堅持重典治亂的法治原則打造《食品安全法》的升級版

劉俊海， 徐海燕

(1.中國人民大學法學院，北京 100872;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京 100029)

堅持重典治亂的法治原則打造《食品安全法》的升級版

劉俊海1， 徐海燕2

(1.中國人民大學法學院，北京 100872;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京 100029)

指出食品安全是關系國民社稷的重大問題，《食品安全法》是關系到民生和法治的重要法律.提出此次修改《食品安全法》，要貫徹以人為本的理念，要堅持懲治和預防并重的原則，要增強法律的可操作性，落實監(jiān)管問責機制，提高食品安全標準;要建立協(xié)同共治的安全監(jiān)管體制，建立完善的民事責任制度，并建立科學的食品監(jiān)管瀆職問責制度;要用最嚴格的制度、最嚴格的監(jiān)管、最嚴格的標準和最嚴格的法律責任制度，保證食品安全.

食品安全;監(jiān)督管理;法治

徐海燕，女，教授，博士生導師，主要從事法學方面的研究.

國以民為本，民以食為天，食以安為先，安以法為基.《食品安全法》是關系到民生和法治兩大主題的根本大法.食品安全問題涉及食品生產(chǎn)和銷售產(chǎn)業(yè)的誠信株連和生死存亡，涉及廣大人民群眾的生命和健康權益，涉及我國的“三農(nóng)”問題，涉及我國食品市場在國內(nèi)外消費者心目中的公信力，涉及食品安全監(jiān)管制度的成敗.順應我國加入世界貿(mào)易組織、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、落實依法治國方略和構建社會主義和諧社會的新形勢和新情況，全國人大常委會于2009年2月28日及時修改了1995年《食品衛(wèi)生法》，出臺了《食品安全法》.《食品安全法》是我國立法機關在“三鹿事件”之后緊急出臺的一部法律.“三鹿”事件的爆發(fā)引起立法者的密切關注，讓立法者看到了現(xiàn)行法律的嚴重不足，該事件為《食品安全法》的審議和修改提供了有益的立法參考資料.

1 抓緊修訂《食品安全法》具有重大現(xiàn)實意義

《食品安全法》自2009年6月1日以來的總體實施效果是積極的.該法對于提高食品安全標準、規(guī)范商家的經(jīng)營行為、明確違法者的法律責任、實現(xiàn)我國食品安全狀況的逐漸好轉發(fā)揮了積極作用.可以說，如果沒有《食品安全法》，我國今天的食品安全狀況要比現(xiàn)在糟得多.但由于立法出臺時間倉促，不少制度設計的原則性較強，可操作性和可訴性較差，加之食品安全監(jiān)管不力，致使食品行業(yè)中出現(xiàn)了“好人受氣、壞人神氣”、“劣幣驅逐良幣”的扭曲現(xiàn)象.

但近年來，食品行業(yè)接連曝出嚴重安全問題，有些食品黑幕讓人觸目驚心，導致百姓聞“食”色變.特別是嬰幼兒奶粉方面，很多人寧愿花高價去香港或國外采購，也不愿買本國的乳制品.重大食品安全隱患仍未根本緩解.近年來相繼發(fā)生的“毒豆芽”、“瘦肉精”、“地溝油”、“彩色饅頭”等事件就是其中的腳注.據(jù)專家推算，目前我國每年返回餐桌的地溝油有200萬至300萬t.而我國消費者一年動物和植物油消費總量約2 250萬t.按此比例推算，消費者每吃10頓飯就可能有1頓碰上地溝油［1］.

李克強總理多次強調(diào)，要實現(xiàn)食品安全根本好轉，必須重典治亂.他在今年5月6日、8日、31日召開的3次國務院常務會議上，都強調(diào)食品安全問題的重要性，并明確指出，要建立最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度.筆者認為，“最嚴格的食品安全監(jiān)管制度”包括最嚴格的法律制度體系、最嚴格的行政監(jiān)管體系、最嚴格的司法保障體系、最嚴格的商人自律體系、最嚴格的行業(yè)監(jiān)管體系、最嚴格的社會監(jiān)督體系與最嚴格的消費者維權教育體系.其中，最嚴格的食品安全法律制度體系，包括但不限于最嚴格的法律義務制度、最嚴格的食品安全標準制度、最嚴格的法律責任制度與最嚴格的消費者權益保護制度.“最嚴格”具有雙重涵義.從橫向看，我國的法律制度要嚴于其他國家和地區(qū);從縱向看，我國的法律制度要嚴于現(xiàn)行法律制度.

