論難民地位甄別期間外國人在華就業(yè)問題

趙向華

(安陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 安陽 455000)

論難民地位甄別期間外國人在華就業(yè)問題

趙向華

(安陽師范學(xué)院 政法學(xué)院，河南 安陽 455000)

《出境入境管理法》雖然使外國人在難民地位甄別期間可獲得合法身份，但無法保障其在此期間的就業(yè)。允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)不僅不會影響我國的整體就業(yè)形勢，而且有利于減少中央和地方政府的財政負擔(dān)，在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)包容和共生的文化，從而為我國難民法制建設(shè)的推進營造良好的社會氛圍。

難民地位甄別；外國人；在華就業(yè)

一 問題的提出

2012年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議并通過了《中華人民共和國出境入境管理法》(以下稱《出境入境管理法》)?！冻鼍橙刖彻芾矸ā吩凇巴晟屏穗y民和申請難民地位的外國人在中國境內(nèi)停留居留的規(guī)定”[1]的同時，也引發(fā)我們思考如下問題：外國人能否在難民地位甄別期間在華就業(yè)？從國內(nèi)外實踐來看，在難民地位甄別期間缺少必要的生活來源常常成為外國人犯罪的重要原因之一。正因為如此，如何解決外國人在此期間的生活來源問題無論對于該外國人本身還是對于我國而言都是一個重要而又無法回避的課題。那么，《出境入境管理法》第四十六條的通過能否使外國人在難民地位甄別期間通過在華就業(yè)的方式獲得生活來源呢？我國將來的難民立法應(yīng)如何規(guī)定外國人在難民地位甄別期間的就業(yè)問題呢？本文接下來將圍繞這些問題展開論述。

二 現(xiàn)行法律制度下難民地位申請者的在華就業(yè)

首先應(yīng)當(dāng)明確的一個問題是：作為1951年《關(guān)于難民地位的公約》的當(dāng)事國，我國是否負有允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)的國際法義務(wù)？根據(jù)《關(guān)于難民地位的公約》第十七條，如果締約國允許一般外國人在某一條件下的就業(yè)，那么它也應(yīng)當(dāng)承認在其境內(nèi)合法居留的難民在相同條件下就業(yè)的權(quán)利。但必須指出的是，公約中有關(guān)就業(yè)權(quán)利方面的規(guī)定的適用對象乃是在締約國境內(nèi)合法居留的“難民”，亦即已經(jīng)被認定為符合公約規(guī)定的難民定義標準的外國人，而正在等待甄別結(jié)果、尚未被認定為難民的外國人是不能主張上述權(quán)利的。由此可見，難民公約并沒有為締約國設(shè)定允許難民地位申請者就業(yè)的相關(guān)義務(wù)。因此，是否允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)，本質(zhì)上乃屬各締約國裁量范圍內(nèi)的事項。

在我國，雖然目前尚未制定直接涉及難民地位申請者就業(yè)問題的法律法規(guī)，但是，從有關(guān)外國人就業(yè)的相關(guān)法律中不難看出難民地位申請者在華就業(yè)所面臨的法律困境。例如，1996年的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》將取得居留證件作為外國人在華就業(yè)的前提。而此次通過的《出境入境管理法》第四十一條第一款同樣將取得居留許可作為外國人在華工作的條件之一，要求“外國人在中國境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件。”因此，雖然《出境入境管理法》第四十六條可使外國人在難民地位甄別期間獲得合法身份，但因其保障獲得的乃是停留資格而非居留資格，所以，至少在當(dāng)前可以認為，難民地位甄別期間外國人的在華就業(yè)是缺少法律依據(jù)的。

三 對我國難民立法的建議

雖然我國并不負有允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)的國際法義務(wù)，但是，基于以下三點理由，本文認為在我國將來的難民法中可以規(guī)定允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)。

首先，這一規(guī)定可實現(xiàn)“雙贏”。從實際情況看，在向我國提出難民地位申請的外國人中，有些人除本身的語言優(yōu)勢外，還具備某種技能，因此允許他們在難民地位甄別期間工作可使其自食其力，減輕中央或地方政府因為其提供生活援助而產(chǎn)生的經(jīng)濟負擔(dān)。此外，因為在我國尚缺乏平等、相互尊重的多元文化，因此允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)無疑可為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┡c外國人接觸的機會，從而有望逐漸在民眾中培養(yǎng)出一種包容、共生的文化，為我國難民法制建設(shè)的推進營造良好的社會氛圍。

