我國(guó)合作金融立法探究

史雙洋 蔡麗麗 夏少敏

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 臨安 311300）

自20世紀(jì)50年代以來(lái),新中國(guó)就一直注意著農(nóng)村合作金融問(wèn)題。90年代以來(lái)有關(guān)信用合作社的業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等金融立法對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、保障合作金融主體的利益和合作金融活動(dòng)的安全,都發(fā)揮了巨大的作用。

然而,我國(guó)始終缺乏一部在合作金融領(lǐng)域起基本法作用的通則性規(guī)范,立法機(jī)關(guān)也遲遲未有此類計(jì)劃。隨著合作金融組織數(shù)量增多、形式多樣以及合作金融活動(dòng)迅速發(fā)展,我國(guó)缺少合作金融通則性規(guī)范的弊端已經(jīng)逐漸顯露出來(lái)。

一、我國(guó)合作金融立法發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）紊亂的合作金融現(xiàn)狀嚴(yán)重影響“三農(nóng)”發(fā)展

黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，解決“三農(nóng)”問(wèn)題是國(guó)計(jì)民生的頭等事情，農(nóng)村合作金融被認(rèn)為是為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的基礎(chǔ)社會(huì)公益法人，合作金融的宗旨在于提供資金互助合作以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在相當(dāng)大的程度上是農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障機(jī)制，具備社會(huì)公益法人的特點(diǎn)，但農(nóng)村合作金融發(fā)展一直以來(lái)飽受詬病，主要在于沒(méi)有受到國(guó)家專門(mén)法律的庇護(hù)。

合作金融機(jī)構(gòu)“這種草根性質(zhì)、內(nèi)生性質(zhì)的合作金融組織的有效運(yùn)行是建立在農(nóng)村特有的熟人社會(huì)的基礎(chǔ)之上的，是以地緣、血緣、親情為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)道德為主要約束力的。它們很好地解決了令各大商業(yè)銀行頭痛的信息不對(duì)稱和運(yùn)行成本過(guò)高的問(wèn)題，增強(qiáng)了安全性”[1]。合作金融“由于其社員在地域、專業(yè)甚至是血緣上的緊密聯(lián)系，對(duì)社員的信用信息掌握充分”[2]。

（二）缺少保護(hù)合作金融權(quán)益的有效措施

我國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)還沒(méi)有取得應(yīng)有的市場(chǎng)定位和法律地位，缺乏法律的保護(hù)和政策的支持。合作金融機(jī)構(gòu)主要是信用組織，世界各國(guó)都普遍實(shí)行了有效的扶持政策，發(fā)揮合作金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要作用。

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合作金融機(jī)構(gòu)為國(guó)家的稅收和宏觀調(diào)控做出了重大貢獻(xiàn)。但因經(jīng)濟(jì)利益得不到保障，使其改革和發(fā)展遇到巨大阻力。通過(guò)近幾年的金融改革，農(nóng)村信用合作社的地位逐漸得到重視，形成了合理的管理體制，使農(nóng)村信用合作社能夠穩(wěn)健發(fā)展，同時(shí)必須要建立法律來(lái)保障和監(jiān)督合作金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。

（三）合作金融機(jī)構(gòu)的互助互利性不具有商業(yè)銀行的屬性

《商業(yè)銀行法》第89條明確規(guī)定:“城市信用社、農(nóng)村信用社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù),適用本法有關(guān)規(guī)定”。這種用商業(yè)銀行法來(lái)規(guī)范合作社的方式只看到了合作金融與商業(yè)銀行的共性，而沒(méi)有看到兩者的個(gè)性。合作金融與商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)模式和運(yùn)作機(jī)理不同，兩者不可能適用同一部法律，必須圍繞合作金融機(jī)構(gòu)自身的體制職能和運(yùn)營(yíng)目標(biāo)來(lái)制定，否則就會(huì)扭曲合作金融自身特征。

長(zhǎng)期以來(lái)政府在合作金融改革方面邁不開(kāi)步子，對(duì)合作金融安全的重視勝過(guò)回應(yīng)和引導(dǎo)融資需求。比如，《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定（2003年）》要求：發(fā)起人不少于1000人、注冊(cè)資本金不低于2000萬(wàn)元人民幣、董事會(huì)成員為7至19人并應(yīng)設(shè)立獨(dú)立董事、存貸比不超過(guò)80%（商業(yè)銀行是75%）、對(duì)同一借款人貸款余額不超過(guò)銀行資本余額的20%（商業(yè)銀行是10%）。這些內(nèi)容基本套用公司法和商業(yè)銀行法的規(guī)定，是將大部分基層企業(yè)和個(gè)人的融資需求變相地拒之門(mén)外[3]。

