提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要五大突破

沈 和

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要五大突破

沈 和

當(dāng)前，中央作出的“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”的重大戰(zhàn)略部署，正在迅速轉(zhuǎn)化為基層的實(shí)際行動(dòng)。但是，對于如何扎實(shí)有效落實(shí)這一戰(zhàn)略部署，仍然眾說紛紜，莫衷一是。把握方向，突出重點(diǎn)，從全局和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌謀劃更加清晰、更可操作、更為可行的發(fā)展思路和關(guān)鍵舉措，增創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化紅利與改革紅利的疊加優(yōu)勢時(shí)不我待、刻不容緩。

一、必須在民本位導(dǎo)向上實(shí)現(xiàn)重大突破

城鎮(zhèn)化是農(nóng)民市民化的過程。其核心是人，關(guān)鍵是農(nóng)民工市民化，根本目的是富裕農(nóng)民、造福人民。

但是，多年以來，由于制度約束和發(fā)展階段的限制，我國城鎮(zhèn)化的導(dǎo)向存在較大偏差。突出表現(xiàn)為片面追求物質(zhì)形態(tài)的城鎮(zhèn)化，而忽視人特別是農(nóng)民工的市民化，城鎮(zhèn)化走上“化地不化人”的歧路。導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)占地快速擴(kuò)大、城鎮(zhèn)數(shù)量快速增加、城鎮(zhèn)形態(tài)快速變化，但農(nóng)民工問題卻日益顯著。過去10年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長接近70%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增加75%，但城鎮(zhèn)常住人口增加不到30%。農(nóng)民工及其家庭成員在享受義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會(huì)福利以及政治權(quán)利等方面與市民有著明顯差別，而且越是規(guī)模大、級別高、收入多的城市，農(nóng)民工越是難以真正融入。

目前，雖然我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.6%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有35%左右。全國“半城鎮(zhèn)化”農(nóng)民工數(shù)有1.6億多人，在農(nóng)村人口中還有5000多萬留守兒童、4000多萬留守老人、4700多萬留守婦女，失地農(nóng)民大約4000～5000萬。這不僅增加了巨大的社會(huì)成本，也帶來了許多社會(huì)矛盾和隱患，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。這與勞動(dòng)力集聚必然帶來人口集聚的城鎮(zhèn)化規(guī)律大相徑庭，與廣大人民群眾的熱切期待不相適應(yīng)，也嚴(yán)重背離我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、造福人民群眾的本意。

強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化在民本位導(dǎo)向上實(shí)現(xiàn)重大突破，必須做到“六個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是從注重物質(zhì)形態(tài)城鎮(zhèn)化向更加注重人的全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，徹底改變“重物輕人”的錯(cuò)誤導(dǎo)向，加快農(nóng)民工及其家庭成員市民化進(jìn)程。二是從注重市民城鎮(zhèn)化向更加注重農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，徹底改變城鄉(xiāng)居民待遇不一樣、不平等的現(xiàn)象，促進(jìn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者人人平等。三是從注重進(jìn)城農(nóng)民工市民化向同時(shí)注重農(nóng)民工家庭成員市民化轉(zhuǎn)變，徹底解決農(nóng)民工家庭成員兩地分居、妻兒分離等問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民家庭幸福、安居樂業(yè)。四是從注重本地農(nóng)民工市民化向同時(shí)注重外來農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)變，徹底改變對外來農(nóng)民工的社會(huì)歧視，促進(jìn)勞動(dòng)力有序流動(dòng)。五是從注重農(nóng)民工就業(yè)保障向同時(shí)注重農(nóng)民市民化的全面社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，徹底改變農(nóng)民工在社會(huì)保障方面的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)民工及其家庭成員的全面發(fā)展。六是從注重進(jìn)城農(nóng)民市民化保障向同時(shí)注重城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障一體化轉(zhuǎn)變，徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定。總之，就是通過進(jìn)一步強(qiáng)化政策引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、公共服務(wù)和制度保障，營造更加寬松的環(huán)境，保證農(nóng)民工及其家人進(jìn)城沒有任何障礙，留在城里都能得到全面發(fā)展，充分享受現(xiàn)代城市文明，更多分享改革發(fā)展成果。