在食品領域實行重典治亂的監(jiān)管政策，有利于維護廣大人民群眾的生命健康和財產(chǎn)權益，捍衛(wèi)社會公共利益，健全社會主義市場經(jīng)濟體制，提升政府的公信力，遏制食品安全事故，扭轉食品行業(yè)普遍存在的誠信株連現(xiàn)象，促進食品行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，拉動我國國民經(jīng)濟可持續(xù)增長，提升我國食品行業(yè)的全球競爭力.因此，重典治亂不僅是法治工程，也是經(jīng)濟工程、發(fā)展工程、政治工程、民心工程與社會工程.食品安全法治的重要性如何強調(diào)都不為過.

良法是食品安全走向法治的前提.為從根本上扭轉食品安全現(xiàn)狀，實現(xiàn)我國食品安全的根本好轉，重塑我國消費者的消費信心，必須根據(jù)以人為本、特事特辦、改革與立法同步推進的原則，盡快啟動修改《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》和《刑法》的立法程序，并與《消費者權益保護法》聯(lián)袂修改，抓緊打造《食品安全法》的升級版，建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度.目前，國家立法機關已將《食品安全法》修改工作納入今年的一類立法計劃項目，《食品安全法》修訂工作正在緊鑼密鼓地進行.

為凝聚專家智慧和力量，提高立法工作的質(zhì)量和水平，踐行科學立法、民主立法的原則，國家食品藥品管理總局還于2013年6月底成立了國家食品藥品管理總局食品安全法修訂專家指導組.專家組的職責是，對食品安全法修訂工作進行指導，提供專家意見和建議，參與審議論證食品安全法修訂稿［2］.

2 建立協(xié)同共治的食品安全監(jiān)管體制，提高食品安全監(jiān)管公信力

由于立法不完善，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機制混亂，部門間責任推諉現(xiàn)象嚴重，各獨立部門的責任受限;《食品安全法》立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，力張監(jiān)管部門的法定職責.與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性.為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條授權國務院根據(jù)實際需要，對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整.遺憾的是，目前食品監(jiān)管機構之間、地區(qū)之間仍存在監(jiān)管縫隙和監(jiān)管漏洞，一些地方政府對于本地的問題食品企業(yè)公然推行“睜一只眼、閉一只眼”的懈怠監(jiān)管態(tài)度和地方保護主義.因此，加強行政監(jiān)管的重點是消弭監(jiān)管空隙，鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率.

為加強食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，2013年十二屆人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》決定，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局.主要職責是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等.將工商行政管理、質(zhì)量技術監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門.保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔.國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子.新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定.農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理.將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部.不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室［3］.

為做好2013年食品藥品安全監(jiān)管的重點工作，國務院明確了國家食品藥品監(jiān)督管理總局、中央編辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、農(nóng)業(yè)部、商務部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、法制辦、糧食局等部門負責改革和健全食品藥品安全監(jiān)管體制，加強綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實企業(yè)主體責任，嚴格從生產(chǎn)源頭到消費的全程監(jiān)管，加快形成符合國情、科學合理的食品藥品安全體系，提升食品藥品安全保障水平.持續(xù)開展食品安全集中治理整頓.加強綠色生產(chǎn)，從源頭上確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全［4］.

國務院2013年5月10日批轉的國家發(fā)展改革委《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》［5］又進一步強調(diào)，要由國家食品藥品監(jiān)督管理總局牽頭，在食品藥品從生產(chǎn)到銷售的各個流通領域建立最嚴格的監(jiān)管制度，在各個部門間、區(qū)域間建立健全聯(lián)動監(jiān)管機制，完善食品藥品質(zhì)量標準和安全準入制度.加強基層監(jiān)管能力建設.充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，全面落實食品安全投訴舉報機制.建立實施黑名單制度，形成有效的行業(yè)自律機制.

