中國壟斷行業(yè)價(jià)格體制改革探析

吳日中

(湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南株洲412008)

壟斷行業(yè)是指被一家或少數(shù)幾家企業(yè)控制的行業(yè)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，壟斷可以分為經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷、行政壟斷等3種。由競爭而產(chǎn)生的壟斷屬于經(jīng)濟(jì)壟斷，這種壟斷是在市場機(jī)制作用下自由競爭的結(jié)果，是企業(yè)利用規(guī)模優(yōu)勢或相互控制市場的行為。因?yàn)橘Y源優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，由一家生產(chǎn)者提供全部產(chǎn)品平均成本最低而產(chǎn)生的壟斷屬于自然壟斷。由政府立法或授權(quán)所形成的壟斷屬于行政壟斷。在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，我國壟斷行業(yè)主要表現(xiàn)為自然壟斷與行政壟斷，這些行業(yè)主要集中在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域。

中國經(jīng)濟(jì)體制和價(jià)格體制經(jīng)過市場化改革后，大部分商品和服務(wù)的價(jià)格已經(jīng)由市場調(diào)節(jié)，只有少部分的壟斷行業(yè)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)。所以對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格體制進(jìn)行改革，不斷完善和健全壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管體制十分重要。

一 壟斷行業(yè)價(jià)格體制改革的進(jìn)程與現(xiàn)狀

壟斷行業(yè)價(jià)格體制改革的主要內(nèi)容是要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格的監(jiān)督與管理。經(jīng)過市場化改革后，大部分商品和服務(wù)的價(jià)格已經(jīng)由市場調(diào)節(jié)，只有少部分的實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)。這一部分由政府管理的價(jià)格的品種占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重已經(jīng)很小，這些品種主要集中在水、電、油、天然氣、鐵路運(yùn)輸、民用航空、電信服務(wù)等重要的商品與服務(wù)，這大多數(shù)都集中在壟斷行業(yè)。如果對(duì)壟斷行業(yè)的價(jià)格不進(jìn)行合理地監(jiān)督與管理，就有可能破壞正常的市場機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致這些行業(yè)成本過高，效率低下，并使社會(huì)公平遭到損害。

從1980年代至今，中國的壟斷行業(yè)的價(jià)格管理體制的改革經(jīng)歷大致有2個(gè)階段:一是從1980年代中期到1990年代中期，對(duì)壟斷行業(yè)的價(jià)格管理體制進(jìn)行改革的主要內(nèi)容是以放松管制為主。在改革前是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行價(jià)格管制，以保證價(jià)格的穩(wěn)定和人民生活的穩(wěn)定，這種體制下，壟斷行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格偏低，使得企業(yè)激勵(lì)不夠，生產(chǎn)效率不高，這些產(chǎn)品也長期處于短缺狀態(tài)。對(duì)這些壟斷行業(yè)進(jìn)行價(jià)格改革，就是有限度地放松市場的準(zhǔn)入限制和對(duì)價(jià)格的管制，以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)的積極性，從而增加供應(yīng)。二是從1990年代后期以來，壟斷行業(yè)價(jià)格體制改革主要是要完善這些行業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制，一方面要使這些行業(yè)有活力，另一方面也要保證市場競爭的公平秩序。改革的主要內(nèi)容是進(jìn)行政企分開，塑造合格的市場競爭主體，打破壟斷，培育統(tǒng)一的競爭性市場。

