財(cái)政惠農(nóng)：政策效果及其改進(jìn)建議:基于益陽市泥江口鎮(zhèn)的調(diào)查

姚 裴

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

2004年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》以來，國家在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)機(jī)、社會(huì)保障等方面出臺(tái)了一系列財(cái)政惠農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展和提高農(nóng)民生活質(zhì)量起到重要作用，也有利于中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)和諧發(fā)展。相對(duì)于歐美各國的農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策，中國的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施績效相對(duì)有限。如農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)司和陳錫文等認(rèn)為中國的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策處于初級(jí)階段，技術(shù)革新補(bǔ)貼、生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等比較高級(jí)的補(bǔ)貼政策不完善；而歐盟國家在此方面已形成了績效顯著的政策支持。姬亞嵐、朱明德等認(rèn)為中國可以學(xué)習(xí)借鑒歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中以農(nóng)村發(fā)展為主要內(nèi)容的“農(nóng)業(yè)—環(huán)境計(jì)劃”與“交叉遵從”措施以期提高中國惠農(nóng)政策的績效性。在惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行力方面，謝來位認(rèn)為政策資源的非均衡性、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科層性、目標(biāo)群體的低組織化等制約因素決定了惠農(nóng)政策“自上而下”執(zhí)行的模式及其結(jié)構(gòu)性沖突；江友群以糧食直接補(bǔ)貼政策為例，分析了惠農(nóng)政策的宣傳、執(zhí)行投入、執(zhí)行組織等因素對(duì)政策效果的影響。筆者擬基于湖南益陽赫山區(qū)泥江口鎮(zhèn)的調(diào)查，對(duì)中國財(cái)政惠農(nóng)政策是貫徹實(shí)施及其效果進(jìn)行探討，并結(jié)合其財(cái)政惠農(nóng)政策的執(zhí)行困境提出如何進(jìn)一步加大惠農(nóng)政策落實(shí)力度的建議，以期為提高中國財(cái)政惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的實(shí)效性提供參考。

一、財(cái)政惠農(nóng)政策效果

泥江口鎮(zhèn)位于益陽市赫山區(qū)西南邊陲，于2006年由原泥江口鎮(zhèn)和原樊家廟鄉(xiāng)合并而來，是區(qū)轄的工業(yè)重鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)現(xiàn)轄28個(gè)行政村，2個(gè)社區(qū)，總?cè)丝谟?0265人。為保障各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策落實(shí)到位，真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民增收，泥江口鎮(zhèn)通過召開鄉(xiāng)村干部會(huì)議、開設(shè)專題培訓(xùn)班、印發(fā)學(xué)習(xí)宣傳資料、舉辦政策宣傳咨詢點(diǎn)等形式開展宣傳教育活動(dòng)，為各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策順利貫徹落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放上，各相關(guān)單位不斷加強(qiáng)溝通和配合，財(cái)政所負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的管理、審核、發(fā)放，各業(yè)務(wù)部門和村委具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí)工作，確保各項(xiàng)補(bǔ)貼資金及時(shí)、足額到戶，任何單位、任何部門不得克扣、不得拖延。堅(jiān)持所有惠農(nóng)補(bǔ)貼資金農(nóng)戶憑身份證自取的原則，村、組干部不得代領(lǐng)。涉農(nóng)部門認(rèn)真開展自查自糾，采取部門互查、部門檢查與聯(lián)合檢查相結(jié)合的方式，加大監(jiān)督力度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，提高檢查效果。堅(jiān)持黨政一把手對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作親自抓、負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，并建立包片領(lǐng)導(dǎo)和駐村干部具體負(fù)責(zé)落實(shí)的工作小組，將此納入三個(gè)文明建設(shè)目標(biāo)管理考核和黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核以及干部年度千分制考核。通過一系列財(cái)政惠農(nóng)政策的落實(shí)，泥江口鎮(zhèn)農(nóng)民的收入穩(wěn)步增長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村得到了較快發(fā)展。

