論我國環(huán)境行政公益訴訟制度之構建

吳衛(wèi)軍，張 珍，任永芳

(1.電子科技大學法律系，成都 611731;2.四川省人民檢察院，成都 610017)

最近30多年來，中國經濟高速發(fā)展，工業(yè)化和城市化迅猛推進，經濟的增長、財富的集聚、生活方式的變遷帶來了資源和能源的巨量消耗，各類廢棄物的排放水漲船高，嚴重影響著我國民眾的身心健康。在環(huán)境問題日益嚴重的背景下，推動環(huán)境行政公益訴訟制度之構建有著極其重要的現(xiàn)實意義與實踐價值。

1 環(huán)境行政公益訴訟及其價值

隨著環(huán)境問題重要性的不斷凸顯，為了適應環(huán)境保護監(jiān)督、管理的需要，環(huán)境行政公益訴訟應運而生，它在繼承普通行政訴訟基本特征的基礎上立足于公益保護，是一種特殊形態(tài)的行政訴訟，有著自身特有的價值。

1.1 環(huán)境行政公益訴訟的界定

由于環(huán)境行政公益訴訟制度在我國尚未建立，所以對其概念的界定，要借助于環(huán)境公益訴訟和行政公益訴訟的相關研究成果來確定。在我國，學者們從不同的立場、角度對環(huán)境公益訴訟和行政公益訴訟進行了概括。有學者認為，“所謂環(huán)境公益訴訟，是指當環(huán)境作為一種公共利益遭受侵害或有侵害可能時，法律允許個人或組織為維護公共利益而向法院提起訴訟的制度”［1］;有學者稱，環(huán)境公益訴訟“是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染或破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度”［2］;還有學者認為，“環(huán)境公益訴訟，是指當環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時，允許公眾 (包括公民個人、集體)、社會團體、國家機關作為公共利益的代表人，對行為人提起民事或行政訴訟”［3］。而行政公益訴訟，一般認為是指“在行政主體的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起訴訟的制度”［4］。

結合以上兩方面的研究，本文認為環(huán)境行政公益訴訟是指當行政主體的行政行為侵犯或可能侵犯公眾的環(huán)境權益時，法律允許無直接利害關系的特定主體依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序對行政行為進行審查并做出裁判的制度。

1.2 環(huán)境行政公益訴訟的價值

人類是環(huán)境的產物，環(huán)境是生命的基礎。建立環(huán)境行政公益訴訟制度不僅對于環(huán)境保護有著十分重要的意義，而且對國家法治建設也能起到積極的推動作用。

首先，環(huán)境行政公益訴訟具有規(guī)范價值，即能夠有效規(guī)范行政權的行使。在我國現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法管理體制不暢的情況下，環(huán)境行政公益訴訟制度可以充分實現(xiàn)對行政主體環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督，促進環(huán)境管理機關依法行政?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不變的一條真理。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”［5］。現(xiàn)代社會對私權的保護，對公共利益的維護，不能只依靠公權力，應該以私權力控制公權力，從而保障公共利益和民眾的合法權益。維護公共利益是一個國家全體民眾的事情，民眾也是執(zhí)法監(jiān)督最基本、最重要的力量，這也是應當賦予普遍公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟原告資格的內在動因。環(huán)境行政公益訴訟作為一種新型的監(jiān)督機制，能夠通過司法審查監(jiān)督行政主體、規(guī)范行政主體的行政行為，促使其審慎地行使權力，最大限度地減少對環(huán)境的侵害。

其次，環(huán)境行政公益訴訟具有保障價值，即能夠實現(xiàn)公民環(huán)境權益之保障。環(huán)境權作為一種新型權利，雖然還未在我國現(xiàn)行立法中明確規(guī)定，但是，環(huán)境利益作為一種公共產品，與每個人的生活密切聯(lián)系?！肮怖嬖谟蓚€人接近權利實現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權威、威嚴這樣一個單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非?，F(xiàn)實、極為實際的利益……即一種能夠保證和維持個人所關注的交易性生活的安定秩序的利益”［6］。維護了環(huán)境公益，民眾也就自然從中受益。關于環(huán)境權確立與否的爭論固然激烈，但有一點應當肯定，即公民享有健康和良好的生活環(huán)境以及合理利用環(huán)境資源的基本權利是毋庸置疑的。環(huán)境行政公益訴訟制度的建立，使得民眾環(huán)境權益在受損時可通過司法途徑獲得救濟。