二、必須在系統(tǒng)性布局上實(shí)現(xiàn)重大突破

目前，我國城鎮(zhèn)化布局存在四個(gè)明顯不足：一是重大輕小，大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)互補(bǔ)不夠，小城鎮(zhèn)有被邊緣化趨勢。二是重城輕鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)資源配置不夠合理，城鎮(zhèn)像歐洲，農(nóng)村像非洲。三是重速輕質(zhì)，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模和建設(shè)速度，忽視人口規(guī)模集聚。四是重近輕遠(yuǎn)，“攤大餅”式無序擴(kuò)張，直接或間接帶來交通擁擠、房價(jià)過高、污染加重等問題，資源環(huán)境壓力日趨加大。這些問題的存在說到底是缺乏系統(tǒng)性布局的結(jié)果，必須在未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中切實(shí)加以解決。

強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化在系統(tǒng)性布局上實(shí)現(xiàn)重大突破，概括地講，就是將涉及城鎮(zhèn)化的各類要素，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等，統(tǒng)一放到城鎮(zhèn)化這個(gè)時(shí)空大棋盤上，進(jìn)行綜合性考慮和戰(zhàn)略性謀劃；通過科學(xué)規(guī)劃、政策引導(dǎo)和法規(guī)約束，使城鎮(zhèn)化布局在空間、時(shí)間和內(nèi)涵上都能得到最佳整合并實(shí)現(xiàn)最佳優(yōu)化，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局，成為工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的堅(jiān)強(qiáng)支撐，成為建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的強(qiáng)大動(dòng)力?？傮w看，城鎮(zhèn)化系統(tǒng)性布局要突出做到“四個(gè)優(yōu)化”：

優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容。充分發(fā)揮規(guī)劃的科學(xué)導(dǎo)向和法律約束作用，努力實(shí)現(xiàn)以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，切實(shí)做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃“四規(guī)有機(jī)統(tǒng)一”：切實(shí)做到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃“四化同步推進(jìn)”；切實(shí)做到城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)與基層探索緊密結(jié)合；切實(shí)做到政府、企業(yè)和社會(huì)對規(guī)劃內(nèi)容以及實(shí)施步驟、實(shí)施方法高度共識；切實(shí)做到城鎮(zhèn)化“一張藍(lán)圖繪到底”，一任接著一任干，不達(dá)目標(biāo)不罷休。

優(yōu)化空間布局。充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律、自然規(guī)律，尤其是充分尊重城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律和特殊規(guī)律，充分考慮區(qū)位條件、發(fā)展需要和資源環(huán)境承載能力，緊密結(jié)合人多地少的基本國情，突破行政區(qū)劃限制，重點(diǎn)解決好13億人口的空間布局和整合。堅(jiān)持走集約化、智能化、低碳化的城鎮(zhèn)化道路，加快形成以城市群為主體形態(tài)，以大型城市為核心、衛(wèi)星城鎮(zhèn)為支撐，大中小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的新格局。

優(yōu)化推進(jìn)時(shí)序。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)。順應(yīng)國際潮流，把握時(shí)代特征，適應(yīng)不同地區(qū)、不同階段、不同發(fā)展水平的需要，促進(jìn)東中西地區(qū)城鎮(zhèn)，大中小各類城市和城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)、有序競爭、合作發(fā)展。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，還是社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等基本公共服務(wù)的政策設(shè)計(jì)，都能符合發(fā)展規(guī)律和人民群眾的期待，都能經(jīng)得住時(shí)間和歷史的檢驗(yàn)。

優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)。堅(jiān)持以人為本和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。既突出重點(diǎn)，又兼顧一般；既著眼長遠(yuǎn)，又立足當(dāng)前。大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的根本轉(zhuǎn)變，充分釋放城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大增長潛力和長久增長動(dòng)力，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展能力和持續(xù)發(fā)展活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕、城鄉(xiāng)文明融合發(fā)展、城市和鄉(xiāng)村更加美麗。

