論我國食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法*

羅曉燕

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350002)

隨著生活質(zhì)量的不斷提高，人們不只關(guān)注食品的“量”，更加注重食品的“質(zhì)”。最近，我國有關(guān)食品安全的事件屢屢出現(xiàn)，使食品安全問題成為社會關(guān)注的焦點?！妒称钒踩ā返某雠_，更是把食品安全問題推上了風(fēng)口浪尖。本文首先明確了食品責(zé)任強(qiáng)制保險的內(nèi)涵、特征和必要性，然后探討了食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法的主要內(nèi)容，最后提出相關(guān)立法建議。

一、食品責(zé)任強(qiáng)制保險的內(nèi)涵和特征

我國《保險法》第50條規(guī)定：“保險人對責(zé)任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三人賠償保險金?！边@是我國法律關(guān)于責(zé)任保險的最權(quán)威的定義[1]38。

食品責(zé)任保險是指經(jīng)營食品的企業(yè)向具有食品責(zé)任保險經(jīng)營資格的保險公司投保，在發(fā)生食品安全問題造成受害人人身或財產(chǎn)損害事故后，受害人可以憑借一定的憑證依法向保險公司要求賠償，保險公司則應(yīng)依法在賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償?shù)囊环N保險制度[2]。

食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度是社會發(fā)展的必然結(jié)果，是一種強(qiáng)制性的責(zé)任保險制度，只要企業(yè)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)依法向保險公司投保，其宗旨是為了保障廣大消費者的利益，在食品事故發(fā)生后以最快的速度來彌補(bǔ)消費者的損失，從而真正彰顯社會正義。

食品責(zé)任強(qiáng)制保險的特征[3-5]主要有：

(1) 強(qiáng)制性。這是食品責(zé)任強(qiáng)制保險最根本的特點，是指具備一定條件的食品經(jīng)營者應(yīng)該向有資格的保險公司投保，食品經(jīng)營者對此沒有選擇的權(quán)利。

(2) 無過錯責(zé)任，是指保險公司的賠償責(zé)任不以經(jīng)營者是否有過錯為前提條件，只要發(fā)生了食品安全事故，保險公司都應(yīng)依法在保險責(zé)任限額內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任。

(3) 賠償?shù)谋憬菪浴Ｊ称坟?zé)任強(qiáng)制保險可以確保消費者在受到損害后直接從保險公司得到賠償，從而保證了賠償?shù)募皶r、便捷。

(4) 以保護(hù)消費者為最終目的。國家實行食品責(zé)任強(qiáng)制保險的目的是確保受害者在受到損害時可以得到及時、便捷的賠償，是為了確保廣大受害者的公共利益，其經(jīng)營原則與一般商業(yè)保險有所區(qū)別。

二、食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法勢在必行

1. 食品行業(yè)的特殊要求

人們對食品的高度依賴性使食品行業(yè)對人們健康的影響具有廣泛性，一旦發(fā)生食品安全事故，受害的將是廣泛的消費者。而食品行業(yè)的科學(xué)不確定性導(dǎo)致其具有較高的風(fēng)險性，風(fēng)險評估、風(fēng)險管理以及風(fēng)險檢查等手段并不能完全消除食品安全問題。食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法可以起到分散風(fēng)險的作用，為了在食品安全事故發(fā)生后有效保護(hù)消費者權(quán)益，盡快彌補(bǔ)消費者的損失，食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法勢在必行[6]。

2. 現(xiàn)行《食品安全法》存在不足

我國《食品安全法》規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任、食品檢驗、食品進(jìn)出口、食品安全事故處理以及食品監(jiān)管機(jī)制等，其他相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了食品安全事故的法律后果，如承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任等。雖然我國從食品生產(chǎn)、銷售到食品安全事故處理都作了規(guī)定，但并不能在食品安全事故發(fā)生后盡快地彌補(bǔ)消費者的損失。例如，在食品安全事故發(fā)生后，如果經(jīng)過正常的司法程序獲得救濟(jì)至少也要幾個月，即使不經(jīng)過司法程序，與經(jīng)營者談判的過程也會耗費消費者的時間和精力，對消費者來說又是一次傷害。因此，食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法可以彌補(bǔ)《食品安全法》事后救濟(jì)制度的不足。

