地方院校財務(wù)管理創(chuàng)新述要

陳岳堂，劉 冰

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

近年來，許多地方院校經(jīng)歷了連續(xù)擴(kuò)招、大規(guī)模建設(shè)后，債務(wù)風(fēng)險和財務(wù)壓力逐漸增大。地方院校如何創(chuàng)新財務(wù)管理成為必須認(rèn)真面對的新課題。筆者現(xiàn)結(jié)合地方院校財務(wù)管理工作面臨的新形勢和財務(wù)管理的主要不足，探討財務(wù)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑。

一、地方院校財務(wù)管理創(chuàng)新的必要性

(1)中央和地方財政投入迅速增長。2010年中央明確提出在原“中央與地方共建高等學(xué)校專項資金”的基礎(chǔ)上，財政部將設(shè)立支持地方院校的重點發(fā)展和特色辦學(xué)的專項資金，以建立中央財政和地方財政投入的聯(lián)動機(jī)制，即在中央財政資金的引導(dǎo)下，切實發(fā)揮地方財政對地方高等教育投入的主渠道作用，以促進(jìn)高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

在中央和地方政府的共同努力下，全國財政教育投入大幅度增長。2011年全國財政教育支出達(dá)16497.33億元，比2010年增長31.5%。國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例比2010年進(jìn)一步提高。2012年全國財政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá) 2.2萬億元，實現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》提出的國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá) 4%的目標(biāo)。其中，中央財政教育支出3781億元，比2011年增長15.7%。同時中央財政安排支持地方院校發(fā)展資金279.32億元，支持地方院校特別是中西部地區(qū)高校改善基本辦學(xué)條件、提升辦學(xué)層次和水平，促進(jìn)區(qū)域間高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。特別是為了支持地方院?；鈧鶆?wù)風(fēng)險，2011年和2012年，中央財政設(shè)立了地方化解高校債務(wù)風(fēng)險獎補(bǔ)專項資金。[1]

(2)資金籌措渠道日益多元化。近年地方院校持續(xù)擴(kuò)招，辦學(xué)規(guī)?？涨皵U(kuò)大，辦學(xué)層次有所提高，學(xué)科建設(shè)、教學(xué)實驗平臺建設(shè)、科研平臺和專業(yè)能力實踐基地建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)以及人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團(tuán)隊建設(shè)等日益受到社會關(guān)注。公眾期望地方院校能夠進(jìn)一步改善辦學(xué)條件，形成基于行業(yè)和地域經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展需求的鮮明辦學(xué)特色，提高人才培養(yǎng)能力、科學(xué)研究水平以及地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和行業(yè)發(fā)展的服務(wù)能力。在這一背景下，地方院校形成了多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的基本格局：除了政府財政撥款外，學(xué)費(fèi)收入、銀行貸款、科研成果轉(zhuǎn)化、社會捐贈以及校辦產(chǎn)業(yè)收入等也成為地方院校的重要經(jīng)費(fèi)來源。

