論如何提升社會力量的搜救作用

上海海事局 謝偉基

《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定海上應(yīng)急救助力量包括各級政府部門投資建設(shè)的專業(yè)救助力量和軍隊(duì)、武警救助力量，政府部門所屬公務(wù)救助力量，其他可投入救助行動的民用船舶與航空器，企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個人等社會人力和物力資源。

海上應(yīng)急救助力量分為國家專業(yè)救助力量和社會力量。國家海上專業(yè)救助力量是指以交通運(yùn)輸部救助打撈局下屬的北海、東海和南海救助局的專業(yè)救助船舶和交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)為主的海上救助力量；社會力量是指除國家專業(yè)搜救力量外，由中國海上搜救中心動員或自愿參加海（水）上搜救行動的企事業(yè)單位、社團(tuán)組織和個人。社會力量主要包括港作拖輪、清污隊(duì)伍、漁船和過往商船等。

各類海上事故發(fā)生后，抓緊救助時間尤為重要。海上發(fā)生突發(fā)險情時，在值班待命點(diǎn)動態(tài)值班專業(yè)救助船駛抵事故現(xiàn)場通常需要幾小時，如果是遠(yuǎn)離沿海則需超過10 h甚至更長，極易貽誤最佳救助時機(jī)。事故現(xiàn)場周圍過往商船、漁船等社會救助力量，如果能及時、有效地對遇險人員首先施救，進(jìn)而配合隨后抵達(dá)事故現(xiàn)場的專業(yè)救助力量實(shí)施救助，將有助于減少人命傷亡，提高海上搜救成功率。

近年來，各級海上搜救機(jī)構(gòu)鼓勵社會力量積極參加海上搜救，中國海上搜救中心也每年對上一年參與海上搜救的重大貢獻(xiàn)社會力量給予一定獎勵，以示對社會力量搜救作用的肯定。但受社會力量參與海上搜救的積極性不高、救助技能有限和專業(yè)搜救設(shè)施配備不足等諸多局限，搜救效果不明顯。

一、專業(yè)救助力量和社會力量的優(yōu)劣勢比較

交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)的救助力量是國家唯一海上專業(yè)救助力量，主要由北海、東海和南海救助局救助船舶和北海第一救助飛行隊(duì)、東海第一救助飛行隊(duì)、東海第二救助飛行隊(duì)和南海第一救助飛行隊(duì)組成。

專業(yè)救助船舶實(shí)行“關(guān)口前移、站點(diǎn)加密、動態(tài)待命、隨時出擊”的動態(tài)待命救助值班制度，通常根據(jù)海區(qū)的通航環(huán)境和航行特點(diǎn)的不同，在海上事故多發(fā)區(qū)、客（滾）船習(xí)慣航線、沿海重要通航密集區(qū)和海上作業(yè)區(qū)設(shè)立值班待命點(diǎn)應(yīng)對周圍水上突發(fā)險情?！秾I(yè)救助船舶調(diào)度指揮管理辦法》規(guī)定，專業(yè)救助船接到救助指令后要在30 min內(nèi)出動。救助直升機(jī)的救助飛行范圍是以機(jī)場為圓心、半徑120 n mile以內(nèi)的區(qū)域，超過此范圍需轉(zhuǎn)場飛行才能實(shí)施救助任務(wù)，如符合救助飛行條件，直升機(jī)應(yīng)在接到救助指令后45 min內(nèi)起飛。

海上專業(yè)救助力量具有人員精干、裝備精良、技術(shù)精湛的優(yōu)勢。只要救助力量及時抵達(dá)事故現(xiàn)場，基本可以確保其對遇險人員和船舶實(shí)施有效救助，在惡劣海況下尤其凸顯其專業(yè)性。但受其值班待命點(diǎn)布局和救助航空器飛行時間限制，不能保證每次海上事故發(fā)生時專業(yè)救助力量均能第一時間抵達(dá)事故現(xiàn)場實(shí)施有效救助。在我國北方海區(qū)，冬季如果發(fā)生人員落水或者船舶進(jìn)水等事故，遇險人員水中的生存時間較短（見表1）。如果在事故船舶周圍水域的船舶能及時、有效地對遇險人員實(shí)施救助，將大大縮短人命救助時間。

表1 水溫與落水人員生存時間的關(guān)系

社會力量盡管具有縮短救助時間的優(yōu)勢，但一般沒有接受過專業(yè)救助訓(xùn)練，只是在航海教育初期及船員職務(wù)晉升時有部分海上救助操作的理論培訓(xùn)，現(xiàn)場救助經(jīng)驗(yàn)極其匱乏。除港作拖輪外，其他社會救助船舶操作性能不強(qiáng)，存在較大的救助風(fēng)險，貿(mào)然施救容易發(fā)生次生事故，在惡劣天氣中更難對遇險人員和船舶實(shí)施有效救助。

