后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方政府化解新型城鎮(zhèn)化資金困境的對(duì)策

秦濤

（中共銅陵市委黨校 安徽 銅陵 244000）

后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方政府化解新型城鎮(zhèn)化資金困境的對(duì)策

秦濤

（中共銅陵市委黨校 安徽 銅陵 244000）

“十八大”以來，新型城鎮(zhèn)化成為全國關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，伴隨著土地出讓金收入下滑、“土地財(cái)政”難以為繼的后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，地方政府在新型城鎮(zhèn)化巨大的資金需求面前，卻陷入了資金難以籌措的困境。如何化解這一困境，也就成為當(dāng)前地方政府急需研究的課題。文章從地方政府視角出發(fā)，分析了后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代其面臨的資金困境及成因，繼而提出了幫助其化解困境的對(duì)策思考和建議。

后土地經(jīng)濟(jì)；新型城鎮(zhèn)化；資金；對(duì)策

十八大報(bào)告明確提出我國要堅(jiān)持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并將推進(jìn)城鎮(zhèn)化確立為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)任務(wù)。隨后的2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是中國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。因此，相比傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化的未來給予了更多的期待。然而，伴隨著土地出讓金收入下滑、“土地財(cái)政”難以為繼的后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，地方政府在新型城鎮(zhèn)化巨大的資金需求面前，卻尷尬地陷入了資金難以籌措的困境。因此，地方政府應(yīng)如何化解這一困境，也就成為我們當(dāng)前急需研究解決的課題。

一、新型城鎮(zhèn)化面臨的資金困境及成因分析

（一）新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要巨額的資金投入

新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)的是“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)型。［1］重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，同時(shí)融入生態(tài)文明理念和原則，走新型的集約、智能、綠色、低碳道路。這就要求我們地方政府一方面要盡快啟動(dòng)戶籍制度、土地制度等一系列配套體制改革以推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，使其平等地享受到作為市民所能享受的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，另一方面則要不斷提升城市的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平，以提高城市擴(kuò)容后的綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力。這些舉措無疑會(huì)帶來消費(fèi)和投資的大幅增加，同時(shí)有助于消化過剩產(chǎn)能，助推經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)投資驅(qū)動(dòng)到消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型［2］，但這同時(shí)也意味著巨額資金的持續(xù)投入。因?yàn)闊o論是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的醫(yī)療、社保、教育等“軟環(huán)境”投入還是基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等“硬件”建設(shè)，都離不開巨額資金的支持。從農(nóng)民工市民化投入成本來看，2012年，中國城鎮(zhèn)化率雖然達(dá)到了52.57%，但除去2.6億的農(nóng)民工后，戶籍城鎮(zhèn)化率只有35.29%。［3］未來十年，如果按每年新增1000多萬農(nóng)民工來計(jì)算，將再有一億多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的2.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。按農(nóng)民工市民化成本人均10萬元計(jì)算，中國的新型城鎮(zhèn)化至少需要40萬億的資金投入。如此龐大的資金投入，引發(fā)了人們對(duì)資金

出處的擔(dān)憂，也給地方政府財(cái)力造成了巨大的壓力。

（二）地方政府財(cái)力捉襟見肘，難以獨(dú)力承擔(dān)巨大的資金需求

1.土地出讓收入銳減，土地財(cái)政難以為繼。

土地財(cái)政是在中央和地方財(cái)政關(guān)系沒有理順，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)高度不對(duì)等下不得已的產(chǎn)物，其在緩解地方收支矛盾，籌集地方發(fā)展資金上發(fā)揮了不可或缺的作用。［4］但隨著其侵害農(nóng)民利益、引發(fā)社會(huì)矛盾等弊端的逐一顯現(xiàn)，再加上中央一系列房控政策的影響，以及土地出讓本身的不可持續(xù)性，土地財(cái)政模式正逐步退出歷史舞臺(tái)。中國指數(shù)研究院報(bào)告顯示，2012年全國300個(gè)城市土地出讓金總額近2萬億元，同比減少12.6%。其中，住宅用地出讓金為1.3萬億元，同比減少14.3%。由于土地出讓金收入的稅減，使得很多地方政府的土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼，這一現(xiàn)象在“北上廣”等一線城市表現(xiàn)得要更為突出。此外，近年來地方財(cái)政收入的年增速也明顯下滑，數(shù)據(jù)顯示：2012年，全國地方性財(cái)政收入6.1萬億元，同比增長16.23%，較2010年和2011年24.57%和29.38%的增速明顯下滑。［5］這對(duì)于地方政府財(cái)力而言，更是雪上加霜。

