)老”的可能路徑及相關注意事項，為操作層面提供可選擇的借鑒與啟迪。

以房養(yǎng)老 住宅地 住房產權

一、前言

創(chuàng)新社會管理是中央適應經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新情況而提出的社會管理的新范式。推進社會管理創(chuàng)新，進一步完善社會管理體系，既要全面展開工作，又要抓住源頭性、根本性和基礎性問題。具體說來，就是要從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生入手，不斷創(chuàng)新統(tǒng)一有效的管理新機制。

2013年2月，國家統(tǒng)計局發(fā)布《2012年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國60周歲及以上人口已達1.939億人，占總人口的14.3%[1]2012 年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2013-11-18]. http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm.。中國社會科學院老齡科學研究中心近日發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》，預測 2013 年我國老年人口數(shù)量將達到2.02億，老齡化水平達到14.8%[2]《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》：老齡問題嚴峻性世界少[EB/OL]. [2013-11-18].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/28/c_114828199. htm.。我國老年人口正逐年遞增，但與此相反的是我國基本的養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度的不完善，覆蓋面窄，保障水平有限。根據(jù)中國社科院發(fā)布的2007年社會保障綠皮書顯示，目前在我國，參加養(yǎng)老保險制度的還不到2億人。（相對于近 2.8 億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.2 億第二和第三產業(yè)從業(yè)人員以及 7.6 億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有 70%、45%和25%左右。）同時，城市中有近20%的老年人年收入處于不足 4600元的低水平，農村中有27%的老年人年收入處于不足750元的低水平。養(yǎng)老保障現(xiàn)狀嚴峻。

解決老年人的養(yǎng)老問題，需要加大養(yǎng)老投入，但政府手中的資源有限，尤其現(xiàn)在我國處于轉型時期這個特殊階段，政府既要負擔社會保障轉型帶來的經濟負擔壓力，又要面臨雙軌制下政府對社會保障的監(jiān)管、實施和規(guī)范，同時還要面臨社會養(yǎng)老進一步擴大覆蓋面的問題，因此單靠政府來解決養(yǎng)老的全部問題并不可行。與此同時，“四二一”家庭結構模式使年輕一代負擔的撫養(yǎng)比例日益加重，加之家庭關注重心逐漸轉向小孩，往往導致對老年人照料的忽視。社會保障的滯后和養(yǎng)老模式的單一促使必須推出新型的養(yǎng)老模式來解決當前我國的養(yǎng)老問題。而一種新型的養(yǎng)老模式——“以房養(yǎng)老”，可為我國養(yǎng)老問題的解決開辟一條新思路。

顧名思義，“以房養(yǎng)老”即老人通過自有住房來解決養(yǎng)老問題，將自有產權的房子抵押給銀行等機構，機構每個月付給老人“養(yǎng)老金”或者提供養(yǎng)老服務，通俗來說就是“你留下房子，我為你養(yǎng)老”。這是一種在一些國家已經比較成熟的養(yǎng)老模式，我國現(xiàn)在也在部分地區(qū)開始施行，它不僅是對社會管理的創(chuàng)新探索，更是解決當前住房及養(yǎng)老問題的新興實踐。

二、“以房養(yǎng)老”在我國的具體實踐

2000年，時任中國房地產開發(fā)集團董事長的孟曉蘇將“以房養(yǎng)老”介紹到我國，2003年，經國務院批示后正式推出。經過近十年跌宕起伏的發(fā)展，“以房養(yǎng)老”在中國少數(shù)幾個城市進行了試點，主要有以下幾種模式。

（一）南京模式

南京湯山的“溫泉留園”是一所老年公寓，2005年4月初，該老年公寓在全國首家推出了“以房養(yǎng)老”模式。該機構規(guī)定，擁有南京市明晰產權60平方米以上住房、年滿60周歲的孤殘老人，不論其身體健康狀況如何，只要自愿將其房產抵押，經公證后即可入住老年公寓，并且以后的食宿、醫(yī)療等全部生活費用由老年公寓負責，個人終身免交一切費用；老人的房產由老年公寓對外出租，收入歸老年公寓所有；待老人去世后，房屋的產權歸至老年公寓。該模式實施之初，曾受到社會和媒體的廣泛關注，但由于后來因股東間的經濟糾紛使“溫泉留園”陷入停滯，最后以失敗而告終，養(yǎng)老公寓于2007年工商注銷。