為依法確認國務院機構改革與職能轉變方案建立的新型食品安全監(jiān)管體制，增強我國食品安全監(jiān)管體制的統(tǒng)一性、公開性與穩(wěn)定性，要建立國家食品藥品監(jiān)督管理總局為龍頭、相關政府部門齊抓共管、商人嚴格自律、公眾積極監(jiān)督、消費者理性消費的社會協(xié)同共治體系，最終全面建立信息共享、快捷高效、監(jiān)管聯(lián)動、無縫對接、覆蓋食品領域從生產(chǎn)加工到消費各環(huán)節(jié)的新型合作監(jiān)管機制.種種需求，要求我們必須建立全國食品安全監(jiān)管網(wǎng)，以實現(xiàn)全方位的監(jiān)督.建議國家食品藥品監(jiān)督管理總局作為食品安全監(jiān)管的大腦中樞，充分發(fā)揮積極的統(tǒng)籌、指導、協(xié)調(diào)和督導職責.

建議縣級以上地方政府盡快建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機制.鑒于地方政府出于地方利益的考慮，地方保護主義現(xiàn)象嚴重，可能妨害其監(jiān)管職責的履行，建議徹底拋棄GDP萬能的政績考核觀，早日把食品安全監(jiān)管工作作為考核地方政府及其組成部門工作人員的重要權重.建議上級政府對下級政府的監(jiān)督力度，對推行地方保護主義的地方黨政一把手在考核與晉升方面建立一票否決制.為徹底擺脫地方保護主義的陰影，建議對全國食品安全監(jiān)管機構實行垂直管理，并允許地方政府工作人員對當?shù)氐氖称钒踩珕栴}越級向上級部門包括國家食品藥品監(jiān)督管理總局報告.

自港澳地區(qū)回歸祖國以來，內(nèi)地與港澳之間的食品市場已經(jīng)連為不可分割的整體.鑒于食品安全已成為內(nèi)地與港澳地區(qū)廣大消費者共同關注的法律問題，建議港澳地區(qū)與內(nèi)地之間建立食品監(jiān)管部門之間、消費者組織之間、司法機關之間的協(xié)作機制.

3 建議弘揚源頭治理理念，進一步提升食品安全標準

食品安全與國民社稷息息相關，弘揚源頭治理理念的前提是制定并且實施嚴格的食品安全標準.我國現(xiàn)行法律正是由于食品安全標準不嚴格導致監(jiān)管不嚴，從而導致一系列的食品安全事故，形成了我國食品安全標準“散、亂、差”的局面.

對上述問題，《食品安全法》第三章對食品安全標準制度進行制度創(chuàng)新.首先，確立了食品安全標準的統(tǒng)一性.其次，確立了食品安全標準的動態(tài)調(diào)整機制.其三，從源頭上確立了以人為本的食品安全標準制定理念.

借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗，建議食品安全國家標準制定時充分聽取消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權.目前的食品安全標準主要反映了監(jiān)管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的意見，而對消費者意見很少聽取.這種現(xiàn)象必須盡快扭轉.建議食品安全國家標準審評委員會審查標準時舉行專題聽證會，認真聽取消費者代表的意見，堅決維護消費者在食品安全標準制定中的話語權，充分論證標準的科學性、合理性、公平性.

鑒于我國食品安全標準普遍低于發(fā)達國家，建議我國食品安全國家標準的制定要嚴格遵守《食品安全法》第18條有關“制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠”的基本要求.在立法實踐中，我們不應因經(jīng)濟發(fā)展水平不及發(fā)達國家而人為降低食品安全標準，而應當向世界上最嚴格的食品安全標準看齊.只有這樣，中國的食品產(chǎn)業(yè)才有國際競爭力，跨國食品公司才會終結對中國消費者和發(fā)達國家消費者采取雙重標準的歧視性做法.在食品安全標準制定中，要解決反對以錢為本的現(xiàn)象，警惕一些部門和行業(yè)協(xié)會為了保護某些行業(yè)企業(yè)的利益而損害消費者利益.

建議對具有社會責任感并制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準的食品生產(chǎn)企業(yè)予以鼓勵，獎罰分明.筆者認為，行業(yè)協(xié)會也可以制定比國家標準或地方標準更嚴格的行業(yè)標準.