3. 有效實施食品安全責(zé)任保險制度的要求

將食品責(zé)任強(qiáng)制保險提升到法律層面有利于該制度的執(zhí)行，使其強(qiáng)制性得到確實保障。如果沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，則會出現(xiàn)有的企業(yè)投保、有的企業(yè)不投保的現(xiàn)象，投保的企業(yè)增加了成本，其市場競爭力就會減弱，在市場中就會處于弱勢地位。為了保持市場競爭力和提高經(jīng)營利潤，到最后投保的企業(yè)不得不放棄投保，食品責(zé)任保險也就流于形式，無法真正落實[7-8]。

三、食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法的主要內(nèi)容

1. 食品責(zé)任強(qiáng)制保險的保險人

食品責(zé)任強(qiáng)制保險的最終目的是保護(hù)廣大消費者的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，具有一定的政策性、公益性，故在構(gòu)建食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度時，應(yīng)對食品強(qiáng)制保險制度的承保主體資格、保險公司的經(jīng)營模式及其責(zé)任范圍等給予嚴(yán)格的規(guī)定。

(1) 承保主體的資格。承保主體即承保人，又稱保險人。根據(jù)我國《保險法》第10條第3款的規(guī)定：“保險人是指與投保人訂立保險合同，并承擔(dān)賠償或者給付保險金責(zé)任的保險公司?！笔称坟?zé)任強(qiáng)制保險中的保險人是指與食品生產(chǎn)經(jīng)營者簽訂保險合同，承諾在食品責(zé)任事故發(fā)生后，依照法律或合同的規(guī)定承擔(dān)一定數(shù)額賠償義務(wù)的保險公司。

因為食品行業(yè)的特殊性和其影響的廣泛性，承保主體是在食品安全事故發(fā)生后對第三人進(jìn)行賠償?shù)牡谝回?zé)任人，應(yīng)該保證其有雄厚的資金以確保能夠及時補(bǔ)償消費者的損失，否則就達(dá)不到第一時間保障消費者權(quán)益的要求，故對承保主體的資格應(yīng)該加以限制，并非所有保險公司都有經(jīng)營資格。對承保主體資格的認(rèn)定，可以考慮其注冊資本、經(jīng)營能力、財務(wù)狀況、財務(wù)報表誠信程度、高層管理人員狀況等因素。例如，可以規(guī)定具有注冊資本在一定數(shù)額以上、公司持續(xù)幾年盈利、財務(wù)報表連續(xù)幾年沒有虛假、高層管理人員連續(xù)任職幾年且沒有受到刑事處罰等資格的保險公司才有權(quán)申請經(jīng)營食品責(zé)任強(qiáng)制保險業(yè)務(wù)。食品安全監(jiān)管部門要做好審批工作，對申請者提供的材料和承保主體的有關(guān)情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，做好事前許可工作。

(2) 保險公司的經(jīng)營模式。目前，國際上強(qiáng)制責(zé)任保險的經(jīng)營模式有兩種：一種是以公益為主要目的，由政府主導(dǎo)，保險公司只承擔(dān)代理責(zé)任的經(jīng)營模式；另一種是以盈利為目的，引入市場機(jī)制，由保險公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營模式[9]26。我國的強(qiáng)制責(zé)任險是上述兩種經(jīng)營模式的結(jié)合[3]，這樣會出現(xiàn)既要求保險公司不虧不盈，又要求保險公司以商業(yè)模式運營的矛盾局面。

在第一種經(jīng)營模式中，保險公司只承擔(dān)代理責(zé)任，收取一定的手續(xù)費，不能對保險利率進(jìn)行規(guī)定，故在利益分配中保險公司并不會為了利潤而瓜分消費者利益。而且保險公司對保險利率的確定是基于保險公司的風(fēng)險評估，具有一定局限性。如果由政府來厘定保險利率，則是基于國家食品安全部門的風(fēng)險評估，以多種專業(yè)的專家意見作為參考，具有大量的數(shù)據(jù)來源、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)等基礎(chǔ)，因而能夠比較合理地界定保險利率。由于食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法具有一定的政策性，為了能讓政策得以有效實施，由政府主導(dǎo)的經(jīng)營模式才是最佳的選擇。