二、我國(guó)合作金融立法的可行性

對(duì)于合作金融立法是否具有可行性，提出質(zhì)疑的專家學(xué)者往往這樣認(rèn)為：一是法律所稱的合作金融主體部分缺乏內(nèi)部系統(tǒng)性，難以對(duì)其歸納出統(tǒng)一的適用規(guī)則，無(wú)法構(gòu)成嚴(yán)密的有機(jī)整體；二是從實(shí)然法角度考量，認(rèn)為各國(guó)合作金融相關(guān)法典內(nèi)容大多不一致，具有很大差異，并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)律。這些觀點(diǎn)都有一定的偏頗之處。從涉及合作金融方面的各制度之間的關(guān)系和國(guó)外合作金融法的發(fā)展趨勢(shì)判斷,這一立法也有理論和現(xiàn)實(shí)的可行性。

（一）合作金融各制度之間有高度的系統(tǒng)性,構(gòu)成嚴(yán)密統(tǒng)一的有機(jī)整體

1、合作金融各制度之間具有內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，無(wú)法截然分開(kāi)

如合作金融機(jī)構(gòu)登記制度和監(jiān)管制度本來(lái)就緊密相關(guān)，并且它們與合作金融機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定、機(jī)構(gòu)代理制度也有許多共同規(guī)制領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)充分發(fā)展的今天，各合作金融制度更加相互關(guān)聯(lián)、不可分割。

2、合作金融很多制度之間具有非獨(dú)立性和從屬性

如合作金融主體與合作金融活動(dòng)不可相互獨(dú)立，一方的成立要以另一方為前提，只有這樣，才能保證合作金融機(jī)制合理運(yùn)行。

3、金融發(fā)展差異的關(guān)鍵在于法律制度的安排

與大陸法系的合作金融立法成熟的國(guó)家相比，我國(guó)的合作金融立法很不完善。但中國(guó)人民銀行制定的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》以及中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》等法律文件，表明合作金融各種制度開(kāi)始被關(guān)注，信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會(huì)、合作金庫(kù)等合作金融組織形式本身具有關(guān)聯(lián)性、有待于發(fā)展成嚴(yán)密統(tǒng)一的有機(jī)整體。

（二）絕大多數(shù)大陸法系國(guó)家合作金融立法內(nèi)容具有統(tǒng)一性和穩(wěn)定性

上面所述的專家學(xué)者關(guān)于大陸法系國(guó)家合作金融立法的負(fù)面評(píng)價(jià)主要是基于德、法、日等國(guó)對(duì)于城市合作金融或者農(nóng)村合作金融等特別法律不規(guī)定或內(nèi)容各異，都不具有全面性。在監(jiān)管上,德國(guó)依據(jù)《德國(guó)合作銀行法》，其監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在兩個(gè)有權(quán)主體即金融監(jiān)管局和聯(lián)邦中央銀行對(duì)監(jiān)管事務(wù)的分工與協(xié)調(diào)上：金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)各州銀行的日常監(jiān)管,而聯(lián)邦中央銀行的職權(quán)主要集中于統(tǒng)計(jì)方面[4]。日本各項(xiàng)法律法規(guī)都詳細(xì)規(guī)定了各種合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、監(jiān)管事項(xiàng)和權(quán)限等，使日本的合作金融活動(dòng)真正做到了有法可依，同時(shí)也為合作金融的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)提供了法律保證[5]。但是只要認(rèn)真研讀，正如上面所提到的各國(guó)合作金融立法共性，讀者們不難發(fā)現(xiàn)其總則和農(nóng)村信用合作社等部分的內(nèi)容是驚人相似的，盡管具體規(guī)定必然會(huì)體現(xiàn)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的不同特點(diǎn)。其相似程度可以與各國(guó)《民法典》的體系安排和制度設(shè)計(jì)相媲美。我國(guó)眾多專家、學(xué)者都對(duì)這些相似部分進(jìn)行過(guò)細(xì)致分析，也是我國(guó)制定合作金融立法的基本依據(jù)和借鑒對(duì)象。

另外，絕大多數(shù)制訂了合作金融法律體系的國(guó)家仍然在不斷地對(duì)其進(jìn)行修訂補(bǔ)充，很少有要求廢除的聲音。合作金融活動(dòng)中新制度層出不窮，各國(guó)也不斷頒行新的合作金融單行法規(guī)。盡管德國(guó)有完備的《民法典》，近年來(lái)也頒布了很多民事單行法律法規(guī)。實(shí)際上，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的合作金融法律體系是穩(wěn)定而有活力的。

（三）合作金融在城鄉(xiāng)發(fā)展中具有廣泛而堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)

在我國(guó)廣闊的大地上，隨著“三農(nóng)”發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)以及中小企業(yè)遍地開(kāi)花，但融資難一直是廣大城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和中小企業(yè)的硬傷。由于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，又無(wú)法提供商業(yè)銀行信貸必要的抵押品，只能被拒絕在信貸大門(mén)之外。通過(guò)民間融資則往往易于涉嫌非法集資罪，如溫州眾多中小企業(yè)老板為此連夜“跑路”，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)沉重打擊。合作金融是合法融資渠道的最佳選擇，能夠滿足廣大城鄉(xiāng)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和中小企業(yè)的融資需求，降低交易成本。隨著合作金融在城鄉(xiāng)的興起，廣大中小經(jīng)濟(jì)個(gè)體的合作、參與意識(shí)增強(qiáng)，為合作金融組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三、制定我國(guó)“合作金融法”的建議