4 重典治亂的核心是完善民事責任制度

市場有眼睛，法律有牙齒.在科技水平不斷提高的今天，食品安全事件頻發(fā)的主要癥結在于:商家的失信收益高于失信成本，消費者的維權成本高于維權收益.因此，一些奸商為追逐不法利益而肆意踐踏食品安全制度，而消費者卻陷入“為了追回一只雞、必須殺掉一頭牛”的窘境.因此，對違法者既要追究民事責任，也要追究行政責任與刑事責任.其中民事責任最為根本.

懲罰性賠償制度具有嚴厲制裁失信者、充分補償受害者、慷慨獎勵維權者、有效教育社會公眾的四大功能，是懲惡揚善、鼓勵誠信、制裁失信的好制度.為大幅提升經(jīng)營者的失信成本和消費者的維權收益，建議加大懲罰性賠償制度力度，擴大懲罰性賠償?shù)倪m用范圍.要對所有懲罰性賠償采取“上不封頂、下要保底”的政策，懲罰性賠償金額要由《食品安全法》第96條第2款規(guī)定的“消費者購買價款的十倍”提高到消費者所受損失的十倍以上，且不得低于消費者所在地上年度的人均月工資收入.無論對生產(chǎn)者還是經(jīng)營者，在適用懲罰性賠償時均不以主觀故意為要件，以充分體現(xiàn)生命至上、安全至上、以人為本的理念.

橋歸橋，路歸路.建議進一步激活先行賠付制度與追償制度.就消費者與商家之間的外部關系而言，因食品存在缺陷造成損害的，被侵權人既可向食品生產(chǎn)者請求賠償，也可向食品銷售者請求賠償.就商家內(nèi)部關系而言，生產(chǎn)者與銷售者之間的責任確定遵循過錯責任原則，誰生產(chǎn)誰負責、誰銷售誰負責.食品缺陷由生產(chǎn)者造成的，銷售者賠償后，有權向生產(chǎn)者追償.因銷售者的過錯使食品存在缺陷的，生產(chǎn)者賠償后，有權向銷售者追償.

害蟲皆有天敵.建議早日建立強制性的食品責任保險制度.根據(jù)該制度設計，食品生產(chǎn)者是投保人，消費者是被保險人與受益人.一旦消費者利益受損、而生產(chǎn)者拒絕賠償或者缺乏賠付能力，消費者就可直接前往具有較強賠付能力的保險公司主張損害賠償.由于食品生產(chǎn)者的食品安全隱患與保險公司的保險費率成正比，食品安全隱患越大，保險費率越高，一直到食品生產(chǎn)者難以負擔.倘若保險公司拒絕對安全風險極高的食品生產(chǎn)者出售責任保險，食品生產(chǎn)者的破產(chǎn)關門也就在所難免.可見，保險公司為了自己的利益也會慎重確定保險費率，進而把失信企業(yè)逼近絕境，把誠信企業(yè)推向輝煌.強制責任保險制度具有降低消費者維權成本、鼓勵生產(chǎn)者公平競爭與創(chuàng)新保險市場業(yè)務的三大功效，可謂一舉三得.

團結就是力量.為大幅降低維權成本、提高維權收益、降低失信收益、提升失信成本，建議《食品安全法》進一步將2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定的公益訴訟制度引入食品安全領域，授權消費者協(xié)會對大規(guī)模食品侵權商家提起公益訴訟.受害消費者無需出資聘用律師，也無需前往法院出庭，只需把身份證號碼、銀行賬號信息與受損證據(jù)提交消費者協(xié)會，就可正常工作與生活，坐享勝訴利益，實現(xiàn)零成本維權的夢想.

由于消費者與商家間的信息占有不對稱，消費者維權時經(jīng)常面臨舉證難、鑒定難的困惑.為適度減輕消費者舉證負擔，避免其由于舉證不能而遭受不利后果，建議對食品經(jīng)營者采取舉證責任倒置的政策.倘若占有信息多的商家都無力證明自己的食品沒有安全缺陷，占有信息少的消費者更無力證明自己購買的食品存在缺陷.由于消費者維權難的核心是舉證難，舉證責任倒置有助于降低消費者維權成本，提高維權的成功概率，實現(xiàn)商家與消費者之間的實質(zhì)平等.

5 建議進一步嚴懲食品監(jiān)管瀆職行為

在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機關，為地方利益的需要，為追求效率而不顧公平，對消費者的利益視而不見，甚至為政績需要而放縱不良食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法經(jīng)營，使其有恃無恐，食品安全問題越發(fā)嚴重，嚴重損害了消費者對食品監(jiān)管的信心.