1.惠農(nóng)補(bǔ)貼政策

(1)糧食直補(bǔ)政策。從2004年開始，國家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼政策。7年來，泥江口鎮(zhèn)為全鎮(zhèn)1.8萬戶農(nóng)戶累計(jì)發(fā)放糧食直補(bǔ)資金1 335.66萬元，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，穩(wěn)定了糧食播種面積，全鎮(zhèn)年均種植夏秋作物6萬畝，糧食總產(chǎn)達(dá)3萬噸以上。

(2)農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策。從2007年開始，泥江口鎮(zhèn)按照不低于30%的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械實(shí)行補(bǔ)貼。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)累計(jì)兌付農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金1002.3萬元，補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具7 010臺(tái)(件)，其中大中型拖拉機(jī)523臺(tái)，旋耕機(jī)466臺(tái)，脫粒機(jī)1870臺(tái)，揚(yáng)場(chǎng)機(jī)2907臺(tái)，收割機(jī)28臺(tái)，其它機(jī)械1216臺(tái)(件)，提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備水平。

(3)退耕還林補(bǔ)助政策。自國家實(shí)行退耕還林補(bǔ)助政策以來，泥江口鎮(zhèn)已完成退耕還林面積4.51萬畝，累計(jì)發(fā)放退耕還林補(bǔ)助資金1 713.8萬元，全鎮(zhèn)森林覆蓋率不斷提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

(4)家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策。從2008年開始，按照13%的比例對(duì)農(nóng)民購買9個(gè)類型的家用電器予以補(bǔ)貼。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共兌付家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金643.7萬元，激活了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)購買力，擴(kuò)大了農(nóng)村消費(fèi)。

(5)汽車、摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策。從2009年開始，按照汽車補(bǔ)貼10%、摩托車補(bǔ)貼13%的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民購買汽車、摩托車實(shí)行補(bǔ)貼。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共兌付汽車、摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金158.9萬元，進(jìn)一步拉動(dòng)了農(nóng)村需求。

(6)“兩免一補(bǔ)”政策。從2005年開始，對(duì)全鎮(zhèn)義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)行免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教課書、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的“兩免一補(bǔ)”政策。按照中學(xué)生每天人均3元、小學(xué)生每天人均2元的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全鎮(zhèn)中小學(xué)寄宿生進(jìn)行生活補(bǔ)助。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)累計(jì)兌付“一補(bǔ)”資金100萬元。

(7)農(nóng)村低保政策。從1998年開始實(shí)行，按照每人每年1 200元的收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)差。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共落實(shí)農(nóng)村低保3 275戶6 617人，2012年上半年共發(fā)放低保資金397萬元，農(nóng)村困難群眾的基本生活得到有效保障。

當(dāng)前，在泥江口鎮(zhèn)執(zhí)行的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策還有通村公路補(bǔ)助政策、沼氣池建設(shè)補(bǔ)助政策、農(nóng)村新型合作醫(yī)療補(bǔ)助政策、新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、社會(huì)醫(yī)療救助政策等。這些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，泥江口我鎮(zhèn)壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)條件、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，起到了積極的推動(dòng)作用。

2.特色產(chǎn)業(yè)扶持政策

為了進(jìn)一步做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)民增收步伐，2008年，泥江口鎮(zhèn)結(jié)合鎮(zhèn)情實(shí)際，制定出臺(tái)了扶持畜牧、菜籽、果業(yè)、勞務(wù)、4個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的25項(xiàng)具體政策措施。設(shè)立了畜牧、菜籽獎(jiǎng)補(bǔ)基金，每年由鎮(zhèn)財(cái)政安排 10萬元專項(xiàng)資金，專門扶持良種繁育體系、新優(yōu)技術(shù)示范推廣、信息服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(1)畜牧生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。新建存欄 200頭以上的標(biāo)準(zhǔn)化肉豬養(yǎng)殖基地每個(gè)補(bǔ)貼20萬元，100頭以上的每個(gè)補(bǔ)貼10萬元，50頭以上的每個(gè)補(bǔ)貼5萬元。新發(fā)展存欄 30頭以上的奶牛養(yǎng)殖大戶每戶補(bǔ)貼1萬元，10頭以上的每戶補(bǔ)貼1 000元。全鎮(zhèn)3 000只規(guī)模以上菜雞養(yǎng)殖場(chǎng)2個(gè)，1 000只規(guī)模以上菜雞養(yǎng)殖場(chǎng)8個(gè)。3 000只以上養(yǎng)雞場(chǎng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助2萬元，1 000只以上補(bǔ)助1萬，500只以上補(bǔ)貼0.5萬，成立肉雞養(yǎng)殖聯(lián)盟，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長牽頭，負(fù)責(zé)聯(lián)系肉雞和雞蛋的銷售。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共兌付生產(chǎn)補(bǔ)貼資金75萬元。