壟斷行業(yè)的價(jià)格體制經(jīng)過改革與完善后，已經(jīng)取得了很大的成績。主要體現(xiàn)在以下方面:一是價(jià)格監(jiān)督管理的法律體系已經(jīng)基本形成。在《價(jià)格法》頒布以后，壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管就有了基本的法律依據(jù)。在這之后，又陸續(xù)地出臺(tái)了《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《鐵路法》、《民用航空法》、《電力法》、《郵政法》、《電信管理?xiàng)l例》、《電網(wǎng)管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)，從而使得壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管有了法律依據(jù)。此外還頒布實(shí)施了一系列的規(guī)章，如《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》、《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》、《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》、《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》、《禁止價(jià)格欺詐的規(guī)定》等。2008年《反壟斷法》[1]的出臺(tái)是壟斷價(jià)格體制改革的一個(gè)里程碑，該法里面有很多涉及反價(jià)格壟斷的內(nèi)容。這樣，我國就形成了以《價(jià)格法》和《反壟斷法》為主體的對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管的法律體系，從而使得價(jià)格監(jiān)管可以依法進(jìn)行。二是價(jià)格監(jiān)管所涉及的范圍十分廣泛。絕大多數(shù)的壟斷行業(yè)的商品與服務(wù)都受到了政府的監(jiān)管，價(jià)格管制范圍涵蓋電力、石油、天然氣、廣播電視、電信、郵政、鐵路運(yùn)輸、民用航空、管道運(yùn)輸、高速公路、港口服務(wù)、大型水利工程供水、城市供水、城市燃?xì)夤?yīng)、城市供熱、城市排污、食鹽等領(lǐng)域[2]。三是對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行價(jià)格管理的程序也不斷地規(guī)范。對(duì)一些重要商品和服務(wù)實(shí)行了價(jià)格聽證制度。形成了一套壟斷行業(yè)價(jià)格管理的基本程序:價(jià)格主管部門根據(jù)各方面的情況提出價(jià)格調(diào)整的初步方案→組織成本和價(jià)格調(diào)查→向各方面征求意見→形成價(jià)格的調(diào)整具體方案→進(jìn)行公布執(zhí)行→對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查。四是為了使人民群眾更好地對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化了服務(wù)和價(jià)格信息基礎(chǔ)建設(shè)。如對(duì)價(jià)格進(jìn)行公示，積極開展了價(jià)格公共服務(wù)進(jìn)萬家的活動(dòng);初步地形成了價(jià)格投訴網(wǎng)絡(luò)，“12358”的價(jià)格舉報(bào)電話已經(jīng)在全國統(tǒng)一開通;建立健全了價(jià)格舉報(bào)信息管理系統(tǒng)等。而在這些成就中，《反壟斷法》的出臺(tái)是最重要的成就，下面將專門對(duì)其作用進(jìn)行論述。

二 《反壟斷法》的出臺(tái)推進(jìn)了反價(jià)格壟斷

2008年《反壟斷法》的出臺(tái)是我國落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深化與完善市場經(jīng)濟(jì)體制改革所取得的豐碩成果。《反壟斷法》是保證市場競爭的公平進(jìn)行，使市場能有效配置資源的法律手段，是保障企業(yè)和個(gè)人參與市場競爭自由權(quán)利的法律武器。特別對(duì)于價(jià)格體制改革而言，該法的出臺(tái)極大地推進(jìn)了反價(jià)格壟斷。

(一)使得反價(jià)格壟斷的法律健全和完整，為反價(jià)格壟斷提供了強(qiáng)有力的法律保障

在《價(jià)格法》出臺(tái)后，與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善相結(jié)合，我國又頒布了一系列的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)為發(fā)揮價(jià)格在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放中的作用提供了有力的法律保障。但是在我國的市場價(jià)格體制基本建立以后，價(jià)格監(jiān)管的重點(diǎn)之一就是轉(zhuǎn)移到了對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。而我國對(duì)反價(jià)格壟斷的法律條款主要分散在一些相關(guān)的法律法規(guī)中，而沒有專門的反價(jià)格壟斷的法律。同時(shí)這些法律法規(guī)還存在不少問題:這些反壟斷的立法大多以各部門的行政法規(guī)出現(xiàn)，這就造成了分別立法、多頭立法的問題;對(duì)壟斷行為缺乏明確地規(guī)定，從而使得價(jià)格執(zhí)法主觀性太強(qiáng)。例如《價(jià)格法》、《反不正當(dāng)競爭法》對(duì)價(jià)格暴利、價(jià)格壟斷、價(jià)格欺詐等不正當(dāng)價(jià)格的競爭行為的認(rèn)定只有一些原則性的規(guī)定，而沒有具體的數(shù)量界定;缺少價(jià)格執(zhí)法過程中的必要的強(qiáng)制措施，造成了案件調(diào)查、取證和執(zhí)行的困難;有些法律責(zé)任還不夠健全，對(duì)有些違法行為的懲罰也有些過輕。又如這些法律法規(guī)就沒有規(guī)定低于成本銷售行為、搭售和附加不合理?xiàng)l件行為的行政責(zé)任。還如對(duì)限制價(jià)格競爭行為只處以20萬元以下的罰款就有些偏輕。由于在反壟斷價(jià)格上的法制建設(shè)的滯后，我國經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格檢查難、處理更難等問題，為了保障充分有效的價(jià)格競爭，維護(hù)有效的市場經(jīng)濟(jì)秩序，就需要進(jìn)一步完善促進(jìn)價(jià)格競爭、限制價(jià)格壟斷的法律制度。而《反壟斷法》的出臺(tái)就適時(shí)地填補(bǔ)了這一空白，為反價(jià)格壟斷提供了強(qiáng)有力的法律保障。