食品安全事件頻發(fā)的一個主要因素是監(jiān)管缺失，主要表現(xiàn)在消極監(jiān)管、被動監(jiān)管、事后監(jiān)管.但在重大食品安全事件中，很少有工作人員被問責.這一立法疏漏，導致許多官員意識不到責任重大性，往往為某私利而棄消費者利益與不顧.為督促相關責任人員各司其職，重視百姓利益，立法者規(guī)定了行政權力官員拒絕或怠于行使監(jiān)管職責、以及濫用職權監(jiān)管職責的法律責任，包括行政處分，也包括刑事責任.建議依法追究懈怠監(jiān)管、玩忽職守的國家工作人員的行政責任.對縱容、包庇危害食品安全違法犯罪活動的國家工作人員，更要依法從重處罰.

據(jù)新華社報道，今年5月廣州市食品藥品監(jiān)督管理局日常抽檢發(fā)現(xiàn)部分單位的食品不合格，其中米及米制品被檢出重金屬鎘超標、食用油被檢出致癌物質(zhì)黃曲霉素B1超標、熟肉制品金色葡萄球菌超標、辣椒被非法添加致癌物羅丹明B等，但是卻拒絕依法向社會公布不合格產(chǎn)品的品牌、生產(chǎn)單位及銷售單位，有關食品的危害性也只字不提.關系老百姓食品安全的信息本該讓全社會知悉并加以利用，但如今卻成了有關政府部門“不能說的秘密”.筆者在對新華社發(fā)表評論時指出，食藥監(jiān)局抽檢的餐飲場所，都是人員聚集較多的公眾場所，不合格食品隨時可能引發(fā)食品安全事故，而檢測出來有不合格產(chǎn)品之后還加以隱瞞，則更易誘發(fā)消費心理恐慌，甚至導致公共安全事件.決不能把不良企業(yè)的利益和地方GDP置于公眾食品安全利益之上，消費者有用腳投票的權利.廣州市食品藥品監(jiān)督管理局應該盡快公布調(diào)查過程及調(diào)查結論的詳細情況，讓公眾知道不合格產(chǎn)品的具體品牌、生產(chǎn)單位、銷售單位，盡快查清不合格產(chǎn)品的流向.有關工作人員故意隱瞞應予披露信息的，有關部門還要依法對其進行行政問責［6］.為樹立政府威信、切實保護消費者利益實現(xiàn)法律良好效果的需要，建議進一步加大問責機制.

2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《刑法修正案(八)》第49條在《刑法》第408條之一增設了食品監(jiān)管瀆職罪.為消除食品監(jiān)管瀆職行為，提高食品安全監(jiān)管效率，平息社會公眾對個別監(jiān)管瀆職行為的強烈不滿情緒，建議各級司法機關對負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，依法追究食品監(jiān)管瀆職罪.建議國家食品安全委員會及時將典型案例公諸于眾，從而更好地發(fā)揮法律對監(jiān)管者和全社會的教育和引導功能.

6 建議加大食品違法行為的行政處罰與刑事責任追究力度

當前的食品安全問題頻發(fā)與《食品安全法》貫徹不力有密切關系.鑒于不法奸商的違法收益高于違法成本，并且對行政執(zhí)法可能抱有僥幸心理，為降低違法收益、提高違法成本，建議執(zhí)法機構在執(zhí)法活動中，對不法食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者采取在法定幅度內(nèi)從高從嚴處罰的高壓態(tài)度.

《食品安全法》第92條規(guī)定了被吊銷食品生產(chǎn)、流通或者餐飲服務許可證單位的直接負責主管人員5年禁入制度，他們自處罰決定作出之日起5年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作;食品生產(chǎn)經(jīng)營者聘用不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的人員從事管理工作的，由原發(fā)證部門吊銷許可證.建議對“直接負責的主管人員”作擴張解釋，包括董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、監(jiān)事等高級管理人員和中級管理人員在內(nèi).對具有專業(yè)技術資格的直接責任人員(如廚師和工人)也應建立相應的市場禁入制度.建議進一步整合各個食品安全監(jiān)管機構之間的信息資源，建立一套覆蓋全國各個食品產(chǎn)業(yè)鏈和消費鏈的食品經(jīng)營者信用檔案，讓失信的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者在食品市場中無以遁形，無以立足.