概括說來，南京“以房養(yǎng)老”模式，是讓老人在保留對房產所有權的前提下，將自有的房產使用權讓渡給老年公寓，以換取終身免費入住留園養(yǎng)老公寓，除了簽訂協(xié)議中的為老人提供日常養(yǎng)老看護外，留園老年公寓還許諾可按醫(yī)保的標準，負責老人的醫(yī)療支出費用[1]王靜.以南京模式重回桌面為例談以房養(yǎng)老模式的業(yè)務主體[J].勞動保障世界，2012,(07).。而留園養(yǎng)老公寓通過對老年房產的經營，主要是房產出租獲得的收入維持入住老人的生活費及部分醫(yī)療費用的支出，在老人過世后，房產的所有權歸養(yǎng)老公寓所有。不改變居住地點，且還可依靠售房資金實現(xiàn)自我養(yǎng)老。與國外“住房反向抵押貸款”直到老人永久搬出或死亡后才變更房屋產權不同，“以房自助養(yǎng)老”事先就要把產權人進行轉移。這雖然克服了西方國家倒按揭模式必須估算房價以及未來房屋價值走勢、估算老人壽命等問題，也規(guī)避了倒按揭在利率不穩(wěn)定以及房屋維修不當時，可能帶來的較大市場風險，但這種簡單化的做法也恰恰埋藏了危機，阻礙了試點的推廣。由于上海的房價近年來逐年增長，中心要求老人先把房屋產權過戶，并按現(xiàn)價賣掉房子很容易吃虧，所以該試點最終夭折。

（三）北京模式

2007年10月，北京市壽山福海國際養(yǎng)老服務中心和中大恒基房產經紀有限公司聯(lián)合推出了“養(yǎng)老房屋銀行”，它的運作方式為租房養(yǎng)老，且老人自始保留房屋產權。具體做法為，60歲以上的老人只要向養(yǎng)老機構提出養(yǎng)老要求，“養(yǎng)老房屋銀行”便隨之啟動。入住壽山福海養(yǎng)老服務中心的老人，可自愿選擇參與“養(yǎng)老房屋銀行”，參與后，由中大恒基房產經紀有限公司來出租老人的房屋，所有租金用于抵扣老人在養(yǎng)老中心產生的相關費用，同時享受養(yǎng)老機構和中介機構向老人提供的養(yǎng)老費優(yōu)惠和房屋租賃代理費優(yōu)惠。老人在入住養(yǎng)老機構的同時，對原住房委托租賃，中大公司得到老人的授權后代理租賃，既可年租，也可季租月租，老人所得的房屋租金可以全額支付養(yǎng)老費用，也可以選擇價格便宜的養(yǎng)老床位，自己保留一部分租金。如果租金不足以支付養(yǎng)老費用，則需補足差額。該模式最重要的是房屋產權不變更，避免了因養(yǎng)老而引起的家族矛盾。

（二）上海模式

2007年10月，上海市政府開始推行“以房自助養(yǎng)老”，這是一種由市公積金中心——政府直屬不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位，推行的“售后返租”模式。此種模式的做法是：65歲以上，有50平方米以上住房的老年人，按市場價格將自己的產權房轉讓給市公積金管理中心，之后中心按優(yōu)惠價將房屋返租給老人，雙方參照上海地區(qū)平均壽命年齡約定租期，租金需要一次性付清，房屋交易價扣除租金部分的余額，中心一次性支付給老人用作養(yǎng)老。租期到約后，如果老人仍健在，老人可以繼續(xù)租住并且租金全免，如果老人在租期內去世，剩余的租金要返還至老人的遺產繼承人[2]金宇，首戶以房自助養(yǎng)老試點預計5月份推出[EB/OL].[2013-11-18].http://finance. sina.com.cn/roll/20070426/10403545289.shtml.。中心所收購的以房自助養(yǎng)老的房屋，將納入上海的廉租住房體系，通過租金配租或實物配租的形式，用于改善中低收入住房困難家庭的居住條件。

上?！耙苑孔灾B(yǎng)老”最大的特點在于事先就將房屋的產權進行了轉移，并且貸款方不是盈利性的金融機構，而是非盈利性的政府部門。與之前的南京模式相比，老人的年齡提高了5歲，門檻相對提高，但老人可以

三、“以房養(yǎng)老”在國外的具體實踐

（一）美國模式

美國是實行“以房養(yǎng)老”模式最為成功的國家，其以房養(yǎng)老保險模式主要是以住房反向抵押貸款的方式進行。此種方式始于20世紀60年代，至今已經有近50年的發(fā)展歷史，并已形成較為成熟的三種住房反向抵押貸款產品。

1.住房權益轉換抵押貸款

住房權益轉換抵押貸款是美國反向住房抵押貸款中發(fā)展最具有影響力的產品，它于1989年由聯(lián)邦住宅和城市開發(fā)部正式提供發(fā)行。這種產品是針對老年人推出的一種新型以房養(yǎng)老保險模式，聯(lián)邦住房管理局為該產品提供風險保證，也就是為經其批準認可的貸款機構發(fā)放的貸款提供擔保。