三、必須在低成本運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)重大突破

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，必須高度重視成本運(yùn)作，盡快化解兩大潛在風(fēng)險(xiǎn)：一是不斷高企的政府負(fù)債。據(jù)公開披露數(shù)據(jù)，目前，中央政府和地方政府的債務(wù)超過30萬億元，大體上債務(wù)率是40%。其中，地方債務(wù)超過20萬億元。地方政府的土地財(cái)政增收乏力，入不敷出，難以為繼。二是不斷抬高的城市房價(jià)。調(diào)查顯示，目前，在城市買房的農(nóng)民工不到1%，絕大多數(shù)農(nóng)民工即使奮斗終生也買不起城市高價(jià)房屋。高房價(jià)成為農(nóng)民工市民化望而卻步、難以逾越的一堵高墻。這兩大風(fēng)險(xiǎn)仍在累積，一旦上升為系統(tǒng)性的顯性風(fēng)險(xiǎn)，將嚴(yán)重阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。降低成本、化解風(fēng)險(xiǎn)，迫在眉睫。

化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是降低成本，降低成本的根本出路在于深化改革，而深化改革的重中之重是創(chuàng)新住房、土地、戶籍和公共財(cái)政管理制度，最大程度地謀求未來城鎮(zhèn)化的成本優(yōu)勢。

加快建立“人房掛鉤”新機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)作的關(guān)鍵。高房價(jià)是影響農(nóng)民市民化的最大障礙。不從根本上消除這一障礙，農(nóng)民就難以在城鎮(zhèn)長期立足。低成本運(yùn)作的首要任務(wù)是強(qiáng)化政府責(zé)任，千方百計(jì)降低農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)的住房門檻，讓城鎮(zhèn)一部分房價(jià)基本適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民工的承受能力。

要達(dá)到這一目的，關(guān)鍵是做到兩條：一是更新理念。淡化農(nóng)民工這一特殊群體城鎮(zhèn)住房的商品化概念，確立農(nóng)民工住房的社會(huì)保障性質(zhì)，明確政府對農(nóng)民工居住權(quán)的保障責(zé)任。借鑒新加坡建設(shè)居民保障住房的成功經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模推進(jìn)保障房供給計(jì)劃，真正讓農(nóng)民工“居者有其屋”。二是創(chuàng)新政策。在大量增加城鎮(zhèn)居民特別是農(nóng)民工保障性住房的同時(shí)，進(jìn)一步完善激勵(lì)政策，支持城中村、城郊村等組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民公寓；支持城鎮(zhèn)農(nóng)民工居住的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房；支持農(nóng)民工自主購買住房，并在首付比例、貸款利率、期限以及稅收等方面給予政策優(yōu)惠?？傊?，要努力走出一條多途徑解決農(nóng)民工住房的新路子。

加快建立“人地掛鉤”新機(jī)制。這是低成本運(yùn)作的根本。目前，城鎮(zhèn)高地價(jià)和高稅費(fèi)在高房價(jià)中所占的比例超過70%。城鎮(zhèn)土地成本之高以及由高地價(jià)推高的高房價(jià)、高物價(jià)、高消費(fèi)等，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化的成本過高，農(nóng)民工難以承受。

建立城鎮(zhèn)化“人地掛鉤”機(jī)制，核心是深化土地管理制度改革，改變國有土地和集體土地城鄉(xiāng)分治格局，公平公正分配土地增值收益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用質(zhì)量和效率，切實(shí)為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造有利條件。這里關(guān)鍵是做好“掛鉤、轉(zhuǎn)換、規(guī)范”三篇文章。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地增減掛鉤。擴(kuò)大土地空間配置范圍，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居規(guī)模掛鉤的政策，保障農(nóng)民工及其家人市民化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房建設(shè)的用地需求，以人的空間轉(zhuǎn)移調(diào)整和優(yōu)化地的空間結(jié)構(gòu)。二是打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換渠道。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后用農(nóng)村承包土地轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)戶口、社會(huì)保障、社會(huì)福利和公共服務(wù)，用宅基地和房屋轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)住房。三是規(guī)范征地程序。深化征地制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)認(rèn)證步伐，解決被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題，保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