建議從重從快打擊生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪.治奸宄，用重典.在常態(tài)化打擊食品違法犯罪的過程中，各級司法機關要根據(jù)《刑法》“穩(wěn)、準、狠”地打擊食品安全犯罪.最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2010年9月15日聯(lián)合發(fā)布的《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》體現(xiàn)了從嚴打擊食品安全犯罪的精神，應予肯定.全國人大常委會2011年2月25日通過的《刑法修正案(八)》加大了對生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪的懲治力度，并自同年5月1日起施行.

與嚴峻的食品安全犯罪形勢相比，司法機關應當繼續(xù)保持嚴打食品安全犯罪的高壓態(tài)勢，決不能姑息養(yǎng)奸.為依法懲治危害食品安全犯罪，保障人民群眾身體健康、生命安全，最高人民法院與最高人民檢察院于今年5月聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》.當前，食品安全領域的大案要案層出不窮，但查處力度依然不夠.建議狠抓大案要案，既要打蒼蠅，也要打老虎.除公正及時地查辦刑事案件，司法機關還應貫徹服務型司法機關的理念，加大以案說法的宣傳力度，并及時向有關行業(yè)和社會提出預防食品安全犯罪的司法建議.

為形成打擊危害食品安全犯罪活動的合力，司法機關之間固然需要加強溝通協(xié)調(diào)，密切配合;但也要嚴格遵循《刑事訴訟法》規(guī)定的訴訟程序，強調(diào)分工負責、互相監(jiān)督和互相制約，注意對刑事被告人的訴訟程序權利的保障.

建議正確處理民事責任與行政責任、刑事責任之間的相互關系.要嚴厲打擊食品領域的違法犯罪行為，必須要處理好三大法律責任之間的關系，使其相互彌補但不可相互替代，真正實現(xiàn)其法律價值.對不法食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，要注重追究其行政、刑事責任的同時更注重其民事責任，以實現(xiàn)保護消費者的真正法律目的，而不能以打代罰、以罰代賠以及“以行代民、以刑代民、以民代行、以刑代行、以民代刑、以行代刑”.

7 建議完善社會共治的食品安全監(jiān)管網(wǎng)

社會監(jiān)管與行政監(jiān)管相對.行政監(jiān)管機關在食品安全監(jiān)管中無法包打天下.在強調(diào)行政監(jiān)管的同時，要更加創(chuàng)新社會管理，注重社會監(jiān)管.

建議進一步加大對企業(yè)和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責任教育力度，鼓勵和引導具有遠見的企業(yè)自覺承擔社會責任.要讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者意識到，嚴格遵守《食品安全法》是企業(yè)在激烈的市場競爭中立足與發(fā)展的競爭方略.建議出臺相關的財政稅收政策，積極引導和鼓勵企業(yè)和商場銷售綠色食品和有機食品.也敦促食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者常思“誠信有價”之古訓，常懷對消費者的感恩之心.

鑒于食品安全事件帶來的“誠信株連”的行業(yè)性后果，各級工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會和行業(yè)協(xié)會應當切實加強行業(yè)自律監(jiān)管，完善自律規(guī)則，自覺清除行業(yè)中損害消費者權益的“潛規(guī)則”.自律是最大的自我保護.要進一步加強各級消費者組織的維權能力建設，重點加強消費指導職能，及時發(fā)布食品安全消費警示，及時公正地化解食品安全糾紛，切實提升消費者教育的工作水平.