2.房屋保管者計劃

1995年，房利美公司推出了自己的反向抵押貸款產品房屋保管者計劃，目前在美國的住房反向抵押貸款市場上占據(jù)了近10%的份額，已成為美國住房逆抵押貸款市場上的第二大產品。房屋保管者計劃適合房屋價值較高的借款者,與住房權益轉換抵押貸款相比，具有以下特點：一是貸款給付方式有按月定期支付、授信額度支付和兩者結合的支付方式三種；二是沒有風險保證。

3.財務自由貸款

財務自由貸款，是由私人金融機構發(fā)行的住房反向抵押貸款，它僅僅在美國的少數(shù)地區(qū)發(fā)行。至今為止，由財務自由基金公司一家私營企業(yè)受理反向抵押貸款業(yè)務。財務自由貸款要求借款人的房屋凈值超過40萬美金，因此，其主要適用于擁有高檔住房的老年人，可以提供高達70萬美金的貸款額。財務自由貸款計劃的給付方式不同于前面兩種，它是先將貸款一次性支付給人壽保險公司，由其進行運作，向借款者以終身年金的方式發(fā)放。因此，財務自由貸款計劃沒有直接的費用開支，其成本費、手續(xù)費等等均由貸款余額中扣除即可。

（二）英國模式

英國的“以房養(yǎng)老”保險一般被稱作房產價值釋放機制。雖然“以房養(yǎng)老”在英國開始于20世紀中期，但其發(fā)展一路曲折，直到2001年4月，政府再次推出新型的房產釋放計劃才復興。老年人通過這種房產釋放計劃可以反向抵押部分或者全部的房產，得到一次性支付或分期支付的現(xiàn)金收入，直到老人去世或永久搬離后。自2004年10月1日起，為加強房產釋放計劃的安全性，進行房產價值釋放計劃的公司必須接受英國金融服務管理局監(jiān)管，并登記造冊。這種新型的房產價值釋放計劃主要分為以下兩大類產品。

1.終生抵押貸款

英國的終生抵押貸款具體分為以下三種。第一種是卷藏式抵押貸款，即將該支付的利息按期累積到貸款額度中，而不是每年按期支付。借款者申請這種貸款可以一次性的或定期獲得扣除應付利息后的資金，借款者得到的貸款和應付的利息最后由其房屋出售所得的資金一并償還。第二種是固定還款式終生抵押貸款，由于借款者在簽訂合同前同意以支付高于一次性全額領取貸款額的方式還款，因此借款者可以不必支付任何利息，一次性領取貸款金額，只要當出售房屋時，借款者償還貸款機構更多的金額即可。第三種是單純利息抵押貸款，借款者一次性全額領取貸款額，但利息不能累計計入貸款額度中一次性扣除，而是必須每月按期支付利息，最后在出售房屋時償還起初的貸款金額。

2.住房反轉計劃

住房反轉計劃釋放房產價值是通過出售全部或部分住房，獲得一次性的全額現(xiàn)金收入或按期收入作為回報。借款者參加住房反轉計劃繳納的成本費用包括貸款機構提供產品的安排費用、法律和估值費用、房產維護費用和咨詢顧問費用。

四、在我國實行“以房養(yǎng)老”的障礙與疑慮

（一）住宅用地70年使用權

1990年頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規(guī)定，居住用地使用年限為70年。2007年3月頒布的《物權法》第149條規(guī)定，住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。2007年8月頒布的《城市房地產管理法》第22條規(guī)定“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”

房屋土地產權續(xù)期問題的懸而未決勢必影響大眾對以房養(yǎng)老的信心，盡管我們相信70年期滿后，政府不會收回土地，讓房屋成為“空中樓閣”，但倘若續(xù)期收費過多，對“以房養(yǎng)老”推行必造成一定的阻力。

（二）住宅生命周期

對我國一些城市住宅平均使用壽命進行實證研究結果表明，城市住宅平均壽命為30年[1]歐陽建濤.中國城市住宅壽命周期研究[D].西安:西安科技大學,2007.。較短的住宅壽命，主要受到兩種因素的影響，一為房屋品質；二為城市建筑的更新。在城市住宅壽命較短的情況之下，往往不能對 “以房養(yǎng)老”提供一個穩(wěn)定的環(huán)境。

（三）住房產權

從我國目前老年人住房來源結構來看，60-69歲老人自有住房中，有53.4%的房屋是房改房，甚至在50-59歲的老人中，這個比例也達到了47.4%[2]任榮榮.我國老年住宅發(fā)展前景與對策[J].中國投資,2012,(03):73.。房改房的產權依據(jù)當時購買的價格又可以分為成本價購買的產權與標準價購買的產權。兩種產權下，要對房屋進行處分都受到一些限制，成本價房改房如果要進行交易，需要向房屋部門交付一定的土地出讓金將房改房變?yōu)樯唐贩?；而按標準價購得的房改房的產權受到更大的限制，標準價房的產權人對該房屋擁有部分產權，原產權單位擁有其中部分價值份額，產權人要想上市交易，原產權單位擁有優(yōu)先購買權。如果原產權單位放棄優(yōu)先購買權，交易后，售房款在扣除稅費后，由產權人和原產權單位按照房屋所有權份額比例進行分成。產權人也可以向原產權單位補齊標準價和成本價的差額，將標準價變成成本價，就可以擁有房屋全部產權。

