泉州沿海采運(yùn)砂船監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策分析

泉州海事局 黃敏東

泉州海事局根據(jù)國(guó)家海事局《關(guān)于全面落實(shí)砂石運(yùn)輸船安全管理長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（海通航〔2012〕230號(hào)）和《福建海事局關(guān)于推動(dòng)解決海事行政執(zhí)法難點(diǎn)與重點(diǎn)問(wèn)題的通知》（閩海事法〔2012〕12號(hào)）要求，自2012年9月起，深入開(kāi)展了“采運(yùn)砂船綜合整治行動(dòng)”，保持對(duì)非法違法砂石運(yùn)輸?shù)母邏簯B(tài)勢(shì)，規(guī)范砂石運(yùn)輸行為和秩序，有效防范采運(yùn)砂船海上事故險(xiǎn)情，保障人命財(cái)產(chǎn)安全，創(chuàng)造良好的水上交通環(huán)境。

一、泉州地區(qū)采運(yùn)砂船行業(yè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）行業(yè)現(xiàn)狀

泉州沿海北至湄洲灣，中有泉州灣，南至圍頭灣，海岸線總長(zhǎng)427 km，點(diǎn)多線長(zhǎng)，曾以“三灣十二港”聞名于世。近幾年，隨著海西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，港口建設(shè)及建筑用砂的需求量不斷擴(kuò)大，濫采海砂的現(xiàn)象急劇增加。據(jù)調(diào)查，砂石主要用作建筑材料和填海造陸等，泉州沿海采運(yùn)砂船均未依法辦理開(kāi)采手續(xù)，大部分船舶證書(shū)、船員證書(shū)不齊全，無(wú)序和過(guò)度開(kāi)采海砂不僅造成國(guó)家海洋資源大量流失，也易引發(fā)水上交通事故、影響社會(huì)治安穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。泉州沿海砂石產(chǎn)業(yè)鏈特點(diǎn)如下：

1.砂石源地分布

湄洲灣、泉州灣、圍頭灣等沿線海域。

2.砂石接受地

安海、東石、金井、水頭鎮(zhèn)、錦尚、石湖、百崎、后渚、肖厝沿海自然泊岸無(wú)證砂場(chǎng)。

3.砂石運(yùn)輸船習(xí)慣航路

船舶采砂后運(yùn)至砂場(chǎng)主要靠岸航行，距岸2～3 n mile，部分海砂來(lái)自廈門同安，淡水砂來(lái)自漳州，本轄區(qū)采運(yùn)砂船作業(yè)一般在離岸10 n mile范圍內(nèi)。

4.砂石主要用途

湄洲灣、泉州灣、圍頭灣都是海砂，在本地區(qū)銷售，主要為海域回填、道路施工和建筑工程用砂。

5.海上、內(nèi)河非法采砂區(qū)分布及通航狀況

海砂采砂區(qū)主要在湄洲灣、泉州灣、圍頭灣附近海域，淡水砂來(lái)源為漳州九龍江等河流，均未辦理相關(guān)采砂許可證，這種砂船違法違章航行給通航帶來(lái)安全隱患。

（二）違法統(tǒng)計(jì)及分析

1.行政處罰分析

在綜合整治行動(dòng)中，查處的違法違章砂船主要分布于湄洲灣、泉州灣、圍頭灣等水域，全局共查處71艘采運(yùn)砂船：湄洲灣26艘，約占32.3%；泉州灣24艘，約占36.9%；圍頭灣21艘，約占30.8%。

2.違法行為分析

該局查處的71艘次采運(yùn)砂船，主要存在超載、配員不足、超過(guò)核定航區(qū)航行、證書(shū)不全或過(guò)期、未取得合格的職務(wù)證書(shū)擅自上船服務(wù)等違規(guī)違章行為，其中存在超載行為的29艘次，配員不足的53艘次，證書(shū)不全或過(guò)期的32艘次，超過(guò)核定航區(qū)航行的46艘次，未取得合格的職務(wù)證書(shū)擅自上船服務(wù)的28艘次。

3.船籍港分析

采運(yùn)砂船數(shù)據(jù)庫(kù)所載的71艘采運(yùn)砂船：65艘能查到船籍港所在地或最初登記地，占91.5%；6艘船舶無(wú)船籍港，占8.5%。經(jīng)過(guò)排查，船籍港為漳州的27艘，泉州18艘，其他20艘。登記機(jī)關(guān)主要為福建省地方海事局、漳州海事局等，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要為福建省船舶檢驗(yàn)處、寧德市船舶檢驗(yàn)所、CCS廈門檢驗(yàn)中心、湖北省船舶檢驗(yàn)處荊州檢驗(yàn)所等。