二、社會力量搜救作用提升的途徑

1.完善現(xiàn)有海上搜救協(xié)調(diào)制度

我國通過建立國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度指導(dǎo)全國海上搜救應(yīng)急反應(yīng)工作。中國海上搜救中心是國家海上搜救的指揮工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國家海上搜救部際聯(lián)席會議的日常工作。地方各級政府建立的海上搜救機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指揮轄區(qū)的水上搜救工作。

《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，海上突發(fā)事件應(yīng)急行動是政府領(lǐng)導(dǎo)、社會參與，依照海上突發(fā)事件應(yīng)急組織體系框架，形成專業(yè)力量與社會力量相結(jié)合、多部門參加、多學(xué)科技術(shù)支持、全社會參與的應(yīng)對海上突發(fā)事件機(jī)制。根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，海上搜救主要依靠海上專業(yè)救助力量和部分社會力量。目前，專業(yè)救助力量如果發(fā)現(xiàn)船舶遇險會立即主動展開救助，但社會力量則較少主動參與海上搜救，主要是搜救機(jī)構(gòu)通過行政命令協(xié)調(diào)其參與。

《中華人民共和國海上交通安全法》第三十八條規(guī)定：主管機(jī)關(guān)接到求救報告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。由于缺乏專門的搜救法規(guī)對各級人民政府、搜救機(jī)構(gòu)和搜救力量在搜尋救助工作中的職責(zé)、地位、作用、權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范，對海上搜尋救助資源建設(shè)、海上搜救經(jīng)費(fèi)投入來源與補(bǔ)償機(jī)制的建立、遇險人員和報警人員的行為法律責(zé)任缺乏指導(dǎo)。筆者建議，應(yīng)盡快在國家層面頒布相關(guān)海上搜救法規(guī)，用以規(guī)范各級搜救主體的權(quán)利和義務(wù)等行為，進(jìn)而完善現(xiàn)有的海上搜救協(xié)調(diào)制度。

2.擴(kuò)充社會救助力量隊(duì)伍

《中華人民共和國海上交通安全法》第三十六條規(guī)定：事故現(xiàn)場附近的船舶、設(shè)施，收到求救信號或發(fā)現(xiàn)有人遭遇生命危險時，在不嚴(yán)重危及自身安全的情況下，應(yīng)當(dāng)盡力救助遇難人員，并迅速向主管機(jī)關(guān)報告現(xiàn)場情況和本船舶、設(shè)施的名稱、呼號和位置。這是事故現(xiàn)場附近社會力量須參與搜救的一個法律依據(jù)，但不少社會力量以搜救過程危及自身安全為借口，不愿參與海上搜救，部分社會力量即使參與搜救也是積極性不高。

2009年7月21日，國內(nèi)第一支海上救助志愿者隊(duì)伍在東海救助局溫州基地成立。交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)在全國先后成立了海上救助志愿者隊(duì)伍，這些志愿者經(jīng)過一定的海上救助培訓(xùn)，在沿岸水域救助中取得了不錯效果。海上志愿者隊(duì)伍的成立在一定程度上拓寬了社會救助力量資源渠道，壯大了救助隊(duì)伍。

筆者建議，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體講述海上救助的特殊性，使同舟共濟(jì)的思想深入人心特別是每一個船員心中，使越來越多的社會成員都充分認(rèn)識并愿意加入海上救助中來。通過普及海上基本的求生和救助技能，確保在遇到海上突發(fā)險情時，每一個現(xiàn)場的團(tuán)體和個人都竭盡所能主動救助他人和船舶，遇險人員生存的幾率也必將提高。

3.加大船員的救助培訓(xùn)和適任評估

對社會力量參與海上搜救，施救船舶船長的救助技能的高低對搜救效果起關(guān)鍵性作用，特別是在大風(fēng)浪海況和復(fù)雜水域，這種需求更為突出。

在我國航海職業(yè)教育的教材中，只有兩三千字內(nèi)容涉及救助遇險難船人員如何操縱船舶的，且比較粗略，實(shí)操性不強(qiáng)。海上搜救時理論和經(jīng)驗(yàn)都同等重要，航海教育的初始階段搜救理論教育是海上搜救實(shí)踐的重要基礎(chǔ)，加大搜救理論基礎(chǔ)培訓(xùn)教育勢在必行。