(2)菜籽生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。引進(jìn)市優(yōu)秀菜籽種植企業(yè)三盟菜籽有限公司在橫堤村建立菜籽種植基地，2011年11月已建設(shè)好2 000畝生態(tài)菜籽種植基地，年產(chǎn)值達(dá)120萬元。當(dāng)?shù)卮迕褚查_始種植菜籽，鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)新栽菜籽每株補(bǔ)助0.1元。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)種植菜籽面積達(dá)5 000畝，全鎮(zhèn)共兌付菜籽生產(chǎn)補(bǔ)貼資金11萬元。

(3)果業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。對(duì)集中連片新栽優(yōu)質(zhì)水果20畝以上的栽植戶，按照每畝180元的標(biāo)準(zhǔn)給予苗木補(bǔ)助。太陽安村的葡萄山莊成為全鎮(zhèn)水果種植的典型，葡萄山莊以種植銷售葡萄為主、葡萄酒和葡萄飲料為輔的產(chǎn)業(yè)鏈。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共兌付果業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼資金9萬元。

(4)勞務(wù)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。對(duì)農(nóng)村困難家庭人員，經(jīng)勞動(dòng)部門組織輸出到外省就業(yè)的，由勞動(dòng)部門給予免除培訓(xùn)費(fèi)、職介費(fèi)、技能鑒定費(fèi)和交通費(fèi)，并給予每人300元的一次性生活補(bǔ)貼。截至2012年6月底，全鎮(zhèn)共兌付務(wù)工人員生活補(bǔ)貼資金21.1萬元。

總之，財(cái)政惠農(nóng)政策有效地促進(jìn)了泥江口鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。全鎮(zhèn)肉豬出欄達(dá)到1萬頭(只)，出售肉雞2萬只，菜籽面積發(fā)展到5 000畝，成為赫山區(qū)菜籽優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)基地；葡萄山莊也在逐年增大種植面積，其產(chǎn)品在益陽市深受人們的喜愛；年勞務(wù)輸出2萬人以上。2010年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入4 978元，凈增811元，同比增長25.6%，增幅位居全區(qū)第三。2012年上半年，全鎮(zhèn)農(nóng)民人均期內(nèi)現(xiàn)金收入2 997.58元，同比增長27.11%。

二、財(cái)政惠農(nóng)政策的實(shí)施困境

(1)農(nóng)資漲價(jià)弱化了政策實(shí)惠。近年來，國家雖然在“三農(nóng)”方面出臺(tái)的扶持政策密度和力度前所未有，但是化肥、農(nóng)藥、地膜等部分農(nóng)用產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，間接增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，導(dǎo)致惠農(nóng)扶持資金被生產(chǎn)資料價(jià)格上漲所抵消，給農(nóng)民帶來的實(shí)惠大打折扣，在一定程度上挫傷了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

(2)經(jīng)費(fèi)緊缺影響了工作落實(shí)?！叭r(nóng)”工作涉及方方面面，所需資金巨大。盡管中央和地方政府一直在不斷加大惠農(nóng)資金的投入力度，但資金總量仍然嚴(yán)重不足，且存在投入結(jié)構(gòu)不合理、投資渠道過多、資金使用效果不佳等問題?；蒉r(nóng)政策涉及千家萬戶，在落實(shí)過程中，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)都要開展宣傳動(dòng)員、部署安排、編制賬卡、逐戶落實(shí)、核查公示、督促檢查、協(xié)調(diào)糾紛等工作，需要大量的資金投入，而目前上級(jí)沒有配套的工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)帶來一定影響。