最后，環(huán)境行政公益訴訟具有補闕價值，即能夠彌補我國現(xiàn)有法律體系的相關缺憾。首先，對完善我國環(huán)境法律體系具有重要意義。審視我國的環(huán)境立法，《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》及《大氣污染防治法》都只是在總則中概括規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，但具體如何控告，特別是對環(huán)保行政機關的違法行為如何控告，則大多語焉不詳，使得對環(huán)境行政違法行為缺乏有效的監(jiān)督救濟手段。因此，通過司法監(jiān)督環(huán)境行政行為對完善我國環(huán)境法律體系具有積極意義。其次，對行政訴訟制度的完善也有著重要意義?！缎姓V訟法》已實施20多年，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權益方面發(fā)揮了重要作用。但20多年的行政訴訟實踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問題，這些問題關系到行政訴訟制度的完善和發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關。環(huán)境問題如今已是全球性的議題，我國又是WTO的成員國，經濟全球化趨勢必然會對各國法律與法治發(fā)展產生更大的影響，國內外環(huán)境侵權事件的頻發(fā)也對立法提出了更高的要求。通過修改《行政訴訟法》，完善行政訴訟類型，增加環(huán)境行政公益訴訟這一新型的行政訴訟，不僅能體現(xiàn)行政立法回應社會現(xiàn)實的積極立場，也能順應國際形勢發(fā)展之需要。

2 我國構建環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)實基礎

當前，在我國構建環(huán)境行政公益訴訟的必要性已得到學界的廣泛認同，修改《行政訴訟法》時增設這一制度也甚少異議。然而，對我國構建環(huán)境行政公益訴訟制度現(xiàn)實基礎的關注卻不多，有必要略加闡述。

2.1 環(huán)境行政公益訴訟制度之觀念基礎

在生產力極其低下的情形下，人們關注的僅僅是生存問題;隨著社會的進步和經濟的發(fā)展，人們越來越注重生活品質。在我國由發(fā)展中國家向中等發(fā)達國家轉型的背景下，環(huán)境污染與環(huán)境破壞問題越來越凸顯，逐漸成為了威脅民眾健康生活的一大因素，環(huán)境保護的問題越來越為人們所關注。1972年，聯(lián)合國大會通過了《人類環(huán)境宣言》，該文件第一條莊嚴宣告:“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”［7］。在我國，環(huán)境權觀念日益深入人心，環(huán)境保護意識也不斷增強，這為環(huán)境行政公益訴訟制度之構建提供了觀念上的堅實支撐。

2.2 環(huán)境行政公益訴訟制度之法律基礎

首先，在實體法上，憲法和環(huán)境保護法都賦予了民眾參與環(huán)境管理、維護環(huán)境公共利益的權利，比如《憲法》的第2條、第5條、第41條，《環(huán)境保護法》的第6條、第11條及第41條之規(guī)定就是如此。尤其是《環(huán)境保護法》第6條，雖是一個原則性的規(guī)定，不具有實務上的操作意義，但明確規(guī)定公眾參與環(huán)境管理的權利，使得民眾環(huán)境權利之行使有法可依。環(huán)境保護方面的已有立法為公眾提起環(huán)境行政公益訴訟提供了實體法上的依據。

其次，在程序法上，2012年8月31日修改通過的《民事訴訟法》增加了“公益訴訟”的內容，指出:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款之出現(xiàn)，讓學界討論已久的“公益訴訟”成為法定制度，這是我國法制史上一個十分重要的突破，由此揭開了我國通過訴訟維護社會公益的新篇章。民事訴訟法之修改為行政訴訟法的修改打開了大門，其將公益訴訟納入其中的做法為行政訴訟法修改時增加環(huán)境行政公益訴訟提供了程序法上的有益借鑒。