(3)地方院校債務(wù)風(fēng)險增大。地方院校基于中央擴(kuò)大高等教育規(guī)模、以多種形式發(fā)展高等教育的決策部署，以改善辦學(xué)條件，建設(shè)新校區(qū)為重點，大規(guī)模加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)規(guī)模。這一方面推動了高等教育跨越式發(fā)展，但也引致學(xué)校債務(wù)風(fēng)險增大。由于中央政府和地方政府對于地方院校的投入不夠，地方院校新校區(qū)建設(shè)資金基本上來自銀行貸款或通過自籌的方式解決，導(dǎo)致學(xué)校還本付息壓力日益增加。據(jù)報道，一般地方校院因擴(kuò)建普遍負(fù)債2億元左右，巨額的本息支付導(dǎo)致學(xué)校資金周轉(zhuǎn)日益困難，尤其是一些債務(wù)較重的高校甚至入不敷出，債務(wù)風(fēng)險日益加劇。由于地方院校融資渠道非常狹窄，不得不更加依靠銀行貸款，或通過與企業(yè)合作辦學(xué)和挪用科研項目經(jīng)費(fèi)。這嚴(yán)重影響了學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(4)法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善。我國2010—2020年中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，要完善特色現(xiàn)代大學(xué)制度并進(jìn)行現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點。中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在國家宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，大學(xué)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行科學(xué)管理。具體包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、自主辦學(xué)、學(xué)生參與等六個方面的內(nèi)涵，以及五大關(guān)系的調(diào)整，即高校黨委與行政、高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、高校內(nèi)部管理與教職工民主參與、高校與政府、高校與學(xué)生等關(guān)系。還涉及大學(xué)與政府、大學(xué)與社會關(guān)系的調(diào)適及大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善。當(dāng)下的地方院校普遍存在委托代理問題和契約不完全問題。[2]各層級受托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任無法清晰界定，法人治理主體虛化，由此導(dǎo)致在各類經(jīng)費(fèi)管理、分配、使用中，學(xué)校本級財務(wù)無法統(tǒng)籌管理學(xué)校所有財力，校內(nèi)外利益體各自為政。這既削弱了學(xué)校本級財務(wù)調(diào)控能力，也增加了治理“小金庫”等違規(guī)違紀(jì)支出現(xiàn)象的難度。

二、地方院校財務(wù)管理的主要不足

(1)管理體制不健全，內(nèi)部目標(biāo)不一致。地方院校財務(wù)管理體制可大致分為兩種:一是集中型管理體制，即財權(quán)全部集中在學(xué)校，一切收支由學(xué)校組織和安排；二是分級型管理體制，即在學(xué)校統(tǒng)一規(guī)制下，按各部門劃分預(yù)算級次。在具體實踐中，有些地方院校存在上述兩種體制交叉模式，如“部分集中管理、部分分級管理”。這種交叉體制雖然能暫時解決集權(quán)和分權(quán)的矛盾，但由于權(quán)限劃分不清、財務(wù)管理中各層級的權(quán)責(zé)不明確，財務(wù)管理難免出現(xiàn)“真空”地帶，不利于規(guī)范財務(wù)管理。[3]另外，地方院校內(nèi)部財務(wù)管理目標(biāo)不一致。本部目標(biāo)是學(xué)校整體利益最大化，而各二級單位的目標(biāo)是本部門利益最大化。而對于兩者目標(biāo)不一致，而地方院校缺乏有效的機(jī)制和相應(yīng)的部門對各二級單位加強(qiáng)監(jiān)管。

(2)全面預(yù)算管理較為薄弱。地方院校在財務(wù)管理體制無論是實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”還是實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，集中核算”，財務(wù)預(yù)算管理均較為薄弱，缺乏科學(xué)性。一方面，地方院校的綜合財務(wù)預(yù)算一般由財務(wù)處牽頭編制并進(jìn)行控制，整個預(yù)算過程幾乎是由財務(wù)處包辦，使預(yù)算管理從開始就缺乏科學(xué)性。另一方面，一些地方院校非常重視預(yù)算編制卻忽視預(yù)算執(zhí)行，以致預(yù)算經(jīng)常失控。雖然在編制預(yù)算時沒有赤字，但最后決算時往往出現(xiàn)赤字。決算赤字充分表明學(xué)校決算與預(yù)算脫節(jié)，財務(wù)支出得不到有效控制。其誘因是多方面的，包括高校擴(kuò)大招生規(guī)模、增加基建投資，但與編制預(yù)算方法不科學(xué)，沒有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，內(nèi)部審計把關(guān)不嚴(yán)等不無關(guān)系。地方院校普遍尚未建立預(yù)算績效評價與考核獎懲機(jī)制，[4]重視預(yù)算的編制而忽視預(yù)算績效評價、考核和獎懲，必然導(dǎo)致預(yù)算難以對學(xué)校經(jīng)濟(jì)行為形成有效約束和導(dǎo)向。