(二)明確了哪些價(jià)格行為是是需要禁止或限制的價(jià)格壟斷行為，為反價(jià)格壟斷提供了明確的依據(jù)

《反壟斷法》規(guī)定的需要禁止的價(jià)格壟斷行為有:在該法的第13條的1、2款規(guī)定的具有競爭關(guān)系的生產(chǎn)者之間的橫向壟斷協(xié)議，也就是生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者相類似的產(chǎn)品的企業(yè)在銷售產(chǎn)品時(shí)協(xié)議按照同一種價(jià)格出售;在該法的第14條第1、2款規(guī)定的不同環(huán)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營者縱向協(xié)議壟斷中固定銷售商品的價(jià)格和限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為，也就是生產(chǎn)商、批發(fā)商、零售商之間對(duì)價(jià)格進(jìn)行串謀壟斷;在該法的第17條1、2、5、6款規(guī)定的濫用市場支配地位，以不公平的高價(jià)格銷售商品或低價(jià)購買商品，在競爭中低價(jià)傾銷商品的行為;在該法的第33條第1款規(guī)定的各個(gè)地方濫用行政權(quán)力排除與限制競爭的行為，即對(duì)外地商品進(jìn)行歧視性收費(fèi)或者規(guī)定了歧視性的價(jià)格。該法對(duì)壟斷行為的規(guī)定是非常明確和具體的，這樣價(jià)格管理部門在執(zhí)法時(shí)就可以清楚的法律依據(jù)，就能更好地價(jià)格壟斷行為進(jìn)行打擊，以保證市場經(jīng)濟(jì)秩序的正常[3]。

(三)明確了價(jià)格執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的權(quán)利與義務(wù)

明確了價(jià)格執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的權(quán)利與義務(wù)，一方面保證執(zhí)法能夠有效進(jìn)行，另一方面也保證了當(dāng)事人的合法權(quán)益?！斗磯艛喾ā返牡?9條規(guī)定了執(zhí)法人員的職權(quán):能夠進(jìn)入被調(diào)查者的經(jīng)營場所進(jìn)行檢查;能夠詢問被調(diào)查者及利害關(guān)系人的相關(guān)情況;能夠查閱、復(fù)制相關(guān)的資料;能夠查封、扣押相關(guān)證據(jù);能夠查詢經(jīng)營者的銀行賬戶。

(四)《反壟斷法》具體規(guī)定了對(duì)壟斷行為的處罰規(guī)則

該法第46條和第47條規(guī)定了對(duì)達(dá)成并實(shí)施了壟斷行為和濫用市場支配權(quán)力的行為的處罰措施，即責(zé)令其停止違法行為并沒收違法所得，還處以1年度銷售額1%以上至10%以下的罰款;未達(dá)成壟斷協(xié)議的，處以50萬元以下的罰款。第48條規(guī)定對(duì)非法實(shí)施集中行為的一方面要責(zé)令其停止實(shí)施集中，另一方面也要給予50萬元以下的罰款的處罰。這些針對(duì)壟斷行為的處罰規(guī)定明確具體，數(shù)量界限也十分清楚，這樣就有利于對(duì)價(jià)格壟斷行為的查處。

