高等院校財務(wù)治理相關(guān)問題芻議

石素霞

（遼寧大學(xué)計財處，遼寧沈陽110036）

高等院校財務(wù)治理相關(guān)問題芻議

石素霞

（遼寧大學(xué)計財處，遼寧沈陽110036）

財務(wù)治理是高校內(nèi)部治理的核心內(nèi)容之一.財務(wù)治理主要指對財務(wù)體系的制度和機(jī)制性安排，財務(wù)治理是一種制度改革，不同于財務(wù)管理.我國高校財務(wù)治理存在著諸多問題，這既有認(rèn)識上的因素也有體制上的成因.高校財務(wù)治理的改革和加強(qiáng)主要取決于高校領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)治理必要性的充分認(rèn)識，當(dāng)然也取決于外部治理環(huán)境.高校財務(wù)治理應(yīng)主要從治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)治理機(jī)制方面做文章，加強(qiáng)財務(wù)治理規(guī)范建設(shè)也十分必要.

高等院校；財務(wù)治理；制度安排

財務(wù)治理主要指對財務(wù)體系的制度和機(jī)制性安排，財務(wù)治理是一種制度改革，不同于財務(wù)管理.我國高校財務(wù)治理存在著諸多問題，這既有認(rèn)識上的因素也有體制上的成因.高校財務(wù)治理的改革和加強(qiáng)主要取決于高校領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)治理必要性的充分認(rèn)識，當(dāng)然也取決于外部治理環(huán)境.高校財務(wù)治理應(yīng)主要從治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)治理機(jī)制方面做文章，加強(qiáng)財務(wù)治理規(guī)范建設(shè)也十分必要.

1 高校財務(wù)治理之內(nèi)涵、宗旨和目的

何為“財務(wù)治理”，國內(nèi)外有很多界定.張?jiān)普J(rèn)為，公辦高校財務(wù)治理是以財權(quán)為基本紐帶，通過制度安排來確立公辦高校各利益主體在財權(quán)流動和分割中所處的地位和作用，形成有效的財務(wù)激勵約束機(jī)制，以達(dá)到相關(guān)利益主體間責(zé)權(quán)利的相互制衡，實(shí)現(xiàn)效率、效益和公平的和諧統(tǒng)一.[1]楊淑娥認(rèn)為，高校財務(wù)治理是通過財權(quán)在不同利益相關(guān)者之間的不同配置來調(diào)整利益相關(guān)者在財務(wù)體制中的地位，提高高校治理效率的一系列動態(tài)制度安排.黃菊波認(rèn)為，高校的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是高校財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)執(zhí)行權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)的劃分與配置.程宏偉認(rèn)為，財務(wù)治理是財務(wù)治理主體對高校財力的統(tǒng)治和支配，也即關(guān)于高校財權(quán)的安排，它決定財務(wù)運(yùn)營的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)日標(biāo)所采取的財務(wù)政策.李秉祥認(rèn)為，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是在高校財務(wù)管理活動中動態(tài)形成的分別體現(xiàn)各主體在財權(quán)上相互約束、相互制衡關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)等.[2]王旭林、朱永良認(rèn)為，財務(wù)治理就是基于財務(wù)資本結(jié)構(gòu)等制度安排，對高校財權(quán)進(jìn)行合理配置，在強(qiáng)調(diào)以政府出資人為主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理前提下，形成有效的財務(wù)激勵約束等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校財務(wù)決策科學(xué)化等一系列制度、機(jī)制、行為的安排、設(shè)計和規(guī)范.[3]

需要注意的是，財務(wù)“治理”不等于財務(wù)“管理”，“財務(wù)治理”有著不同的內(nèi)涵與外延.財務(wù)治理是高校內(nèi)部治理的重要組成部分，是高校治理工作的核心之一，但不等于高校治理.基于高校所有權(quán)、控制權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離現(xiàn)狀，我國高校財務(wù)治理的主旨之一是如何處理好三者關(guān)系.高校財務(wù)治理是要解決由于委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的所有權(quán)與控制權(quán)及經(jīng)營權(quán)的分離而導(dǎo)致的代理問題在財務(wù)上的影射，要求理順利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，通過合理的契約安排，在政府、出資人、經(jīng)營管理者之間形成游戲規(guī)則，確保財務(wù)決策的科學(xué)性、財務(wù)行為的規(guī)范性以及財務(wù)運(yùn)行的高效性.[4]加強(qiáng)和完善高校的財務(wù)治理可以合理配置財權(quán)與事權(quán)，有效規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，提升財務(wù)相關(guān)工作的效率和效果，確保單位經(jīng)濟(jì)活動遵循國家的法律法規(guī)，避免違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生.能夠確保各項(xiàng)教學(xué)與科研活動正常運(yùn)行，確保高校辦學(xué)方針和目標(biāo)的嚴(yán)格執(zhí)行和順利實(shí)現(xiàn).能夠保證有形與無形資產(chǎn)的安全、完整和有效使用，防止貪污、挪用和盜竊國有資產(chǎn)，從而避免資源的不合理配置、資產(chǎn)的損失、浪費(fèi)和流失等.