(3)財務(wù)管理內(nèi)部控制不嚴(yán)密。地方院校的快速發(fā)展致使財務(wù)管理薄弱問題日益凸現(xiàn)。重要表現(xiàn)之一就是監(jiān)督制約機(jī)制不健全，內(nèi)部控制弱化，[5]使得資產(chǎn)安全難以保障。有些學(xué)校往往強(qiáng)調(diào)對財政撥款和學(xué)費(fèi)收入的內(nèi)部控制，忽視對科研經(jīng)費(fèi)和銀行貸款的內(nèi)部控制。地方院校內(nèi)部控制不全面，沒有對重大建設(shè)和投資項目進(jìn)行論證和考查，重大決策前普遍缺乏可行性分析和效益評估等，導(dǎo)致學(xué)校資金使用效益低下甚至嚴(yán)重浪費(fèi)。有些地方院校雖然建立了內(nèi)部控制制度，但沒有嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，同時缺乏相關(guān)部門監(jiān)督，以致“開小灶”現(xiàn)象時有發(fā)生。

(4)財務(wù)管理信息“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。財務(wù)管理信息化是指利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以會計核算信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過整合各類信息資源，對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行深加工和再處理，生成并提供與決策相關(guān)信息的綜合性管理活動[6]。財務(wù)管理系統(tǒng)只有與學(xué)校管理信息系統(tǒng)中的教務(wù)、學(xué)生、資產(chǎn)、人事、科研等方面的信息相互集成，才能及時提供口徑一致的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。而目前地方院校內(nèi)部部門各自為政，基礎(chǔ)信息難以共享，信息“孤島化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，致使數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果常出偏差。同時，地方院校使用的財務(wù)軟件大多是引用企業(yè)的財務(wù)管理軟件，在分項目和部門核算時，大類小類的設(shè)置比較復(fù)雜，不易掌握。市場上暫時沒有針對行政事業(yè)類會計核算和財務(wù)管理的軟件，不利于高校特有的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制及執(zhí)行控制管理和專項經(jīng)費(fèi)核算和績效考評管理等工作的開展。

(5)財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。目前許多地方院校的財務(wù)管理仍局限于記賬、算賬、報賬，對內(nèi)對外只能提供有關(guān)的歷史數(shù)據(jù)和基本信息，而且提供的有關(guān)基本信息僅限于歷史數(shù)據(jù)和解釋，難以進(jìn)行深入的財務(wù)分析、資金效益考核。外部環(huán)境的變化和教育體制改革的深化，給地方院校財會管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了新的要求，但許多地方院校會計人員的素質(zhì)難以適應(yīng)財務(wù)管理的新形勢。

三、地方院校財務(wù)管理創(chuàng)新及其路徑

(1)深化財務(wù)管理體制和管理制度改革。首先，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方院校財務(wù)管理體制改革，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，確保各層級管理干部都要接受制度約束；要加快制定相關(guān)政策，界定并落實地方院校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并明確權(quán)責(zé)，解決“所有者缺位”和高校產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明等問題，從根本上解決制約其辦學(xué)效益提高的制度瓶頸。其次，要進(jìn)一步修訂和完善地方院校財務(wù)制度和會計制度，在此基礎(chǔ)上建立完善的地方院校教育成本核算制度，強(qiáng)化地方院校經(jīng)營理念及教育成本控制機(jī)制。再次，完善地方院校社會捐贈和基金制度，引導(dǎo)和激勵更多的社會資本投入高等教育，解決地方院校經(jīng)費(fèi)來源渠道不暢問題。最后，要規(guī)范地方院?；窘ㄔO(shè)項目的會計核算，建立健全高?；窘ㄔO(shè)項目的財務(wù)管理辦法，提高地方院?；窘ㄔO(shè)項目的財務(wù)管理效益。[7]