媒體是全社會的廣播員，是一國軟實力的標桿，是連接廣大消費者、監(jiān)管者與食品企業(yè)之間的橋梁，是社會和諧的減震器，是失信與侵權行為的啄木鳥，是民眾維權的開路先鋒，是貪官奸商的天敵，是決策者的千里眼，是廣大老百姓的順風耳，是建設食品安全法治國家的骨干力量.支持媒體工作，就是支持食品安全工程.自媒體也是媒體，而且是傳播速度快、內(nèi)容全面、不容易腐敗、生命力極其旺盛的媒體.可以說，微博的出現(xiàn)和蓬勃發(fā)展意味著我國的新聞自由已經(jīng)跨入了一個新時代.要鼓勵網(wǎng)友知無不言，言無不盡，廣開言路，百家爭鳴，充分發(fā)揚民主;也要號召網(wǎng)友慎獨自律.只要興利除弊，微博就能夠為完善司法公開制度、提高司法活動的透明度與公信力發(fā)揮積極作用.建議進一步加大食品安全法治的輿論監(jiān)督，鼓勵新聞媒體依據(jù)事實與法律及時披露損害消費者人身安全和財產(chǎn)權益的重大案件，同時積極報道食品安全法治領域的正面典型.此外，也要依法規(guī)范新聞媒體的食品廣告行為，杜絕虛假的保健品廣告.要堅決反對“食品安全問題是媒體炒作出來的，政府應當整頓媒體”的謬論.

除了媒體監(jiān)督，檢察機關的監(jiān)督、當事人的監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督機制也要進一步創(chuàng)新與完善.要積極穩(wěn)妥地健全與落實有獎舉報制度.

［1］新華網(wǎng).專家:國人每吃10頓飯就可能有1頓碰上地溝油［EB/OL］.(2011－09－20)［2013－08－25］http:∥news.xinhuanet.com/food/2011－09/21/c_122064904_2.htm.

［2］王伯瀟，楊光.劉俊海教授受聘國家食品藥品管理總局食品安全法修訂專家指導組成員［EB/OL］.(2013－07－04)［2013－08－26］http:∥www.chinacapitallaw.com/article/default.asp?id=11631.

［3］中國人大網(wǎng).國務院機構改革和職能轉變方案［EB/OL］.(2013－03－15)［2013－08－26］http:∥www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_1/2013 － 03/15/content_1784337.htm.

［4］國辦.國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知［EB/OL］.(2013－03－26)［2013－08－26］http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2371593.htm.

［5］國務院.國務院批轉發(fā)展改革委關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知［EB/OL］.(2013－05－24)［2013－08－26］http:∥www.gov.cn/zwgk/2013－05/24/content_2410444.htm.

［6］新華網(wǎng).食品安全信息公開為何“躲貓貓”［OB/OL］.(2013－05－19)［2013－08－26］http:∥news.xinhuanel.com/fortune/2013－05/19/c 115822771.htm.

Adhere to Principle of Government by Law Trough Severe Punishment and Make“Food Safety Law”Upgrade

LIU Jun-hai1，XU Hai-yan2
(1.Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2.Law School，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China)

Food safety is a major issue being critical to our country，“Food safety law”is an important law related to the livelihood of the people and government.This modification of“food safety law”at this timeshould implement the people-oriented concept，adhere to the principle of paying equal attention to punishing and preventing，enhance the operability of the law，carry out the supervision accountability mechanism，and improve the food safety standards.Establishing the safety supervision system of collaborative governance，perfect civil liability system，and scientific food supervision malpractice accountability system is also necessary.In summary，the most stringent system，supervision，and standards and the most strict system of legalliability should be applied to ensure food safety.

food safety;supervision and management;rule by law

編者按:食品安全是關系國民社稷的重大問題，《食品安全法》是關系到民生和法治的重要法律.《食品安全法》的修訂已列入國務院法制辦2013年的立法計劃.本期專家論壇邀請了3位法學領域的專家，共同探討食品安全法的修訂問題.專家認為，修訂食品安全法應從打破監(jiān)管體制部門界限，統(tǒng)一信息公開，增加違法成本，引入因果關系舉證責任倒置原則，推行食品安全強制責任保險制度，構建食品專員制度等多方面著手，貫徹以人為本的理念，堅持懲治和預防并重的原則，以嚴格的制度、嚴格的監(jiān)管和嚴格的法律責任，來保障食品安全.

TS201.6;R155.5;TS207.7

A

2095-6002(2013)05-0001-07

劉俊海，徐海燕.堅持重典治亂的法治原則 打造《食品安全法》的升級版.食品科學技術學報，2013，31(5):1－7.

LIU Jun-hai，XU Hai-yan.Adhere to Principle of Government by Law Trough Severe Punishment and Make“Food Safety Law”Upgrade.Journal of Food Science and Technology，2013，31(5):1 －7.

2013-06-29

劉俊海，男，教授，博士生導師，主要從事法學方面的研究;

(責任編輯:檀彩蓮)