2 高校財務(wù)治理存在的問題及其成因

長期以來，我國公辦高校財務(wù)相關(guān)工作一直由校長和分管校長負(fù)責(zé)，重大的財務(wù)事項(xiàng)多由校黨委或者校長辦公會議研究決定，諸多利益相關(guān)者不能參與學(xué)校的重要財務(wù)和其它經(jīng)濟(jì)決策，既有財務(wù)相關(guān)事務(wù)中集權(quán)色彩甚濃，缺乏必要的民主程序和利益相關(guān)者（如教職工、學(xué)生代表，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、出資人和貸款方代表等）的廣泛參與.高校內(nèi)部的紀(jì)檢、監(jiān)督和審查機(jī)構(gòu)直接隸屬于校黨委或校長辦公會等，缺乏獨(dú)立性，無法真正發(fā)揮監(jiān)督和約束作用，特別是對校級領(lǐng)導(dǎo)層的財務(wù)及經(jīng)濟(jì)相關(guān)事宜根本無法發(fā)揮其職能作用.由于高等院校之“產(chǎn)出”的模糊性和“產(chǎn)品”效益的滯后性等特征，加之財務(wù)治理結(jié)構(gòu)中存在的諸多缺陷，許多經(jīng)濟(jì)責(zé)任不能追究到個人，個人一般不會對其行為及決策不當(dāng)或失誤負(fù)責(zé)，致使高校的財務(wù)及經(jīng)濟(jì)決策缺乏必要的約束.從外部來看，高校財務(wù)治理中葉缺乏必要和有效的監(jiān)督.財務(wù)監(jiān)督是基于委托代理關(guān)系的存在而產(chǎn)生的，財務(wù)監(jiān)督一直是高校財務(wù)治理中最薄弱的環(huán)節(jié).[5]目前我國高校財務(wù)系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、責(zé)任劃分和組織協(xié)調(diào)等諸多方面還存在諸多問題，亟待解決.

我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層普遍缺乏財務(wù)治理概念和意識，有關(guān)財務(wù)管理相關(guān)論題的討論與改革頗多，但對于何謂財務(wù)治理及如何治理，財務(wù)治理的目標(biāo)和宗旨等諸多問題缺乏充分的認(rèn)識，這是導(dǎo)致高校財務(wù)治理制度缺失的主要原因.從外部來看，缺乏專門針對高校的切實(shí)可行的財務(wù)治理規(guī)范.高校財務(wù)治理固然需要高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)決策層的重視，但據(jù)目前國情，來自外部尤其是政府主管部門的指導(dǎo)意見和規(guī)范性文件的約束更為有效，但現(xiàn)實(shí)是迄今尚缺乏這樣的指導(dǎo)性意見和規(guī)范性文件.財務(wù)治理是高校治理的子系統(tǒng)和有機(jī)組成部分，在高校治理大系統(tǒng)缺失和不完善的情況下，財務(wù)治理的局面也很難根本改觀.現(xiàn)實(shí)中，許多高校內(nèi)部財務(wù)治理制度的制定和實(shí)施缺乏系統(tǒng)性、全面性和有效的制衡.內(nèi)部財務(wù)治理體系中存在監(jiān)督、檢查不力，乃至流于形式.多數(shù)高校未建立起以決策、執(zhí)行與監(jiān)督程序與崗位和職責(zé)相分離為約束特征的較科學(xué)的內(nèi)部治理機(jī)制.高校領(lǐng)導(dǎo)績效考核缺乏內(nèi)部財務(wù)治理這一內(nèi)容，考核體系注重結(jié)果和數(shù)據(jù)而忽視過程，這也是導(dǎo)致高校內(nèi)務(wù)財務(wù)治理缺失和弱化的重要原因.因此，若要提高、加強(qiáng)和完善高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)和體系，還需要從諸多方面系統(tǒng)地開展工作.