三 壟斷價(jià)格體制改革的更進(jìn)一步要求

(一)存在的問題

我國的壟斷價(jià)格體制改革取得了很大的成就，但仍然存在不少問題，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

1．對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格的制定還缺乏科學(xué)的監(jiān)管方法。在確定某個(gè)壟斷產(chǎn)品價(jià)格時(shí)，還缺乏明確的定價(jià)方法和依據(jù)。這樣就導(dǎo)致在進(jìn)行價(jià)格制定與調(diào)整時(shí)的主觀性比較大，價(jià)格的形成往往取決于企業(yè)和政府進(jìn)行談判與博弈的能力與程度。價(jià)格形成往往沿用按成本定價(jià)的方法，但這個(gè)成本往往是企業(yè)的個(gè)別成本，而不是社會(huì)平均成本。壟斷企業(yè)為了獲得更多的利潤，往往高報(bào)成本，而價(jià)格主管部門往往不能準(zhǔn)確核定其真實(shí)性，這就造成了價(jià)格過高，從而損害了消費(fèi)者的利益。

2．法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。我國已經(jīng)基本形成了以《價(jià)格法》和《反壟斷法》為核心的反價(jià)格壟斷的法律體系，但這些規(guī)定有時(shí)只有原則性的規(guī)定，具體操作時(shí)存在的不確定性和主觀性還比較大;有些方面還存在著法律真空而不能對(duì)壟斷價(jià)格進(jìn)行有效監(jiān)管;有些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢與新情況。還有在執(zhí)法的過程中，還缺乏對(duì)監(jiān)管者自身行為的約束與監(jiān)督機(jī)制，這導(dǎo)致在監(jiān)管時(shí)，人為因素大，尋租風(fēng)險(xiǎn)大，往往導(dǎo)致腐敗的出現(xiàn)。

3．價(jià)格監(jiān)管的目標(biāo)還不夠明確，針對(duì)性不強(qiáng)。價(jià)格監(jiān)管對(duì)自然壟斷性行業(yè)和非自然性壟斷行業(yè)的區(qū)分還不夠明確。這往往會(huì)導(dǎo)致價(jià)格管理較為混亂。

4．價(jià)格監(jiān)管的透明性還有待增強(qiáng)。我國已經(jīng)建立了價(jià)格聽證制度，但很多產(chǎn)品的價(jià)格的形成與調(diào)整并沒有進(jìn)行聽證;即使進(jìn)行聽證，也存在對(duì)聽證代表的選取比較隨意、聽證程序不夠規(guī)范等問題。在價(jià)格監(jiān)管部門和壟斷企業(yè)之間存在著信息不對(duì)稱行為，在消費(fèi)者和壟斷企業(yè)之間亦是如此。

(二)針對(duì)這些問題，要多方面采取措施進(jìn)行改進(jìn)