(3) 保險公司承擔(dān)責(zé)任的范圍。保險公司責(zé)任范圍的界定直接影響著消費者的利益，在界定保險公司責(zé)任范圍時，有兩個問題值得關(guān)注：

第一，是否包含食品本身的質(zhì)量問題。食品質(zhì)量法規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)或經(jīng)營的食品的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，而食品安全責(zé)任保險是對由于食品安全事故造成的人身傷害和財產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任的制度，故在出現(xiàn)食品安全問題時應(yīng)該分清二者的關(guān)系：如果是食品本身的質(zhì)量缺陷，應(yīng)由生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)責(zé)任；如果是食品安全事故造成受害人人身和除食品之外的財產(chǎn)損失，則受害人可以向保險公司求償。

第二，保險人只對直接損害承擔(dān)責(zé)任還是包括間接損害。根據(jù)可預(yù)見性原則，保險人只對直接損害承擔(dān)責(zé)任，如受害者的死亡賠償、傷殘補(bǔ)償和醫(yī)療補(bǔ)償?shù)?，對于間接損失，由于難以預(yù)見和估計，不屬于保險人的責(zé)任范圍[10-11]。

2. 食品責(zé)任強(qiáng)制保險的投保人

我國《保險法》第10條第2款將投保人定義為：“與保險人訂立保險合同，并按照保險合同負(fù)有支付保險費義務(wù)的人?！盵8]97在食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度中，生產(chǎn)經(jīng)營食品的企業(yè)對其生產(chǎn)的食品進(jìn)行投保是一種法定義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)企業(yè)的銷售額來決定是否應(yīng)該投保[3]，而本文認(rèn)為不能簡單地以銷售額為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模分為兩種情況：

(1) 具有生產(chǎn)經(jīng)營許可的企業(yè)應(yīng)該按照工商登記的企業(yè)名稱進(jìn)行投保，并且以企業(yè)的賬面銷售數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)向保險公司繳納保險費。

首先，有利于在投保人與受害人的利益中找到平衡點。以銷售數(shù)額為食品企業(yè)產(chǎn)品投保的計算基礎(chǔ)，相對于以食品的生產(chǎn)數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)更有利于平衡投保人和第三人的利益，因為企業(yè)生產(chǎn)的食品只有通過銷售進(jìn)入消費者手中之后，才會對消費者的利益產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

其次，有利于食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度中投保范圍的科學(xué)計算。很明顯，以食品生產(chǎn)數(shù)量為準(zhǔn)投保強(qiáng)制險的方法沒有考慮到實質(zhì)性食品責(zé)任風(fēng)險的大小，會夸大企業(yè)的投保范圍，因而不利于科學(xué)計算食品責(zé)任強(qiáng)制保險的投保范圍。

最后，有利于食品責(zé)任強(qiáng)制保險的實際操作。以銷售數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)有報表作為依據(jù)，有合同和賬簿提供核查，因而便于實際操作。

(2) 食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題一直被認(rèn)為是食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法不具有可行性的原因之一，成為食品責(zé)任強(qiáng)制立法進(jìn)程的一塊絆腳石[12]。食品責(zé)任強(qiáng)制保險是為了保障廣大消費者的利益，投保人一般是能夠?qū)⑵渖a(chǎn)的食品廣為銷售的企業(yè)，其消費者范圍較大，因此對消費者利益的影響也較大，故很有必要要求食品企業(yè)進(jìn)行投保，保障消費者利益。對于單個食品攤販，其客流量有限且具有地域性，影響范圍較小。但如果多個食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販組織起來就是一個很大的市場，其消費者范圍也具有廣泛性，故很有必要對這些消費者的利益進(jìn)行保障。

根據(jù)我國《食品安全法》第30條的有關(guān)規(guī)定，我國縣級以上地方人民政府鼓勵食品加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件，鼓勵食品攤販進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營。改善生產(chǎn)經(jīng)營條件是保護(hù)消費者的重要手段之一，進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營是另一個重要手段?，F(xiàn)在很多城市都將食品攤販規(guī)劃到固定的市場集中開展經(jīng)營活動，這樣可以以該固定市場為主體，將其列為投保人，將向小作坊或食品攤販?zhǔn)杖〉墓芾碣M用的一部分作為投?；稹Ｕ梢詫υ撌袌龅慕?jīng)營成果進(jìn)行調(diào)查，然后確定每年的銷售數(shù)額作為繳納保險費用的基礎(chǔ)。這樣就可以將小作坊和食品攤販納入食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度的體系之中，更有效地保障食品安全。