最后，域外法治發(fā)達國家有關環(huán)境行政公益訴訟的制度設計和法治實踐也為我國建立環(huán)境行政公益訴訟提供了寶貴的經驗。雖然存在法律傳統(tǒng)和訴訟文化方面的差異，我們不能夠完全照搬域外的訴訟制度，但汲取有益的內涵，與我國訴訟制度進行有機結合還是可行的。如美國1970年的《清潔空氣法》就確立了公民訴訟制度。根據該制度，公民可以依法對違法排污的企業(yè)或未履行法定義務的主管機關提起訴訟，要求違法者消除污染，賠償損失，并督促聯(lián)邦環(huán)保局和各州執(zhí)行其法定義務。之后美國頒行的《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境立法也相繼規(guī)定了公民訴訟條款［8］。在實踐中，美國聯(lián)邦最高法院于1970年的數據處理服務團體聯(lián)合會訴坎普案 (Association of Data processing Service Organizations Inc.v.CmaP)中，將原告資格中的“法律權利”軟化為“事實上的損害”，隨后又通過其他案件反復確認［9］。進一步為公民訴訟拓展了生存的土壤。這些域外立法及相關實踐被我國學者們不斷的介紹和引入，這為建立環(huán)境行政公益訴訟制度提供了立法上的有益參考。

2.3 環(huán)境行政公益訴訟制度之司法基礎

近年來，我國通過國家統(tǒng)一司法考試建立了相對完善的法官遴選制度，法律教育的大力發(fā)展和法院系統(tǒng)內部的一系列改革，一批真正優(yōu)秀的高素質人才被選拔到法官隊伍，法院的審判力量得到極大增強，法官的業(yè)務素質與業(yè)務技能也得到了提升，這些都為環(huán)境行政公益訴訟的推行提供了有效的組織保障。

此外，在我國司法實踐中，盡管困難重重，障礙多多，但許多公民、團體和組織開始進行了一系列環(huán)境行政公益訴訟方面的有益嘗試，相關案件不時見諸于媒體，這些案件既有檢察機關提起的也有公民個人或組織提起的，具有代表性的案件是2009年9月的中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局一案，這是全國首例由環(huán)保組織提起的環(huán)境行政公益訴訟案［10］。雖然由于環(huán)境行政公益訴訟在立法上的缺失導致該案件審理結果不盡如人意。但結果如何是次要的，重要的是這些司法實踐中的可貴經驗，為環(huán)境行政公益訴訟制度在我國之構建積累了經驗，培育了土壤。

2.4 環(huán)境行政公益訴訟制度之理論基礎

在公益保障日益引發(fā)關注的背景下，不僅實踐中多次出現(xiàn)了公益訴訟的案例，理論界也對該問題進行了深入研究，許多組織和個人還紛紛通過立法建議、立法提案等方式推動我國公益訴訟制度入法。盡管在具體的視角、維度上存在差別，但學界與實務界關于公益訴訟制度之構建卻基本達成了共識，大都認可環(huán)境行政公益訴訟制度具備了以下幾方面的理論基礎:

一是人權保障理論。人權是人生而為人所應當享有的基本權利。作為一項基本權利，意味著法律應當給予和保障人們應當享有的基本權利和資格，如前所述，環(huán)境權觀念在當代中國已日漸深入人心，從“以人為本”的法律觀出發(fā)［11］，通過環(huán)境行政公益訴訟保障公民的環(huán)境權既是人權保障的基本要求，也是司法保障人權的直接體現(xiàn)。

二是依法行政理論。依法行政強調行政機關必須經由法律授權并依據法律規(guī)定行使行政權力與管理公共事務，其內涵包括3個方面:行政權的來源必須有法律依據;行政權的行使必須遵守法律;行政機關違法行政必須承擔法律責任。環(huán)境行政公益訴訟通過對環(huán)境行政行為的司法審查，確保行政違法承擔相應的法律后果，這正是依法行政理論的應有之義與現(xiàn)實表現(xiàn)。

三是司法最終解決理論?，F(xiàn)代法治國家中，司法是民眾權利的最終救濟渠道和社會爭議的最權威解決方式。司法最終理論要求任何適用于憲法和法律引起的法律糾紛原則上只能由法院作出排他性的終局裁決。通過環(huán)境行政公益訴訟解決當前關于環(huán)境行政行為的合法性爭議具有緊迫性與必要性，也是司法最終解決理論的內在要求。