2.銀行惜貸情緒加重，地方融資平臺(tái)融資受限。

為了規(guī)避《預(yù)算法》中地方政府不能直接舉債的限制，地方政府搭建投融資平臺(tái)代為舉債成為其籌集城建資金的另一主要途徑。作為地方政府突破財(cái)力限制的一種體制創(chuàng)新，地方融資平臺(tái)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。［6］但實(shí)際運(yùn)營中也部分存在著違規(guī)現(xiàn)象和短期化傾向，出現(xiàn)了“寅吃卯糧”的苗頭，引發(fā)了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。為此，中央針對(duì)地方融資平臺(tái)出臺(tái)了一系列監(jiān)管和限制措施。如去年底財(cái)政部等四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，即“463號(hào)文”，明確收緊地方融資平臺(tái)。今年4月，中國銀監(jiān)會(huì)又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，再一次明令各銀行“降舊控新”，并對(duì)融資平臺(tái)貸款制定了更為明確和嚴(yán)格的條件。在這樣的政策背景下，銀行“惜貸”情緒加重，對(duì)地方政府相關(guān)項(xiàng)目放貸是慎之又慎。這在一定程度上造成了地方融資平臺(tái)融資受限、地方政府舉債乏術(shù)的被動(dòng)局面。

3.地方政府進(jìn)入償債高峰期，償債壓力倍增。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底中國銀行業(yè)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.2萬億元人民幣，占銀行業(yè)貸款余額的13.8%，同時(shí)，2012—2014年三年內(nèi)有35%的平臺(tái)貸款要集中到期，地方政府平臺(tái)處于償債高峰期。［7］隨著償債高峰期的進(jìn)入，這些集中到期的融資平臺(tái)債務(wù)，給地方政府財(cái)政帶來了很大的還本付息壓力。由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配，在土地財(cái)政難以為繼、銀行機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)貸款嚴(yán)格執(zhí)行“降舊控新”的背景下，財(cái)政吃緊的地方政府為了避免資金鏈斷裂，只能想方設(shè)法尋找新的融資渠道，紛紛嘗試信托、發(fā)債等新型融資方式，借新債還舊債，出現(xiàn)了“債滾債”的無奈之舉。2012年城投債發(fā)行量呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì)，全年累計(jì)6368億元，同比增加380.6億元，其中就有不少是借新債還舊債的無奈之舉。這一窘?jīng)r，凸顯了部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，更嚴(yán)重制約了地方政府在新型城鎮(zhèn)化中的資金籌措能力。

（三）城鎮(zhèn)化多元投資主體共同投資的局面尚未真正形成

有數(shù)據(jù)顯示，目前很多地方城建資金的主要來源仍為政府財(cái)力或以政府財(cái)力為擔(dān)保的銀行借款，企業(yè)自籌或外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對(duì)較少，政府的投資主體地位仍然沒有根本改觀。究其原因，要么是一些公共服務(wù)領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻太高，存在“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象，使得民間資本和外資難以進(jìn)入，要么是一些項(xiàng)目政策不夠優(yōu)惠，吸引力不夠，民間資本和外資興趣不大，甚至還有一些招投標(biāo)腐敗現(xiàn)象阻礙了民間資本和外資的進(jìn)入。而所有種種均造成了社會(huì)可用資金的浪費(fèi)，加重了地方政府推進(jìn)

新型城鎮(zhèn)化的資金困境。

二、地方政府化解資金困境的對(duì)策建議

（一）密切關(guān)注并深入研究國家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的政策走向，提前做好應(yīng)對(duì)工作

由于很多導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化資金困境的難題破題需要中央層面在制定宏觀政策、進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候通盤考慮，不是地方政府能力所能解決，比如財(cái)稅體制改革問題、市政債券發(fā)行試點(diǎn)改革問題等等。［8］因此，地方政府必須密切關(guān)注中央高層關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的政策走向和下一步改革的方向，做到有的放矢，提前做好準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)工作。目前從資金層面來看值得地方政府密切關(guān)注和深入研究的政策走向有：中央會(huì)出臺(tái)哪些針對(duì)地方的新型城鎮(zhèn)化支持政策？不同層級(jí)政府的公共支出責(zé)任如何合理界定？以戶籍人口為基礎(chǔ)的資源分配關(guān)系怎樣理順？新型城鎮(zhèn)化從城市過度擴(kuò)張轉(zhuǎn)向生態(tài)新城和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央會(huì)有哪些政策傾斜和激勵(lì)措施？這些都需要我們密切關(guān)注并加以認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。此外，對(duì)于即將召開的全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、會(huì)后將正式公布的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》以及隨后多部委即將出臺(tái)的城鎮(zhèn)化配套政策地方政府也必須密切關(guān)注。因?yàn)檫@些綱領(lǐng)性文件和重要會(huì)議精神對(duì)地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將起到重要的政策指引作用，對(duì)它能否吃深吃透直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化工作能否搶占先機(jī)，率先突破。