3. 食品責(zé)任強(qiáng)制保險的第三人

一般保險合同中的第三人僅是保險合同當(dāng)事人之外的關(guān)系人，而食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度中的受害人是指由于食品安全事故而遭受人身傷害和食品以外的財產(chǎn)損失的人，但是不包括食品經(jīng)營者本人。對于受害人的規(guī)定，最主要的問題是其是否有直接請求權(quán)，即直接向保險人請求賠償保險金的權(quán)利。

我國《保險法》第50條第1款規(guī)定：“保險人對責(zé)任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金?！痹摋l文并沒有明確禁止保險人不可以向受害第三人賠償，但是也沒有規(guī)定保險人不可以直接向第三人賠償，而是規(guī)定可以根據(jù)法律或者合同的約定作出是否直接向第三人賠償?shù)倪x擇。如果在法律上規(guī)定了受害人的直接請求權(quán)，那么保險法對此規(guī)定也是承認(rèn)的，應(yīng)該根據(jù)法律的規(guī)定執(zhí)行。

目前發(fā)達(dá)國家的機(jī)動車責(zé)任保險立法中，往往都賦予受害人對保險人的直接請求權(quán)，以此來切實保障受害人賠償利益的實現(xiàn)。如英國1930年《第三人直接求償法》規(guī)定，被保險人破產(chǎn)、合并或死亡時，其對于保險人的求償權(quán)利轉(zhuǎn)移到受害人身上，此受害人可以直接向保險人求償[13]。我國在強(qiáng)制責(zé)任保險立法中規(guī)定受害第三人的直接請求權(quán)是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也是有利于切實保障受害者利益的，因為存在被保險人怠于行使保險金賠償請求權(quán)而又無力承擔(dān)對受害人的侵權(quán)損害賠償責(zé)任的情況，或者在被保險人獲得保險金賠償后由于資不抵債而破產(chǎn)的情形，如果沒有規(guī)定受害第三人對保險人的直接請求權(quán)，則受害第三人在受到損害后也不能獲得救助，相當(dāng)于對他們的二次損害。

4. 關(guān)于保險限額、期限和利率的規(guī)定

(1) 保險限額是保險單上載明的保險人所承擔(dān)的最高賠付金額。關(guān)于賠償限額的約定是明確保險人所承擔(dān)的食品責(zé)任風(fēng)險范圍的需要。在食品責(zé)任強(qiáng)制保險中應(yīng)規(guī)定兩項賠償范圍，即每次事故的賠償限額和保險單累計賠償限額。以上每項還可以分別劃分為人身傷害和財產(chǎn)損失兩個限額，因為人是無價的，無法用貨幣來衡量，也無法根據(jù)以前的數(shù)據(jù)來預(yù)計，所以對于人的保險限額和對于財產(chǎn)損失的保險限額有所不同，在食品安全事故發(fā)生后應(yīng)分別適用各自的限額。另外筆者認(rèn)為，在食品安全事故中財產(chǎn)損失發(fā)生頻率和人身損害發(fā)生頻率不同，所以風(fēng)險程度也不同，單一的限額很難保障不同類型的損失，因而食品責(zé)任強(qiáng)制保險應(yīng)該設(shè)置分項保險限額。

(2) 參照產(chǎn)品責(zé)任保險和機(jī)動車交強(qiáng)險的規(guī)定，筆者認(rèn)為食品責(zé)任保險立法的保險期限應(yīng)為1年，期滿可以續(xù)保。保險期限是指保險人承擔(dān)保險責(zé)任的時間范圍，確定保險期限會涉及一個問題：究竟應(yīng)該是事故發(fā)生在保險期限內(nèi)保險公司就應(yīng)該承擔(dān)保險責(zé)任，只要受害人在必要的期限內(nèi)提出即可；還是受害人必須在保險期間內(nèi)提出索賠要求，否則保險人就不承擔(dān)賠償責(zé)任。本文認(rèn)為，保險期限并不是索賠期限，保險責(zé)任的產(chǎn)生是以保險事故發(fā)生為前提的，而不是以受害人是否提出索賠為判斷標(biāo)準(zhǔn)的，故只要在保險期限內(nèi)發(fā)生的食品安全事故，保險人就應(yīng)該承擔(dān)保險責(zé)任，但受害人應(yīng)該在適當(dāng)?shù)臅r期內(nèi)提出，否則就失去了勝訴權(quán)。