（四）遺產動機

有研究表明，遺產動機對住房財富效應的影響巨大，正是因為有這樣一個傳統(tǒng)的觀念，我國的住房財富效應不能正常發(fā)揮，“以房養(yǎng)老”可能無法得到有效實現(xiàn)[1]陳健，黃少安.遺產動機與財富效應的權衡：以房養(yǎng)老可行嗎[EB/OL]. http://www.cer.sdu.edu.cn/mxsoft/uploadfile/201306/20130606155849199.pdf.研究結論認為：老年群體要明顯大于中青年群體，因此當住房價格上漲時，老人更愿意多消費。但如果考慮遺產動機時，盡管老人還是具有更高的住房財富效應，但是相對未考慮遺產動機時，對應的財富效應數(shù)值變小，特別是針對持有住房的人群，小到幾乎為 0，這從一定程度上說明在我國，遺產動機對住房財富效應的影響巨大，正是因為有這樣一個傳統(tǒng)的觀念，我國的住房財富效應不能正常發(fā)揮，“以房養(yǎng)老”可能無法得到有效實現(xiàn)。。在“歐美”，倒按揭之所以流行，與高額的遺產稅有很大關系，人們在“以房養(yǎng)老”還是將房子留給子女之間很容易作出選擇。以美國為例，子女要繼承包括房產在內的遺產，必須繳納高達 60%-80%的遺產稅，這使得許多老人從經濟角度選擇將房產抵押，而子女也少有異議。而我國目前的法律體系實際上鼓勵了繼承遺產，使“倒按揭”缺少生存的土壤。

（五）有悖傳統(tǒng)價值觀

“以房養(yǎng)老”一詞包含住房和養(yǎng)老兩個方面內容。對于住房問題，根據(jù)我國歷來的傳統(tǒng)，父輩的房屋都是留給子女的，講究代代相傳、子承父業(yè)。人們對自己的住房懷抱感情，希望完全的占有，這在很大程度上會阻礙以房養(yǎng)老模式在我國的推行。另一方面，對于養(yǎng)老問題，傳統(tǒng)的儒家思想對我國的影響力十分之大?！鞍偕菩橄取?、“養(yǎng)兒防老”等等，使得大眾普遍的觀點是養(yǎng)老首先就是由家庭來承擔，辦理以房養(yǎng)老保險的老人，容易被人誤認成子女不孝，是被遺棄的孤寡老人。

（六）信息不對稱

在“以房養(yǎng)老”保險合同簽訂之前，保險公司需要掌握申請者身體健康狀況和既往病史等等資料。但由于時間和成本的限制，對于這些資料的真實性檢測往往不夠全面，雙方相互之間容易信息不對稱，結果可能導致對申請者的預期壽命估算錯誤，使保險公司蒙受損失。在簽訂以房養(yǎng)老保險合同之后，由于以房養(yǎng)老保險業(yè)務的保險費是合同到期時房屋的價格，通過房屋產權的轉移實現(xiàn)，被保險人知曉房屋最終屬于保險公司，這就可能導致對房屋的愛護程度降低，比如日常維護整理頻率會越來越小，產生“道德風險”。

五、結語

“以房養(yǎng)老”是人口老齡化下，緩解住房矛盾，創(chuàng)新養(yǎng)老、住房管理之道的新模式，其在我國的推行，具有廣大的空間。借鑒國外的已有經驗，結合我國的具體國情，其在部分地區(qū)已取得有力的發(fā)展，并已開拓出多樣的形式。雖然現(xiàn)階段，其要普遍施行還存在一些“先天不足”條件，但隨著我國住房改革的不斷深化，養(yǎng)老問題的日益嚴峻，借鑒不少國家的發(fā)展經驗，“以房養(yǎng)老”不失為一種具有廣闊前景的新型社會管理方式。創(chuàng)新社會管理，其目的決定了社會管理創(chuàng)新過程中應當遵循以人為本，社會經濟的發(fā)展最終是人的發(fā)展，人始終是發(fā)展的主題與目的。在此背景下，“以房養(yǎng)老”不僅協(xié)調住房與養(yǎng)老問題，解決城市人口生存之本，也是面對多元化利益格局，創(chuàng)新社會管理，整合協(xié)調發(fā)展的有力舉措?！?/p>

*劉書含，同濟大學法學院。