筆者建議，應(yīng)加大船員特別是高級船員救助技能的培訓(xùn)力度，將船員的救助他船的技能作為船員適任的重要考核項(xiàng)目。在船員職務(wù)晉升的培訓(xùn)中，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該聘請具有豐富海上救助技能的專家和船長進(jìn)行專門授課，講授更為詳盡的海上搜救知識、各種險情的救助注意事項(xiàng)，特別是在大風(fēng)浪中救助時如何操縱船舶，如何與其他搜救船舶協(xié)同搜救等。

同時，加大教學(xué)模擬器模擬各種海上突發(fā)險情的應(yīng)急考核力度，對船員特別是高級船員在遇到海上突發(fā)應(yīng)急情況時能否采取適當(dāng)有效的措施進(jìn)行評估考核，確保船員掌握的不只是純搜救理論。在船舶PSC和FSC檢查過程中，增加一定量搜救技能的考核項(xiàng)目，特別是對相關(guān)救生設(shè)施使用是否恰當(dāng)?shù)目己恕?/p>

4.增加船舶救助設(shè)施的配備

目前，社會救助船舶的救助設(shè)施通常是根據(jù)船舶自身在發(fā)生險情時的需要而配備，在數(shù)量和種類的配備上很少考慮救助他船時的需要。一旦在海上需要救助他船時，經(jīng)常會出現(xiàn)救助設(shè)備，諸如攀爬網(wǎng)、救生擔(dān)架等不齊全的現(xiàn)象。但如增加相關(guān)設(shè)施的配備，特別是配備較為專業(yè)的搜救設(shè)備，必定會增加船東的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

筆者建議，在財力許可情況下，由地方政府或當(dāng)?shù)睾Ｊ聶C(jī)構(gòu)出資，在搜救轄區(qū)選定部分船舶如港內(nèi)施工船舶、港作拖輪和部分性能較好漁船等安裝一定數(shù)量的搜救設(shè)備，包括船舶自動識別系統(tǒng)（AIS系統(tǒng)）、拋繩器、攀爬網(wǎng)、帶浮索救生圈、救生擔(dān)架和氣脹式救生衣等。無搜救任務(wù)時，此類船舶從事日常的生產(chǎn)作業(yè)，但必須定期進(jìn)行一定量的應(yīng)急搜救訓(xùn)練。一旦在特定水域發(fā)生海上事故時，應(yīng)優(yōu)先調(diào)用此類船舶，及時補(bǔ)充專業(yè)救助力量的不足。配備了專業(yè)救助設(shè)備、具備一定搜救技能的社會救助力量也將在海上搜救行動中發(fā)揮更大作用。

5.設(shè)立海上搜救專項(xiàng)基金

2007年，財政部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《海（水）上搜救獎勵專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知，規(guī)定中央財政對在搜救行動中做出突出貢獻(xiàn)的社會搜救力量給予一定的獎勵，近三年每年的獎勵總額為800萬元左右。

海上搜救的成本不僅僅包括燃油損失，還包括船舶的船期營運(yùn)等其他損失，而這些損失通常情況很難從被救助方得到補(bǔ)償。《海（水）上搜救獎勵專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的實(shí)施是通過部門規(guī)章的形式對做出突出貢獻(xiàn)的社會搜救力量進(jìn)行獎勵，但獎勵范圍有限，獎勵金額不大，參與特大事故搜救的獎勵標(biāo)準(zhǔn)通常最高不超過4萬元/次，很難起到提高整個社會力量搜救積極性的作用。

為最大可能減少海上損失，特別是人命傷亡，筆者建議設(shè)立類似于船舶油污損害賠償基金的國家海上搜救專項(xiàng)基金。由國家主導(dǎo)、船方參與，做到?？顚Ｓ茫靡詾橹鲃忧议L期參與搜救的社會力量船舶購置簡易搜救設(shè)備，對參與海上搜救且做出一定貢獻(xiàn)的社會力量給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在一定程度上彌補(bǔ)其在搜救過程中的燃油和船期損失，為長期參與海上搜救的個人購置人身保險等，提高社會力量參與搜救的積極性。

三、結(jié)束語

通過上述討論，可以看出我們國家已經(jīng)在諸如海上志愿者隊(duì)伍建設(shè)和搜救專項(xiàng)獎勵等方面有了初步的行動，但力度還不夠，還需要付出更大的努力，特別是對社會力量參與搜救時權(quán)益保護(hù)方面的法律法規(guī)還存在欠缺。

國家專業(yè)救助力量在海上應(yīng)急搜救中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但社會力量的搜救作用也不可小視，需要不斷提高、兩者互補(bǔ)才能更好地保障海上人命財產(chǎn)和環(huán)境安全。

[1]葉國峰.提高海上突發(fā)事件應(yīng)對能力的思考[J].浙江交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2008(3):41-43.