此外，最高人民法院早在2009年下發(fā)的《最高人民法院關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》中就指出，要“積極探討研究公益訴訟案件的受理條件和裁判方式”;而在有關《行政訴訟法》修改的討論中，學者們則提出了將公益糾紛納入行政訴訟受案范圍、賦予公民提起公益行政訴訟的權利、賦予公益組織起訴權利和完善訴訟代表人制度等改革設想［12］。這些都為我國構建環(huán)境行政公益訴訟制度提供了堅實的理論基礎與理論支撐。

3 我國環(huán)境行政公益訴訟制度的具體設計

環(huán)境行政公益訴訟的確立是一個漸進過程，目前我國已基本具備了環(huán)境行政公益訴訟入法的現(xiàn)實基礎，但環(huán)境行政公益訴訟本身具有特殊性，因此在制度設計上有必要在許多方面和普通行政訴訟區(qū)別對待。

3.1 在立法上明確規(guī)定環(huán)境權與行政公益訴訟制度

首先，在憲法層面，應明確規(guī)定公民的環(huán)境權，肯定社會的環(huán)境權益。憲法是國家的根本大法，是制定普通法律的依據，環(huán)境權在學界也被公認為是公民的一項基本權利，但目前我國《憲法》中缺乏對該權利明確而清晰的規(guī)定，這對各部門法有效保障民眾環(huán)境權造成了阻礙。因此，有必要在憲法中確認公民的環(huán)境權，為其他法律如環(huán)境保護法、行政訴訟法等的修改提供立法支撐，為啟動環(huán)境行政公益訴訟奠定基礎。

其次，在行政訴訟的立法層面上，要明確規(guī)定包含環(huán)境保護、土地資源利用等在內的行政公益訴訟制度。當前，我國刑事訴訟法、民事訴訟法的修改工作也全部完成，行政訴訟法之修改已提上立法機關的議事日程。學界與實務界的看法基本一致，無論基于什么樣的修法思路，公益訴訟制度入法已是大勢所趨，區(qū)別只是在于對行政公益訴訟的受案范圍、起訴主體等方面存在不同認識。因此，從保障民眾的環(huán)境權益、制約行政主體行政權之行使的角度出發(fā)，未來行政訴訟法應當明確設立環(huán)境行政公益訴訟制度。

3.2 在訴前程序上設置復議前置程序

在行政復議與行政訴訟的關系問題上，我國實行行政訴訟與行政復議自由選擇，復議前置為例外的原則。行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。復議前置只在立法有明確規(guī)定時才適用。

葉俊榮教授曾說:“環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關競賽或令污染者難堪”［13］。因此，建議立法明確規(guī)定，在有權主體提起環(huán)境行政訴訟前，對環(huán)境行政機關的不當作為及不作為應先申請行政復議，對復議結果不服的可以提起訴訟。設置訴前復議程序，不僅有利于提高行政效率，減少法院的訴累，也能夠給行政機關一個在系統(tǒng)內部自我改正的機會，借以維護自身形象;同時還能對公眾提起環(huán)境行政公益訴訟進行控制，防止濫訴之發(fā)生。

3.3 在原告資格上突破傳統(tǒng)利害關系人范疇

關于原告資格，從現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條、第41條的規(guī)定可知，我國采取的是“直接利害關系人”標準。2000年3月10日起施行的《最高人民法院關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民法人和其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。該規(guī)定在一定程度上拓展了原告的范圍，但“法律上的利害關系”該如何認定，《若干解釋》語焉不詳，導致實踐中仍舊采取“直接利害關系人”標準。但相關環(huán)境立法在原告資格上已突破了“直接利害關系人”的標準。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。該條款盡管只適用于民事賠償，但海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門作為起訴主體之規(guī)定使“公益訴訟”在我國初露端倪，可為行政公益訴訟制度之借鑒。由于環(huán)境問題本身具有特殊性，其涉及的利害相關人往往具有不特定性及廣泛性，現(xiàn)行行政訴訟立法規(guī)定顯然不能適用于環(huán)境行政公益訴訟之原告。因此要構建環(huán)境行政公益訴訟制度就必須突破傳統(tǒng)的利害關系人范疇，確立新的原告資格標準。