(3)補(bǔ)貼管理多元化，造成部門發(fā)放成本偏高。由于各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼的性質(zhì)不同，管理的單位也不同，導(dǎo)致管理混亂，各自為政。如財(cái)政所負(fù)責(zé)糧食、退耕還林、能繁母豬、油料、“家電下鄉(xiāng)”等補(bǔ)貼，計(jì)生辦負(fù)責(zé)計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，民政辦負(fù)責(zé)低保、救助補(bǔ)助，衛(wèi)生院負(fù)責(zé)醫(yī)療補(bǔ)貼等，自然而然地就形成了“一補(bǔ)一折”，農(nóng)民多次領(lǐng)取的情況，帶來了發(fā)放成本過高和管理混亂的問題。如前一季度糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼尚未發(fā)放完畢，后一季度又要發(fā)放良種補(bǔ)貼，在這些補(bǔ)貼的發(fā)放、宣傳和公示等一系列環(huán)節(jié)中，相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部經(jīng)常處于其中，增加了無形的發(fā)放成本。

(4)新農(nóng)合保障制度設(shè)計(jì)有待完善，籌資比例不合理。新農(nóng)合制度的保障重點(diǎn)注重傳染病、地方大病出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題。從實(shí)際情況來看，普通農(nóng)民小病概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于患大病的概率，如心腦血管病、風(fēng)濕病等慢性病的日常性門診、藥費(fèi)開支，細(xì)算起來費(fèi)用相當(dāng)可觀。一些常見病和多發(fā)病常常因得不到及時(shí)治療而釀成大病。而且，新農(nóng)合制度忽視預(yù)防和保健工作，很容易導(dǎo)致病情嚴(yán)重化，偏離了農(nóng)合制度的宗旨和農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健的目標(biāo)。另外，在政府和農(nóng)民共同籌資的原則下，新農(nóng)合制度存在醫(yī)療保障籌資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均衡的問題，中央和地方政府的籌資比例偏低，導(dǎo)致像泥江口鎮(zhèn)這些工業(yè)化和城市化進(jìn)程相對(duì)滯后的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，醫(yī)療負(fù)擔(dān)費(fèi)用持續(xù)攀升，直接影響農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量。

(5)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼產(chǎn)品壟斷銷售、種類單一。在農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼執(zhí)行過程中，由于國家對(duì)享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)型號(hào)做了具體規(guī)定，農(nóng)戶只能到指定的地點(diǎn)購買規(guī)定范圍內(nèi)的農(nóng)機(jī)，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)機(jī)的價(jià)格、質(zhì)量根本無從知曉。這種情形導(dǎo)致購機(jī)農(nóng)戶具體享受了多少補(bǔ)貼根本不知道;有的即使享受了補(bǔ)貼，但購機(jī)價(jià)格仍高于市場(chǎng)價(jià)格，真正受惠的是農(nóng)機(jī)生產(chǎn)廠家和銷售商，農(nóng)戶仍得不到最大實(shí)惠，而農(nóng)戶急需購買的小型農(nóng)機(jī)具(如小型耕田機(jī)、打谷機(jī))又不屬于補(bǔ)貼范圍，享受不到國家的補(bǔ)貼。

三、財(cái)政惠農(nóng)政策的改進(jìn)建議

(1)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)貼種類。在繼續(xù)保持各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上，建議適當(dāng)加大補(bǔ)貼資金投入力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，促使農(nóng)資產(chǎn)銷企業(yè)在壓縮成本管理等方面提高效益，確保農(nóng)資價(jià)格平穩(wěn)。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中，應(yīng)進(jìn)一步放寬享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)型號(hào)，特別是應(yīng)將山區(qū)使用較多的小型農(nóng)機(jī)具納入補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。在能繁母豬補(bǔ)貼中應(yīng)考慮將種豬納入其中。