1．要明確我國進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管的目標(biāo)。中國的對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該有5部分構(gòu)成:一是提高資源配置效率，確保向消費(fèi)者收取價(jià)格是合理的;二是要建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制，以促進(jìn)企業(yè)充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì);三是保證企業(yè)具有一定的自我發(fā)展、不斷進(jìn)行大規(guī)模投資的能力;四是促使壟斷企業(yè)要保證能向消費(fèi)者提供不間斷的、普遍的供應(yīng)和優(yōu)質(zhì)服務(wù);五是區(qū)別不同的行業(yè)制定不同的定價(jià)機(jī)制。只有明確了監(jiān)管的目標(biāo)，才能科學(xué)制定監(jiān)管政策，并以此作為監(jiān)管評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2．要完善政府定價(jià)的管理辦法，建立健全成本約束機(jī)制。企業(yè)上報(bào)成本的真實(shí)性是進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管的前提。價(jià)格主管部門要對(duì)成本資料進(jìn)行仔細(xì)嚴(yán)格的審查，并在全面掌握各方面的成本信息的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行各方面的比較，以保證其真實(shí)性，從而能將其作為價(jià)格監(jiān)管的依據(jù)。要定期對(duì)壟斷企業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)審。監(jiān)審工作首先要建立各個(gè)行業(yè)科學(xué)的定價(jià)成本核算體系，規(guī)范計(jì)入定價(jià)成本的項(xiàng)目。經(jīng)營者能明確了解能夠計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用的范圍，一方面促使經(jīng)營者加強(qiáng)成本管理，另一方面保證在監(jiān)督審查定價(jià)成本時(shí)能夠剔除對(duì)于不符合成本監(jiān)審規(guī)范的費(fèi)用。其次要確定好壟斷性企業(yè)的成本控制參數(shù)。成本上升率的確定可以依據(jù)商品零售價(jià)格和社會(huì)平均工資的增長率;成本下降率的確定可以依據(jù)壟斷企業(yè)所在行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步率和壟斷企業(yè)的生產(chǎn)效率與國外同行業(yè)先進(jìn)效率的差距。只有成本上升率超過成本下降率時(shí)，壟斷企業(yè)才能調(diào)高價(jià)格;而成本上升率明顯低于成本下降率時(shí)，價(jià)格管理部門也應(yīng)促其降低價(jià)格。再次要明確合理的利潤率。合理的利潤率的確定要以全國或部分行業(yè)的社會(huì)平均利潤率作為基礎(chǔ)依據(jù)，同時(shí)還要考慮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)者的承受能力等因素。

3．增強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管透明性。一是完善價(jià)格聽證會(huì)制度。首先要建立健全價(jià)格聽證會(huì)參與者機(jī)制。價(jià)格聽證會(huì)的參與者要涵蓋價(jià)格監(jiān)管部門、價(jià)格制定企業(yè)、價(jià)格承受者等各方面的代表;與此同時(shí)，也要吸收一定數(shù)量的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等各方面的專家參與其中。其次，要完善價(jià)格聽證的程序。我國價(jià)格聽證往往是一次性的，在聽證結(jié)束后，價(jià)格主管部門就確定了最終的價(jià)格。應(yīng)該要多次進(jìn)行價(jià)格聽證，即在價(jià)格聽證后，要對(duì)其效果進(jìn)行反饋，并輪番征詢各利益集團(tuán)和專家學(xué)者的意見，以充分反映價(jià)格聽證的公開民主性。二是要完善價(jià)格公開制度，價(jià)格主管部門不僅要對(duì)制定的或調(diào)整的價(jià)格進(jìn)行公開，還需對(duì)價(jià)格決策的依據(jù)、程序和方式等進(jìn)行公開，使社會(huì)能更好地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。三是要建立健全企業(yè)信息披露機(jī)制，使社會(huì)能更好地對(duì)壟斷企業(yè)的成本和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督[4]。

4．加強(qiáng)價(jià)格立法，加大監(jiān)督力度。對(duì)壟斷企業(yè)的價(jià)格監(jiān)管能否有效進(jìn)行，很大程度上取決于是否有價(jià)格法律作為保障。因此要加大價(jià)格立法進(jìn)度，使在對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管時(shí)不存在真空，而且具有可操作性。在這個(gè)過程中，也必須對(duì)監(jiān)管者自身加強(qiáng)約束。要加大對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人力、物力和財(cái)力的投入，以保證監(jiān)管工作的有效進(jìn)行;要建立健全監(jiān)督機(jī)制，要讓監(jiān)管者自身的工作也能得到約束和管理。

[1]中華人民共和國主席令第六十八號(hào)．中華人民共和國反壟斷法．2007-08-30．

[2]國家發(fā)改委價(jià)格司、價(jià)檢司聯(lián)合課題組．壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管問題研究[J]．中國物價(jià)，2006，(11)：6-9．

[3]李偉．《反壟斷法》對(duì)價(jià)格工作的影響探析[J]．粵港澳市場與價(jià)格，2008，(9)：9-12．

[4]劉桂云．完善壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的思考[J]．價(jià)格理論與實(shí)踐，2009(12)：42-43．