(3) 按照保險經(jīng)營理論，保險利率的高低取決于保險人所承擔(dān)風(fēng)險的大小，故應(yīng)該嚴(yán)格評估食品經(jīng)營的風(fēng)險。食品的種類繁多，生產(chǎn)的環(huán)節(jié)復(fù)雜，不同環(huán)節(jié)、不同種類的食品風(fēng)險各異，在制定保險利率時應(yīng)該基于科學(xué)的風(fēng)險評估。我國的食品責(zé)任強(qiáng)制保險屬于公益性責(zé)任保險，故保險利率應(yīng)由國家確定。在進(jìn)行風(fēng)險評估時，應(yīng)注意以下幾個方面：

第一，確定風(fēng)險評估的主體。風(fēng)險評估首先需要收集信息，然后再對信息進(jìn)行評估，最后才能據(jù)此來確定風(fēng)險程度。我國《食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定、實施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估工作。但對于什么是“有關(guān)部門”，《食品安全法》并沒有具體規(guī)定，而且信息收集與風(fēng)險評估部門并沒有分離?？傊瑧?yīng)該明確參與風(fēng)險評估體系的具體職能部門，并促進(jìn)其分工和合作[14]55。

第二，選擇風(fēng)險評估的專家。國家應(yīng)該組織各方面的專家對食品企業(yè)的風(fēng)險進(jìn)行評估，在風(fēng)險評估的有關(guān)規(guī)定中，對評估專家的人數(shù)以及資格都應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定。

第三，科學(xué)地開展評估。風(fēng)險評估應(yīng)該運用科學(xué)的方法進(jìn)行，數(shù)據(jù)的選取和模型的應(yīng)用都應(yīng)有科學(xué)依據(jù)。風(fēng)險評估的對象包括：食品的特點和可能對人體或財產(chǎn)造成損害的程度；食品的數(shù)量和食品的價格；承保的地區(qū)范圍和承保食品銷售地區(qū)范圍的大小；食品制造者的技術(shù)水平和質(zhì)量管理情況；其他因素，如食品生產(chǎn)的復(fù)雜程度、國家政策等。

5. 關(guān)于理賠的規(guī)定

(1) 理賠時效。在理賠程序中包括很多時效要求，如食品安全事故發(fā)生后告知保險人的時效、受害人申請時效、保險人賠償時效等。在規(guī)定相關(guān)時效時，要考慮雙方的利益，既要保證受害人合理的求償時間，也要保證保險人適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備時間；既要促使受害人及時行使自己的權(quán)利，也要敦促保險人按時履行自己的義務(wù)。

(2) 理賠程序。在食品安全事故發(fā)生后，被保險人、受害人應(yīng)及時通知保險公司，保險公司要告知他們具體的賠償程序。受害人提出申請時，保險人要在收到申請后合理的期限內(nèi)告知受害人應(yīng)提交的資料和證明，然后保險公司再判斷此種情況是否屬于保險責(zé)任范圍。如果屬于保險責(zé)任范圍，則保險公司應(yīng)在合理期限內(nèi)給予賠償，否則要承擔(dān)不利后果；如果認(rèn)為不屬于保險責(zé)任范圍，則保險公司應(yīng)告知受害人，由受害人選擇其他救濟(jì)途徑。

四、結(jié) 語

處理好食品安全問題不僅有利于保障廣大人民的切身利益，對我國社會的穩(wěn)定健康發(fā)展也至關(guān)重要。食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法是其中一個重要環(huán)節(jié)，故我國應(yīng)該建立食品責(zé)任強(qiáng)制保險制度。本文首先明確了食品責(zé)任強(qiáng)制保險的內(nèi)涵、特征及必要性，然后從食品責(zé)任強(qiáng)制保險的保險人，投保人，第三人，保險限額、期限、利率，理賠的時效和程序等方面提出建議，以期為我國食品責(zé)任強(qiáng)制保險立法提供參考。

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