我們認為，在這一問題上可借鑒美國的“事實上的損害”標準，該標準認為，只要利益代表主體的權益受到了實際侵害即可成為公益訴訟的主體。環(huán)境具有整體性，屬于社會公共利益;環(huán)境行政公益訴訟維護的是環(huán)境公共利益，環(huán)境公益與每個公眾的利益相關，只要行政機關的作為或不作為破壞了環(huán)境公益，每一個人都可以成為環(huán)境利益的維護者而無論其是否與環(huán)境侵權行為有直接利害關系。由此出發(fā)，我國環(huán)境行政公益訴訟的資格原告應當包括:

(1)檢察機關。檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，依法行使維護社會公共利益的職責，理應有權對違法或不當的環(huán)境行政行為提起訴訟。而且，從檢察機關的構成看，其有強大的公權力做依托、有高素質的法律人才為基礎、有較為充裕的財力為保障，具有履行公益訴訟原告職責的全部條件。

(2)環(huán)保組織。各類依法設立的環(huán)保組織應當具有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，這是其宗旨與目標使然。同時，各類環(huán)保組織一般擁有較為專業(yè)的人才隊伍，有著較強的環(huán)保專業(yè)知識和較為雄厚的資金支持，既有動機、也有能力代表權益受損的個體或不特定的多數人提起環(huán)境行政公益訴訟。

(3)公民。關于公民是否應當具有環(huán)境行政訴訟的原告資格，理論界有爭議。在我們看來，公民提起公益訴訟是其維護公共利益的有力手段，也是借助司法審查權監(jiān)督政府行為的一種重要機制，對于維護環(huán)境公益具有不可替代的作用。因此，公民應當有資格成為環(huán)境行政公益訴訟的原告。在具體訴訟規(guī)則的設置上，可以考慮規(guī)定:公民可以自己的名義直接起訴，也可申請檢察機關或者環(huán)保組織起訴，當然環(huán)保組織與檢察機關也可自行提起訴訟;這樣，既有利于環(huán)境行政公益訴訟的順利進行，減輕司法成本，也有助于避免公民濫訴。

3.4 在判決種類上引入“禁令判決”

禁令判決是指法院做出的禁止行政主體實施某種違法行為的判決，英國用禁令禁止行政當局超越權限和濫用權力的行為，特別是禁止許可證發(fā)放單位制定違反法律的規(guī)定或發(fā)放允許違法行為的許可證［14］。

目前我國《行政訴訟法》及《若干解釋》規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決和駁回訴訟請求判決等幾種判決形式，而環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊類型的訴訟，以上幾種判決形式不一定能滿足司法實踐的需要。環(huán)境侵權行為本身具有特殊性，很多情況下危害不是即刻就能顯現(xiàn)出來，而是要經過一段時間，但是其產生的危害卻很難被修復。因此，我們認為，可以在行政訴訟法中增加禁令判決這種新的判決形式，規(guī)定在行政訴訟進行中，為了防止環(huán)境遭到更大的破壞，法院可通過發(fā)布禁令的方式要求行政機關履行某些義務或停止實施被訴的行政行為。

3.5 在保障機制上建立律師強制代理制度

律師強制代理制度，是現(xiàn)代西方一些法治發(fā)達國家所采取的訴訟代理制度，它主要是指在法院進行某些訴訟或對某些特殊案件提起訴訟時，當事人應以受訴法院所許可的律師為訴訟代理人，使其代理進行訴訟。

如前已述，檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟不存在能力問題;環(huán)保組織作為原告，其有一定的人力、物力、財力作保障，提起公益訴訟也不會有太多的困難。而公民個體作為公益訴訟的啟動者，往往由于缺乏專門的法律知識與訴訟機能，會遇到較多的問題，同時處理不慎也可能導致濫訴的產生。而律師的介入則能彌補這方面的不足:一方面律師可以對環(huán)境行政公益訴訟進行全程參與，提高案件的審理效率，節(jié)約司法成本，同時還可以起到監(jiān)督法院依法辦案的作用;另一方面也可以通過必要的事前審查，避免不具備條件的案件進入法院，減輕法院的訴累，防止濫訴的發(fā)生。當然，考慮到公民提起環(huán)境行政公益訴訟的目的不是為了個人利益，此類案件中的律師代理費用也不應由公民個人承擔。因此，建議在行政訴訟法中明確規(guī)定，公民個人提起與進行環(huán)境行政公益訴訟時，實行律師強制代理，且該類律師代理行為應當納入法律援助的范圍。

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