（三）安全監(jiān)管存在的困難及不足

1.砂石市場(chǎng)客觀供需矛盾尖銳

伴隨泉州港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采運(yùn)砂行業(yè)也蓬勃發(fā)展起來(lái)。由于河砂的供應(yīng)遠(yuǎn)不能滿足全國(guó)建筑用砂的需求，且價(jià)格不菲（高達(dá)100元/m3），海砂已成為建筑用砂的重要組成部分。一艘600 t左右的采砂船，造價(jià)約200萬(wàn)元，一日可盜采1 000 m3海砂，一方海砂售價(jià)為13元左右，每日收入可達(dá)1萬(wàn)元，如經(jīng)淡水沖洗加工售價(jià)可高達(dá)30元/m3。巨額的利潤(rùn)驅(qū)使沿海民眾不惜鋌而走險(xiǎn)，合股購(gòu)買采運(yùn)砂船，從事海上非法采砂活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)砂船的客觀需求與船舶實(shí)際安全狀況矛盾在今后一段時(shí)間將繼續(xù)存在。

2.船舶檢驗(yàn)及船員發(fā)證問(wèn)題

內(nèi)河、遮蔽航區(qū)采運(yùn)砂船超載航行、超航區(qū)航行及配員不足現(xiàn)象較為突出。由于砂船船舶結(jié)構(gòu)狀況差等原因，砂船檢驗(yàn)證書(shū)過(guò)期或無(wú)證的問(wèn)題得不到有效解決，海事監(jiān)管難度大。部分砂船船舶檢驗(yàn)證書(shū)已失效，安全狀況差，安全與防污染設(shè)備配置差，船舶不能滿足海上航行和作業(yè)技術(shù)要求；大部分砂船配員不足，船員持證率低。

3.突出違法違章行為問(wèn)題

砂船安全狀況差的總體格局沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)，施工單位在利益最大化的驅(qū)使下，無(wú)序、無(wú)證采砂、運(yùn)砂對(duì)轄區(qū)船舶航行安全帶來(lái)很大影響，安全管理主體責(zé)任、安全投入等都有待進(jìn)一步提高。部分砂船超載行為屢禁不止，超航區(qū)航行行為普遍，關(guān)閉AIS、不收聽(tīng)VHF等問(wèn)題嚴(yán)重，極易造成觸損、傾覆等事故險(xiǎn)情。砂船在錨地非法采砂、在航道無(wú)序航行問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)通航安全帶來(lái)重大安全隱患，易引發(fā)船舶碰撞等事故。船員素質(zhì)普遍較低，且大部分為外地人，對(duì)轄區(qū)水域不熟悉，對(duì)超載的危害性認(rèn)識(shí)不足，安全意識(shí)淡薄，存在重大安全隱患。

4.砂船逃避監(jiān)管問(wèn)題

大部分采運(yùn)砂船舶利用中午和夜間進(jìn)行作業(yè)，打游擊戰(zhàn)、打時(shí)間差，逃避船舶規(guī)費(fèi)和海事監(jiān)管。通常每天低潮時(shí)進(jìn)行采砂活動(dòng)，待潮水漲滿潮時(shí)運(yùn)往沿海砂場(chǎng)或工程項(xiàng)目工地，每日進(jìn)行1至2次作業(yè)。同職能部門打“疲勞戰(zhàn)”，利用節(jié)假日和夜晚大肆盜采砂石，并利用船體龐大、抗風(fēng)力強(qiáng)的特點(diǎn)，在海上風(fēng)浪較大時(shí)候作業(yè)。在被職能部門檢查時(shí)，采取繞圈子、走暗礁區(qū)等方式，逃避監(jiān)管。

5.公司日常安全管理混亂問(wèn)題

在日常生活中、工作、生產(chǎn)勞動(dòng)和科學(xué)研究中，凡涉及數(shù)量關(guān)系和形式方面的問(wèn)題，都要用到數(shù)學(xué)。培根說(shuō)過(guò)：“數(shù)學(xué)是打開(kāi)科學(xué)大門的鑰匙?！备咚拐f(shuō)：“數(shù)學(xué)是科學(xué)之王”。因此在教學(xué)中，介紹數(shù)學(xué)在學(xué)生實(shí)際生活中的應(yīng)用，也能激發(fā)學(xué)生的數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)興趣。