(2)合理編制財務(wù)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、考評。預(yù)算管理作為地方院校有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是財務(wù)管理的首要環(huán)節(jié)。因此，要構(gòu)建合理的預(yù)算管理體制，真正落實“零基預(yù)算”，提預(yù)算科學(xué)性、合理性。近年教育部在高教系統(tǒng)推行“零基預(yù)算”，其重要特征是“全員參與”，充分發(fā)揮廣大教職工參與學(xué)校管理的積極性；并通過指標(biāo)性的數(shù)據(jù)分析提高財務(wù)管理水平。[8]同時，積極推行總會計師委派制，增強(qiáng)地方院校財務(wù)管理和抵御財務(wù)風(fēng)險的能力。總會計師直接對教育行政主管部門負(fù)責(zé)，對高校履行財務(wù)管理和監(jiān)督職能。最后，要積極推進(jìn)“校務(wù)公開”，建立科學(xué)、民主、嚴(yán)格的預(yù)算績效評價、考核與獎懲機(jī)制，對預(yù)算收入完成情況、支出的合理性、合法性及資金使用的效益性進(jìn)行評估并提出改進(jìn)建議，以不斷完善預(yù)算管理，逐步提高學(xué)校預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，使預(yù)算更加公平、合理、透明，形成有效約束和導(dǎo)向效用。

(3)強(qiáng)化風(fēng)險意識，基于償債能力確定貸款規(guī)模。地方院校作為法人主體，必須有效防范和控制財務(wù)風(fēng)險。一般說來，地方院校要根據(jù)可用于償還貸款的資產(chǎn)來衡量自己的償債能力，合理確定貸款規(guī)模。測度償債能力的指標(biāo)包括可動用的貨幣資金與短期貸款、可動用貨幣資金與貸款總額的比例等。據(jù)此，地方院校應(yīng)在積極爭取財政投入基礎(chǔ)，提高多渠道籌資能力和償債能力，要積極探索新的融、籌資方式，積極吸納社會資本及民營資本參與學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、后勤服務(wù)項目等建設(shè)，緩解財務(wù)壓力。為了防范和化解債務(wù)風(fēng)險，地方院校應(yīng)制定并實施一系列相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度，明確相關(guān)部門和有關(guān)人員職責(zé)權(quán)限，形成有效的制衡機(jī)制。[9]

(4)推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，提高財務(wù)管理效能和信息化水平。地方院校在做好會計核算等基礎(chǔ)性工作外，還應(yīng)強(qiáng)化計劃、監(jiān)督、管理、分析、調(diào)控等職能。因此，必須完善財務(wù)管理信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)財務(wù)信息有效集成整合和優(yōu)化，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部信息資源共享。應(yīng)以校園網(wǎng)為依托建立有效的管理信息資訊系統(tǒng)，并基于財務(wù)管理對信息的個性需求，構(gòu)建和完善財務(wù)決策支持系統(tǒng)，提高財務(wù)系統(tǒng)信息化水平。學(xué)校決策層和其他管理部門應(yīng)通過財務(wù)管理信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將財務(wù)信息有效運(yùn)用到管理工作中去，以全面提高學(xué)?？茖W(xué)管理水平。

(5)提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。會計核算是改進(jìn)財務(wù)管理的基礎(chǔ)。地方院校財務(wù)管理涉及的領(lǐng)域越來越廣，知識更新越來越快，對從業(yè)人員的素質(zhì)要求也不斷提高。財務(wù)人員除了要掌握財務(wù)基礎(chǔ)知識之外，還要熟悉相關(guān)的管理知識、財務(wù)法律和現(xiàn)代技術(shù)，以提高決策判斷、溝通協(xié)調(diào)及管理創(chuàng)新能力。為適應(yīng)新的要求，一方面要引進(jìn)既懂計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)專業(yè)知識又懂財務(wù)管理的高層次復(fù)合型人才。[10]另一方面，要有計劃，有步驟，有針對性地組織開展財務(wù)人員(含院系兼職財務(wù)人員)的繼續(xù)教育和培訓(xùn)工作，提升其依法理財、科學(xué)理財?shù)臉I(yè)務(wù)水平，進(jìn)從而增強(qiáng)學(xué)校財務(wù)管理水平和和資金使用效益，有效降低財務(wù)風(fēng)險。

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