制定專門(mén)法律,營(yíng)造保障合作金融發(fā)展的制度化和規(guī)范化法律環(huán)境。有無(wú)專門(mén)的立法是一個(gè)國(guó)家合作制金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標(biāo)志[6]。

展望我國(guó)合作金融立法前景，加快合作金融立法進(jìn)度，給中國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)有的法律保護(hù)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，更好地使城鄉(xiāng)居民以及中小企業(yè)擁有便利的融資渠道。關(guān)于合作金融立法的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容建議，主要有以下幾個(gè)方面設(shè)想：

（一）我國(guó)合作金融的立法模式

首先，目前我國(guó)合作金融相關(guān)法律雜亂無(wú)章、體系混亂，缺乏總綱性的合作金融規(guī)范加以協(xié)調(diào)。對(duì)合作金融的統(tǒng)一立法雖然也只是制定一部單行法性質(zhì)的法律規(guī)范，但這部單行法將起到合作金融法律方面一般法的作用。

其次，合作金融各制度間的系統(tǒng)性、整體性以及從屬性、非獨(dú)立性要求合作金融統(tǒng)一單獨(dú)立法。在全國(guó)立法機(jī)關(guān)主持下，有關(guān)部門(mén)的人員和法學(xué)家、金融學(xué)家、實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行統(tǒng)一立法活動(dòng)，為提高立法質(zhì)量作出制度保障以及程序保障。

最后，從立法技術(shù)角度考量，合作金融各制度不具有單獨(dú)成法的必要。從合作金融活動(dòng)的快捷、安全和穩(wěn)定角度來(lái)說(shuō)，對(duì)相應(yīng)的合作金融主體唯一可行的辦法就是將合作金融規(guī)制于統(tǒng)一的獨(dú)立的通則性立法中。

（二）我國(guó)合作金融主體的法律屬性

雖然仍有人質(zhì)疑合作金融機(jī)構(gòu)為法人，但國(guó)際上大多數(shù)專家學(xué)者一致認(rèn)為合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)立法人人格，以此保障合作金融穩(wěn)健發(fā)展。筆者認(rèn)為，合作金融機(jī)構(gòu)屬于獨(dú)立的社團(tuán)法人。從合作金融的基本特征不難找出答案：

1、合作制是合作金融遵循的基本原則，這也是合作金融機(jī)構(gòu)區(qū)別于其他金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)志；

2、合作金融主體是社會(huì)經(jīng)濟(jì)中作為平等主體的自然人、法人以及其他組織；

3、合作金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的目的在于合作金融主體為了改善自身經(jīng)濟(jì)條件和獲取便利融資服務(wù)并進(jìn)行金融活動(dòng)。并且現(xiàn)實(shí)中存在的信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會(huì)、合作金庫(kù)等都符合社團(tuán)法人的法律屬性，區(qū)別于其他法人類型。

（三）合作金融機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督機(jī)制

進(jìn)一步建立健全合作金融監(jiān)管制度，結(jié)合合作金融組織發(fā)展的特點(diǎn)，充分發(fā)揮銀行管理部門(mén)的職能作用，不斷探索和完善監(jiān)督管理機(jī)制，促進(jìn)合作金融組織快速、規(guī)范、健康發(fā)展。

1、主要是對(duì)合作金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記、解散、清算以及合作金融法的適用進(jìn)行規(guī)范；

2、關(guān)鍵是明確監(jiān)管部門(mén)。在立法時(shí)，根據(jù)信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會(huì)、合作金庫(kù)的性質(zhì)，將其歸屬于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。

3、可行的是通過(guò)制定并發(fā)布經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范格式合同、完善信息披露等措施降低風(fēng)險(xiǎn)。總的來(lái)說(shuō)，除了一般性的事后懲罰外，監(jiān)管的關(guān)鍵是從制度上真正實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前金融改革已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻,如何把黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化金融體制改革、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略決策落到實(shí)處,除合作金融機(jī)構(gòu)自身努力外,還需要一個(gè)良好的外部法律環(huán)境。依法規(guī)范執(zhí)法部門(mén)對(duì)合作金融機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督,對(duì)金融體制改革到位和正常運(yùn)行有著重大的意義。

[1]薛艷麗.由“農(nóng)村金融之謎”探討農(nóng)村資金互助合作金融的構(gòu)建[J].金融理論與實(shí)踐，2009，(7):85－87.

[2]李昌平，于建嶸.要給農(nóng)民金融合作的權(quán)利[J].中國(guó)改革，2006，(8):66－67.

[3]馮輝.論“嵌入式監(jiān)管”：金融監(jiān)管的理念創(chuàng)新及制度應(yīng)用——以民間借貸的法律監(jiān)管為例[J].政治與法律，2012，（8）：37.

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[6]黃海林,謝元態(tài).發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村合作金融的發(fā)展及監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].海南金融，2007，(3):45-48.