部分砂船船東受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，只抓效益，忽視安全。泉州轄區(qū)采運(yùn)砂船基本上是由個(gè)人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，部分砂船掛靠漳州船公司，但基本上船公司也是“掛而不管”。海事部門應(yīng)提出整改意見(jiàn)和建議，幫助砂船提高管理水平，降低船舶事故率，促進(jìn)砂船航運(yùn)公司良性規(guī)范發(fā)展。

二、綜合整治措施及成效

按照上級(jí)及方案相關(guān)要求，該局把砂船監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到艇到崗到人，每月制訂砂船專項(xiàng)巡查執(zhí)法計(jì)劃，對(duì)巡查結(jié)果做好統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)活動(dòng)成效做好評(píng)估，督促和指導(dǎo)轄區(qū)各涉水工程建設(shè)單位建立健全安全生產(chǎn)管理制度。活動(dòng)以來(lái)，通過(guò)強(qiáng)有力的整治措施，“采運(yùn)砂船綜合整治行動(dòng)”取得初步成效，全局共開(kāi)展聯(lián)合巡航執(zhí)法103次，查處違法違章采運(yùn)砂船71艘，處罰金額83.95萬(wàn)元。

1.通過(guò)調(diào)查摸底，建立了動(dòng)態(tài)采運(yùn)砂船數(shù)據(jù)庫(kù)

該局集中力量對(duì)轄區(qū)內(nèi)的砂石運(yùn)輸船舶、采卸砂場(chǎng)點(diǎn)進(jìn)行徹底調(diào)查、全面摸底和造冊(cè)登記，建立了砂石運(yùn)輸船舶、采卸砂場(chǎng)點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，每條砂船數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)應(yīng)資料應(yīng)包括船東船員聯(lián)系電話、船舶資料、證書(shū)資料、砂石來(lái)源、習(xí)慣航路、活動(dòng)區(qū)域、作業(yè)點(diǎn)等，并實(shí)行每月動(dòng)態(tài)更新，做到“底數(shù)清、措施明”。

2.加大宣傳教育力度，提高船東、船員安全意識(shí)

通過(guò)《中國(guó)水運(yùn)報(bào)》、《泉州晚報(bào)》、泉州電視臺(tái)等媒體大力宣傳采運(yùn)砂船安全管理的意義，擴(kuò)大社會(huì)影響。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放宣傳單、現(xiàn)場(chǎng)宣傳等方式宣傳相關(guān)政策和安全管理要求，督促企業(yè)加強(qiáng)安全管理、增強(qiáng)守法觀念、提高安全意識(shí)。強(qiáng)化普法宣傳，積極引導(dǎo)、督促船員報(bào)名參加適任培訓(xùn)和基本安全專業(yè)培訓(xùn)，逐步推進(jìn)了船員整體素質(zhì)的提高。建立健全砂石船舶違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公開(kāi)舉報(bào)電話和舉報(bào)信箱，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為及時(shí)在媒體上曝光，營(yíng)造全社會(huì)共同參與“平安海域”建設(shè)的良好氛圍。

3.抓好源頭管理，促進(jìn)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)

4.建立健全“以灣為單元”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

堅(jiān)持網(wǎng)格化管理理念，建立“以湄洲灣、泉州灣、圍頭灣為單元”的橫向到邊、縱向到底的砂船安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，定期開(kāi)展聯(lián)合整治執(zhí)法行動(dòng)，通過(guò)海上查、岸上堵增強(qiáng)專項(xiàng)整治的針對(duì)性，保持高壓態(tài)勢(shì)，打擊“三無(wú)”船舶、超航區(qū)航行、配員不足、超載、船舶安全狀況差等違法違章行為，將采砂點(diǎn)、卸砂點(diǎn)、砂石運(yùn)輸路線和事故高發(fā)水域作為重點(diǎn)檢查范圍。擴(kuò)大巡航范圍及覆蓋面，充分發(fā)揮VTS、AIS、CCTV動(dòng)態(tài)監(jiān)控作用，將采運(yùn)砂船AIS、VHF設(shè)備使用納入現(xiàn)場(chǎng)檢查必查項(xiàng)目，提高轄區(qū)采運(yùn)砂船AIS、VHF設(shè)備使用率。

5.依托地方政府，與涉海部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法

在履行砂石運(yùn)輸船管理職責(zé)的同時(shí)，該局加強(qiáng)與海洋、海警、公安邊防等涉海部門的聯(lián)合執(zhí)法，提升威懾力，不斷健全采運(yùn)砂船聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)全面負(fù)責(zé)”的管理格局。如2012年10月17日，晉江、南安海事處會(huì)同海警二支隊(duì)第三大隊(duì)與中國(guó)海監(jiān)晉江市大隊(duì)重拳出擊，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，在圍頭灣開(kāi)展了聯(lián)合巡航執(zhí)法活動(dòng)，查處了“翔進(jìn)7”號(hào)、“海安607”等船舶。