加快建立“人錢掛鉤”新機(jī)制。這是低成本運(yùn)作的重點(diǎn)。城鎮(zhèn)化離不開資金支撐。一方面，城鎮(zhèn)化需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路、橋梁、地鐵、隧道等重大基礎(chǔ)設(shè)施一次性投資都很大，服務(wù)期限往往五六十年，甚至上百年。世界上沒有一個(gè)政府能以當(dāng)期財(cái)政收入支撐服務(wù)未來數(shù)十年、上百年的基礎(chǔ)設(shè)施，政府負(fù)債在所難免。另一方面，農(nóng)民進(jìn)城落戶安家也需要大量資金。預(yù)計(jì)，每戶農(nóng)民需要8～10萬元左右。今后10～20年，每年有2000萬左右農(nóng)業(yè)人口市民化，累計(jì)將新增城鎮(zhèn)人口3億人左右。資金缺口非常大，也說明內(nèi)需潛力巨大。

因此，必須圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，推進(jìn)城鎮(zhèn)投資體制改革，加快建立政府推動(dòng)、社會(huì)參與、個(gè)人努力的多元化資金籌措機(jī)制。一是完善財(cái)政保障機(jī)制。將農(nóng)民工市民化的基本公共服務(wù)支出列入政府公共財(cái)政預(yù)算，合理界定不同層級政府的公共支出責(zé)任，調(diào)整以戶籍人口為基礎(chǔ)的資源分配關(guān)系。設(shè)立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形成地區(qū)之間、中央與地方之間合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，減輕流入地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是拓寬社會(huì)參與渠道。推動(dòng)有條件的地方政府通過整合現(xiàn)有融資平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資能力。鼓勵(lì)符合條件的投融資平臺采取發(fā)行城市建設(shè)債券、上市融資、信托計(jì)劃等形式籌集建設(shè)資金。探索實(shí)行城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，吸引社會(huì)資金包括民間資本和國外資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。三是發(fā)揮金融杠桿作用。加大城鎮(zhèn)化中長期貸款規(guī)模，降低政府和企業(yè)融資成本，促進(jìn)不同等級、規(guī)模的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同發(fā)展，努力在低成本城鎮(zhèn)化道路上完成我國大規(guī)模農(nóng)業(yè)人口的有效轉(zhuǎn)移。

四、必須在多主體推進(jìn)上實(shí)現(xiàn)重大突破

長期以來，我國政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征十分明顯。盡管改革開放以來政府逐步放開了農(nóng)民就業(yè)遷徙限制，但是在戶籍、土地、財(cái)政等制度的支撐下，政府一手從農(nóng)民手中低價(jià)獲得土地，一手通過開發(fā)商用房地產(chǎn)的形式將其高價(jià)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，同時(shí)，又將土地用途轉(zhuǎn)換的增值收益用于城市建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等多項(xiàng)用途，形成了一套自我循環(huán)、自我加強(qiáng)的利益分配鏈條。這不僅導(dǎo)致資源向高等級城市過度集中，不斷固化城鄉(xiāng)和地區(qū)間的公共服務(wù)差距，而且使農(nóng)民工由就業(yè)遷徙向落戶遷徙轉(zhuǎn)換的成本越來越高、難度越來越大，滯緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也帶來了許多社會(huì)隱患。

提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，仍然離不開政府作用的更好發(fā)揮，但決不能再走政府主導(dǎo)一切的老路。要正確處理城鎮(zhèn)化過程中政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)等各類主體的智慧和能力。要統(tǒng)籌做好“四個(gè)強(qiáng)化”：