3 完善高校內(nèi)部財務(wù)治理的思路和途徑

加強(qiáng)和完善高校財務(wù)治理，首先要增強(qiáng)財務(wù)治理意識，樹立高校財務(wù)治理新理念.高校財務(wù)治理的核心和基礎(chǔ)是財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的核心是財務(wù)組織結(jié)構(gòu)安排，可將分權(quán)原則和理念引入高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的改革中.可以對目前高校的財務(wù)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改革，設(shè)立新的組織體系.可設(shè)立高校財經(jīng)工作委員會，負(fù)責(zé)高校的財務(wù)工作.以教職工代表大會為主建立財務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，切實(shí)考慮和能夠代表學(xué)校各方權(quán)利、意見和利益，同時也能更好地發(fā)揮對財務(wù)經(jīng)濟(jì)工作及相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督作用.設(shè)立教授委員會，對學(xué)校重大事項(xiàng)和決策，包括經(jīng)費(fèi)使用等方面的問題提出咨詢意見，賦予其一定監(jiān)督職能，使經(jīng)費(fèi)能夠更好地發(fā)揮服務(wù)教學(xué)、服務(wù)科研和培養(yǎng)人才的需要.可引入外部監(jiān)督機(jī)制，由利益相關(guān)方如學(xué)生家長、投資方、教育組織機(jī)構(gòu)組成外部監(jiān)督委員會，對學(xué)校的財務(wù)和其他經(jīng)濟(jì)活動的效益和效果進(jìn)行評估和監(jiān)督.在財務(wù)部門建立財會責(zé)任制度，按照決策者負(fù)責(zé)的原則制定和實(shí)施責(zé)任認(rèn)定制度，實(shí)行財務(wù)責(zé)任追懲制.[6]通過上述機(jī)構(gòu)和職責(zé)的設(shè)置與安排，形成分權(quán)與制衡的基本權(quán)利配置格局.[7]

除治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利配置的改革外，財務(wù)治理機(jī)制及制度，比如責(zé)、權(quán)、利的分解，事權(quán)與財權(quán)的結(jié)合，財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分，各部門之間的組織和協(xié)調(diào)，監(jiān)督與考核制度的建立，是高校財務(wù)治理權(quán)利配置與行為再構(gòu)的重要內(nèi)容.包括諸多方面的機(jī)制與制度建設(shè)與改革，如財務(wù)監(jiān)督、管理和控制制度，財務(wù)經(jīng)濟(jì)相關(guān)工作決策及活動的責(zé)任制度，財務(wù)經(jīng)濟(jì)工作運(yùn)動程序、環(huán)節(jié)和機(jī)制等方面的制度，財務(wù)工作績效考核制度，財務(wù)治理激勵與獎懲制度，財務(wù)治理約束機(jī)制方面的制度等，都是需要認(rèn)真考慮的改革內(nèi)容.高等院校財務(wù)治理就是對公共利益主體在財務(wù)活動中的責(zé)權(quán)利之間相互制衡的一種制度安排，其根本目的在于憑靠這種制度安排，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一.[8]此外，財務(wù)治理規(guī)范是需要著重加強(qiáng)的方面，具體包括財務(wù)決策和財務(wù)監(jiān)控行為規(guī)范，后者包括財務(wù)調(diào)控、財務(wù)風(fēng)險控制等方面，財務(wù)分配行為規(guī)范等.[9]深化高校財務(wù)治理體系和改革，還需完善外部治理環(huán)境，外部治理環(huán)境主要指國家有關(guān)部門制定的相關(guān)法律法規(guī)和制度，這可使高校內(nèi)部治理有法可依、有制可循.

〔1〕張?jiān)?建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度視野下的公辦高校財務(wù)治理研究[J].中國注冊會計師，2012(10):72.

〔2〕轉(zhuǎn)引自王旭林,朱永良編著.高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建研究[M].蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2009.52-57.

〔3〕王旭林,朱永良.高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建研究[M].蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2009.52-57.

〔4〕萬國超,張慶.基于治理風(fēng)險視角的高校財務(wù)治理研究[J].財會通訊，2012(35):91.

〔5〕溫亞東.新時期我國高校財務(wù)治理研究[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2012(5):81.

〔6〕劉艷華,王桂榮,王志，等.完善高校財務(wù)治理的對策[J].財務(wù)與金融，2011(1):53-54.

〔7〕史為業(yè).新時期高校財務(wù)治理研究[J].會計之友，2011(33): 106-107.

〔8〕趙建軍.我國高等學(xué)校財務(wù)治理問題研究[J].教育財會研究，2008（5）：9-13.

〔9〕張?jiān)?建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度視野下的公辦高校財務(wù)治理研究[J].中國注冊會計師，2012(10):73.

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1673-260X（2013）11-0160-02