6.加強(qiáng)橫向聯(lián)系，不斷完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)與廈門、漳州、莆田海事局的區(qū)域協(xié)作聯(lián)動(dòng)，2013年1月22日，福建廈漳泉地區(qū)砂船聯(lián)合整治工作研討會(huì)在廈門召開(kāi)，會(huì)議就共同破解砂船監(jiān)管重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題深入探討，出臺(tái)了《推進(jìn)廈漳泉轄區(qū)現(xiàn)有砂石運(yùn)輸船檢驗(yàn)發(fā)證會(huì)商會(huì)議紀(jì)要》。會(huì)議達(dá)成以下共識(shí)：建立廈漳泉之間砂船信息數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)與地方海事實(shí)現(xiàn)信息互通共享；建立廈漳泉三地聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)最大執(zhí)法威懾力；建立定期通報(bào)機(jī)制督促砂船管理公司和船舶所有人及時(shí)規(guī)范船舶安全管理；加強(qiáng)源頭管理，促進(jìn)砂船檢驗(yàn)和船員持證問(wèn)題的改善，進(jìn)一步促進(jìn)廈漳泉三地砂船聯(lián)合整治工作取得實(shí)效。

三、加強(qiáng)采運(yùn)砂船管理的對(duì)策建議

1.出臺(tái)船舶檢驗(yàn)規(guī)范

建議政府協(xié)調(diào)上級(jí)主管部門根據(jù)當(dāng)前海運(yùn)現(xiàn)狀，出臺(tái)合理可行的采運(yùn)砂船建造、檢驗(yàn)規(guī)范，促進(jìn)符合條件的砂船檢驗(yàn)和船員發(fā)證，逐步把不規(guī)范的船舶和船員清除出市場(chǎng)。

2.促進(jìn)船員規(guī)范管理

針對(duì)砂船船員主要來(lái)自農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及漁民、文化水平較低等現(xiàn)狀，制定砂船船員發(fā)證相關(guān)規(guī)定，對(duì)考試合格的人員頒發(fā)限定航區(qū)范圍的合格證（小海輪證書(shū)），使砂船船員通過(guò)培訓(xùn)持證上崗，逐步推進(jìn)船員整體素質(zhì)的提高。

3.開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)保持高壓態(tài)勢(shì)

打擊海上非法采砂的主體由海洋、國(guó)土資源、海事、公安等部門，主要適用的法律有《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》、《刑法》等。按照“統(tǒng)一執(zhí)法，歸口管轄”原則，海洋、海警、公安邊防等涉海部門聯(lián)合依法取締“三無(wú)”船舶，查處違法違章采運(yùn)砂行為，加大行政處罰和強(qiáng)制力度，提高非法采運(yùn)砂違法成本。建立“滯留點(diǎn)”，形成整治高壓態(tài)勢(shì)。建議政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，堅(jiān)定整治決心，明確整治期限和硬性標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合行動(dòng)形成合力，依法整頓沿岸違法砂場(chǎng)。

4.建立健全閩南片區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互動(dòng)，定期通報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)砂石運(yùn)輸船舶違法行為，每年召開(kāi)閩南片區(qū)砂船安全管理座談會(huì)，協(xié)調(diào)漳州局、廈門局加強(qiáng)源頭管理，對(duì)主產(chǎn)砂的內(nèi)河出?？谠O(shè)卡，源頭上杜絕采運(yùn)砂船帶病出航行為。執(zhí)行處罰統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)解決砂船船舶和船員檢驗(yàn)、培訓(xùn)發(fā)證問(wèn)題。

5.科學(xué)合理利用海砂

海砂資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)牽涉到國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人之間的利益分配。海砂作為一種重要自然資源，被廣泛應(yīng)用于沿海各類工程建設(shè)中，科學(xué)合理開(kāi)采海砂既有利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又惠及沿海群眾民生，因此打擊海上非法采砂活動(dòng)就不可能回避這個(gè)現(xiàn)實(shí)。建議在政府部門統(tǒng)一組織下，簡(jiǎn)化辦理有關(guān)采砂許可手續(xù)，并依據(jù)《海域使用法》等法律法規(guī)合理規(guī)劃，采取招投標(biāo)形式，允許部分企業(yè)和個(gè)人合法開(kāi)采海砂。同時(shí)職能部門加大監(jiān)督、檢查力度，督促海砂高效開(kāi)采，達(dá)到合理利用、科學(xué)保護(hù)海洋環(huán)境的目標(biāo)。