強(qiáng)化政府引導(dǎo)。進(jìn)一步規(guī)范政府行政行為，完善管理體制，健全政策法規(guī)，盡快排除影響城鎮(zhèn)化的各種制度性障礙。建立健全城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃體系和績效評價(jià)體系，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。合理落實(shí)公共財(cái)政預(yù)算，切實(shí)為城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化提供堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)力支撐。加強(qiáng)市場監(jiān)管，打擊腐敗行為，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)公平正義，提高服務(wù)效率，推動(dòng)城鎮(zhèn)化走上規(guī)范化、法制化的健康軌道。

強(qiáng)化企業(yè)帶動(dòng)。進(jìn)一步釋放企業(yè)參與和支持城鎮(zhèn)化的活力。目前，民營企業(yè)吸納了90%的進(jìn)城農(nóng)民工。實(shí)踐表明，企業(yè)在促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引農(nóng)民就業(yè)遷徙、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)環(huán)境、傳承文化等方面具有不可替代的作用。應(yīng)總結(jié)推廣近幾年“以企帶村”、“以企帶鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化新模式，制定更加寬松的激勵(lì)政策，引導(dǎo)各類有實(shí)力的企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，在未來城鎮(zhèn)化過程中承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，作出更大社會(huì)貢獻(xiàn)。

強(qiáng)化社會(huì)配合。進(jìn)一步凝聚更多力量主動(dòng)參與和服務(wù)城鎮(zhèn)化。鼓勵(lì)大城市的連鎖超市、文化娛樂項(xiàng)目、商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目等有重點(diǎn)地向中小城市轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。引導(dǎo)大城市的名校、名醫(yī)等優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向中小城市流動(dòng)，增強(qiáng)中小城市的吸引力。加快建立大城市和中小城市間人才、資源、項(xiàng)目彈性流動(dòng)機(jī)制，形成大城市和中小城市之間的雙向交流通道，吸引更多高學(xué)歷、高科技人才到中小城市安家落戶。

強(qiáng)化農(nóng)民參與。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的重要主體，城鎮(zhèn)化需要農(nóng)民主動(dòng)參與，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民工市民化的自覺性和主動(dòng)性。既要允許農(nóng)民工市民化有多種選擇，也要積極引導(dǎo)農(nóng)民工積極參與城鎮(zhèn)化。目前，80后和90后出生的新生代農(nóng)民工規(guī)模將近一億人。要引導(dǎo)他們提高生存本領(lǐng)和發(fā)展能力，充分發(fā)揮新生代農(nóng)民工市民化的生力軍作用。與此同時(shí)，要引導(dǎo)更多的傳統(tǒng)型農(nóng)民主動(dòng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化的時(shí)代潮流，加快實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式由農(nóng)村向市民化轉(zhuǎn)型，加快融入城鎮(zhèn)化步伐。

五、必須在可持續(xù)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)重大突破

促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，必須圍繞人口集聚這一本質(zhì)要求，切實(shí)強(qiáng)化“三大內(nèi)功”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)和諧和生態(tài)良好有機(jī)統(tǒng)一，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化內(nèi)生發(fā)展能力。

夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根基，根深才能葉茂。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化只有建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，才能吸引更多的農(nóng)村勞動(dòng)力以及各類人才就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，才能集聚更多的生產(chǎn)生活要素，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基，核心是強(qiáng)化制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐能力，切實(shí)形成一批具有國際競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，尤其要切實(shí)形成一批具有國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，努力形成以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚、以人口集聚促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的良好格局。夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基，必須把培育企業(yè)尤其是龍頭企業(yè)放在突出位置，堅(jiān)持“鋪天蓋地”小企業(yè)與“頂天立地”大企業(yè)并重，充分發(fā)揮企業(yè)在市場競爭中的主體作用，促進(jìn)企業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)集群互動(dòng)并進(jìn)，不斷增強(qiáng)企業(yè)的國際競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基，必須嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能建設(shè)，提升園區(qū)服務(wù)效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，不斷增強(qiáng)園區(qū)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚的綜合承載能力。夯實(shí)產(chǎn)業(yè)根基，還必須高度重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。緊緊圍繞建立以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，切實(shí)形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新格局。