(2)規(guī)范補(bǔ)貼發(fā)放，簡化操作程序。合并補(bǔ)貼種類，如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼其計(jì)算依據(jù)相同，補(bǔ)貼數(shù)額相同，應(yīng)該合并為糧食暨農(nóng)資補(bǔ)貼，退耕還林的糧食補(bǔ)貼和管護(hù)現(xiàn)金補(bǔ)貼均以退耕面積為依據(jù)，也可合并為一種退耕還林綜合補(bǔ)貼。通過對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的合并，可大大減少補(bǔ)貼的運(yùn)行成本。在發(fā)放能繁母豬補(bǔ)貼時(shí)，最好在生豬價(jià)格開始上漲時(shí)相應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格下跌時(shí)又相應(yīng)減少補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，通過補(bǔ)貼的杠桿調(diào)節(jié)，避免農(nóng)戶盲目擴(kuò)大或減少養(yǎng)豬規(guī)模，確保生豬價(jià)格平穩(wěn)運(yùn)行，農(nóng)戶持續(xù)受益。在補(bǔ)貼發(fā)放的時(shí)間要求上，不能分項(xiàng)制定，應(yīng)該統(tǒng)一發(fā)放，無論補(bǔ)貼的種類有多少，發(fā)放的次數(shù)一般以夏秋兩次為宜。適當(dāng)簡化操作程序，如農(nóng)戶可先按照市場(chǎng)行為到農(nóng)機(jī)商店購買農(nóng)機(jī)具，然后憑購機(jī)發(fā)票、戶口本、身份證到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)購機(jī)補(bǔ)貼，經(jīng)縣農(nóng)機(jī)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核查屬實(shí)后確定補(bǔ)貼金額，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所將補(bǔ)貼款劃入農(nóng)戶個(gè)人賬戶，確保農(nóng)戶明明白白購機(jī)，實(shí)實(shí)在在受惠。

(3)推進(jìn)新農(nóng)合制度改革，保障農(nóng)民切身利益。應(yīng)進(jìn)一步改革新型農(nóng)合制度，在逐步健全完善醫(yī)療保障制度的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村合作醫(yī)療的社會(huì)保障性質(zhì)，把農(nóng)村合作醫(yī)療納入到社會(huì)保障體系中，使面向農(nóng)民的醫(yī)療保障體系能夠得到法律的保障和監(jiān)督，從而保障和促進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。完善對(duì)籌資、補(bǔ)償、監(jiān)督的相關(guān)機(jī)制?；I資比例標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入的1%～5%繳費(fèi)，政府應(yīng)承擔(dān) 40% ～50%的籌資比例。在補(bǔ)償機(jī)制上，一是降低起付線，把因無錢治病而導(dǎo)致小病拖成大病的貧困農(nóng)民納入到保障范圍之內(nèi)；二是調(diào)高封頂線，以農(nóng)民年人均收入的3倍確定為補(bǔ)償?shù)姆忭斁€，并完善相應(yīng)的特大病醫(yī)療補(bǔ)助制度；三是擴(kuò)大報(bào)銷范圍，擴(kuò)大至雖未住院但醫(yī)療費(fèi)用支出已超過年收入 50%的門診疾病費(fèi)用納入合作醫(yī)療范圍。

(4)加大扶持力度。建議進(jìn)一步加大對(duì)貧困山區(qū)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金的轉(zhuǎn)移支付，在安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)予以重點(diǎn)傾斜支持，促進(jìn)貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，使更多山區(qū)農(nóng)民群眾能夠分享到改革發(fā)展的豐碩成果。

(5)配套工作經(jīng)費(fèi)。建議上級(jí)在下?lián)芑蒉r(nóng)政策專項(xiàng)資金時(shí)，給予縣鄉(xiāng)一定比例的配套經(jīng)費(fèi)，切實(shí)減輕鄉(xiāng)村債務(wù)壓力，確保各項(xiàng)惠農(nóng)政策得以順利貫徹落實(shí)。

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