其次，允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)不會給我國的整體就業(yè)形勢帶來影響。曾有學(xué)者指出，“我國經(jīng)濟尚不發(fā)達，人口眾多，就業(yè)機會尚不能滿足國內(nèi)人員的需求”，并因此認為“難民在華申請工作不太可行”。[2]本文認為此觀點有待商榷。因為一般來講，只有當(dāng)外國勞動力的涌入達到一定規(guī)模時，才會對一國的就業(yè)市場產(chǎn)生沖擊，而目前每年向我國提出難民地位申請的外國人數(shù)量僅在一、二百人左右,很顯然，這一規(guī)模還不足以影響到我國的整體就業(yè)形勢。

再次, 難民立法引發(fā)難民潮的擔(dān)憂缺乏有力的證據(jù)。有觀點認為，雖然目前來華申請難民地位的外國人數(shù)量甚少，但隨著我國難民法的通過，必將有更多的外國人來華申請難民地位，從而沖擊我國的就業(yè)形勢。然而，實證研究成果并未對此觀點提供證據(jù)支撐。例如，Kate和Paul在對來英國申請難民地位的索馬里和波斯尼亞難民進行采訪后，總結(jié)出了影響他們選擇英國的四點原因。第一，親友聯(lián)系。這意味著，大多數(shù)受訪者是因其家人或朋友身在英國才選擇來此避難的。第二，歷史上的殖民地聯(lián)系和語言能力。第三，個人將來發(fā)展的可能性。第四，制度性安排。其中包括可供外國人來英國避難的合法的制度安排，以及利用“蛇頭”提供的虛假證件入境并尋求庇護的可能性。該項研究證明，幾乎所有的受訪者均對英國的庇護制度和庇護程序一無所知。[3]Heaven Crawley以居住在英國的四十三名難民為對象進行研究后認為，影響他們來英國避難的因素包括：殖民地以及歷史和語言方面的聯(lián)系、家庭成員的存在、對于英國是政治穩(wěn)定的安全國家的一般印象。比較而言，幾乎所有的受訪者均表示對于英國的庇護制度、福利制度和就業(yè)制度沒有任何具體的知識。[4]

四 結(jié)論

通過以上考察，本文得出如下結(jié)論：首先，《出境入境管理法》的通過使得難民地位申請者的在華合法地位得以確保，但是，該法未能直接回答難民地位申請者能否在華就業(yè)的問題。其次，根據(jù)我國的現(xiàn)行法律，外國人在華就業(yè)以獲得居留證件為前提，因為《出境入境管理法》只保證外國人在難民地位甄別期間獲得停留資格，因此，難民地位申請者的在華就業(yè)缺少法律依據(jù)。最后，允許外國人在難民地位甄別期間就業(yè)不僅不會影響我國的整體就業(yè)形勢，而且有利于減少中央和地方政府的財政負擔(dān)，此外，還可在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)包容和共生的文化，從而為我國難民法制建設(shè)的推進營造良好的社會氛圍。

[1]全國人大常委會法制工作委員會行政法室.《中華人民共和國出境入境管理法》釋義及實用指南[M].北京：中國民主法治出版社，2012：124.

[2]王元君.關(guān)于建立我國難民保護法律制度的幾點思考[J].公安研究,2005(12):51.

[3]Kate Day and Paul White, “Choice or circumstance:The UK as the location of asylum applications by Bosnian and Somali refugees”, GeoJournal, Vol.55 (2001), pp.15-26.

[4]Heaven Crawley, “Chance or Choice: Understanding Why Asylum Seekers Come to the UK” [EB/OL], http://refugeecouncil.org.uk/Resources/Refugee%20Council/downloads/rcchance.pdf, 2012-10-03.

ClassNo.:D994DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：鄭英玲)

Foreigner'sEmploymentinChinaDuringRefugeeStatusDeterminationProcess

Zhao Xianghua

(School of Political Science and Law, Anyang Normal University, Anyang, He’nan 455000，China)

The Exit and Entry Administration Law ensures the legitimate status of foreigners during refugee status determination process. But foreigners can not claim the right to work in the process under this law. Recognizing the above-mentioned right for foreigners will not disturb our labor market order , it will not only alleviate the central and local government's financial burden, but also promote the emergence of symbiosis culture.

refugee status determination; foreigner; employment in China

趙向華，博士，講師，安陽師范學(xué)院政法學(xué)院。研究方向：國際法學(xué)。

1672-6758(2013)05-0064-1

D994

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