促進(jìn)社會(huì)和諧。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治、文化和生態(tài)各方面的系統(tǒng)性深刻轉(zhuǎn)型。社會(huì)結(jié)構(gòu)日益開放，巨量人口頻繁流動(dòng)，社會(huì)需求愈發(fā)多樣，既蘊(yùn)含重大機(jī)遇，又帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，化解各類矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平公正、和諧穩(wěn)定，非常重要，十分緊迫。促進(jìn)社會(huì)和諧，首要任務(wù)是持續(xù)增加居民收入。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力建設(shè)。實(shí)行積極的就業(yè)政策，持續(xù)增加城鎮(zhèn)居民收入。積極調(diào)整收入分配格局，加快縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域以及不同行業(yè)、不同人群之間的收入差距。統(tǒng)籌推進(jìn)與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的戶籍、住房、土地、社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的改革創(chuàng)新，不斷提高城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障水平。促進(jìn)社會(huì)和諧，關(guān)鍵是深化社會(huì)管理體制改革。創(chuàng)新社會(huì)管理體制，創(chuàng)新基本公共服務(wù)體系，創(chuàng)新現(xiàn)代社會(huì)組織體制，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)管理民主化、法制化、科學(xué)化，努力構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會(huì)組織和城鎮(zhèn)居民共同參與，政府管理與市場機(jī)制互補(bǔ)、兼顧效率與公平、有利于城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的社會(huì)管理新格局，不斷增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展的生機(jī)活力。促進(jìn)社會(huì)和諧，必須大力彰顯城鎮(zhèn)文化特色。文化是城鎮(zhèn)化的靈魂和核心競爭優(yōu)勢所在，要堅(jiān)持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)同步推進(jìn)、共同發(fā)展。加強(qiáng)歷史遺存保護(hù)、優(yōu)秀文化傳承和創(chuàng)新型文化建設(shè)，打造城市品牌，不斷豐富文化發(fā)展內(nèi)涵，完善文化服務(wù)功能，提高城鎮(zhèn)文化的凝聚力和影響力。與此同時(shí)，必須加強(qiáng)城鎮(zhèn)安全體系建設(shè)，強(qiáng)化重大安全問題源頭治理，完善應(yīng)急防范機(jī)制，及時(shí)化解矛盾和隱患，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。必須提高城鎮(zhèn)數(shù)字化管理水平，不斷提高科技創(chuàng)新和科技管理能力，積極推進(jìn)以物聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字化城市管理，促進(jìn)全民參與城市管理，使城鎮(zhèn)管理更加便捷化、智能化和科學(xué)化。

保持生態(tài)良好。由于我國正處于城鎮(zhèn)化高速成長階段，工業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和居民消費(fèi)快速增長，客觀上造成能源資源使用和溫室氣體排放快速增加，導(dǎo)致環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)退化，不可持續(xù)問題顯現(xiàn)。面對日趨嚴(yán)峻的資源與環(huán)境約束，必須借鑒發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力走出一條集約、智能、低碳、宜居的綠色城鎮(zhèn)化道路，讓生態(tài)文明成為城鎮(zhèn)的金字招牌。要牢固確立綠色發(fā)展理念。主動(dòng)適應(yīng)世界綠色低碳發(fā)展潮流，把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，倡導(dǎo)低碳和綠色發(fā)展。大力推進(jìn)節(jié)能減排，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)低碳消費(fèi)，減少不合理能源資源消耗，提高資源集約節(jié)約利用水平。要不斷完善環(huán)境治理機(jī)制。明確政府、企業(yè)和居民的環(huán)保責(zé)任，理順資源和能源的價(jià)格機(jī)制，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)走上法制化軌道。要切實(shí)加大源頭治理力度。著力建設(shè)自然生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)好水源地、生態(tài)廊道等生態(tài)系統(tǒng)敏感點(diǎn)。嚴(yán)格控制空氣污染和水污染，切實(shí)提高環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的綜合承載能力，讓天更藍(lán)、水更清、地更綠、景更美。

（作者系江蘇省政府研究室副巡視員）

責(zé)任編輯：戴群英