（二）創(chuàng)新思路，改進(jìn)方法，盡可能增加地方政府可用財(cái)力

在現(xiàn)有的財(cái)政分配體制下，地方政府完全被動(dòng)地“等靠要”解決不了實(shí)際問題，因此，地方政府首先應(yīng)充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，通過創(chuàng)新思路，改進(jìn)方法，在政策允許的范圍內(nèi)千方百計(jì)地增加可用的財(cái)力。

1.積極探尋新的可用財(cái)源。

隨著地方政府土地出讓金收入銳減以及土地財(cái)政的難以為繼，何種收入能夠成為土地出讓收入的替代？我覺得安邦首席研究員陳功的一些研究成果可以借鑒。他認(rèn)為隨著后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，土地經(jīng)濟(jì)也將轉(zhuǎn)為后土地經(jīng)濟(jì)，而“后土地經(jīng)濟(jì)”的核心概念就是政府將通過提高服務(wù)與管理水平提升城市資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而獲得穩(wěn)定的收入來源。其中把物業(yè)費(fèi)納為地方政府新的財(cái)政收入來源是他的一個(gè)主要觀點(diǎn)，他認(rèn)為，物業(yè)費(fèi)是和城市環(huán)境與社區(qū)管理直接掛鉤的收費(fèi)項(xiàng)目，如果提升服務(wù)、加強(qiáng)管理，地方政府將能通過收取物業(yè)費(fèi)獲得財(cái)政收入。根據(jù)安邦的對(duì)比匡算，目前部分城市物業(yè)費(fèi)為1.5-3元每平方米，如果提升管理后每平方米加收3元，地方政府將能獲得超過原先一倍的收益。如此簡單測(cè)算，北京、上海的物業(yè)費(fèi)收入將分別從456億元、469億元上升到912億元、1032億元，完全具備替代土地出讓金成為地方財(cái)政主要收入來源的可能。［9］另外，物業(yè)費(fèi)收取后用于提升地方政府服務(wù)水平和加強(qiáng)社區(qū)維護(hù)建設(shè)，其合理性也易為大家接受。他的建議，我覺得對(duì)于地方政府探尋新的收入來源而言具有非常現(xiàn)實(shí)的參考價(jià)值和意義。

2.在規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮投融資平臺(tái)融資功用。

地方政府投融資平臺(tái)在發(fā)揮投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以及保障民生、推進(jìn)城市化建設(shè)等方面均發(fā)揮著非常重要的作用，雖然中央高層已經(jīng)連續(xù)發(fā)文要求控制投融資平臺(tái)信貸規(guī)模，但這些政策并不是否定地方投融資平臺(tái)。相反，對(duì)于規(guī)范的投融資平臺(tái)的融資行為，中央一直持支持態(tài)度。因此，作為地方政府，所要做的就是按照政策要求，嚴(yán)格規(guī)范投融資平臺(tái)的融資行為，在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮投融資平臺(tái)的融資功用。要進(jìn)一步推動(dòng)投融資平臺(tái)融資行為市場(chǎng)化，使其擺脫對(duì)土地融資的依賴。要鼓勵(lì)平臺(tái)公司更多地利用股權(quán)、企業(yè)債券等方式進(jìn)行融資，并積極爭取國外政府和國際金融組織的低息貸款。

（三）合理退位，吸引進(jìn)位，真正形成城鎮(zhèn)化投資主體多元化

1.合理區(qū)分地方政府城鎮(zhèn)化投資領(lǐng)域，有所為，有所不為。

依據(jù)公共產(chǎn)品理論，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以劃分為具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施、具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施以及具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施等三類。［10］對(duì)于不同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府介入的形式是不一樣的。對(duì)于非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于其本身無法以收抵支，所以決定了其投資主體必然是政府，必然按政府投資的模式進(jìn)行；對(duì)于經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如供水，供電、供熱、通訊項(xiàng)目，由于具有市場(chǎng)收費(fèi)機(jī)制，長期來看其經(jīng)營成本遞減，又具有自然壟斷性，潛在的利潤相對(duì)比較穩(wěn)定，比較容易吸引社會(huì)資本注入。因此，對(duì)于這一類項(xiàng)目，政府僅限于一段時(shí)間內(nèi)在社會(huì)投資者不愿或無力投資的情況下投資，一旦社會(huì)投資者有了投資的意愿，政府投資就要逐步退出。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可適當(dāng)補(bǔ)貼，主要是吸納社會(huì)各方投資。因此，政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資金投入應(yīng)有合理定位，而不是大包大攬，侵占社會(huì)資本能夠且愿意涉足的領(lǐng)域。

2.多策并舉，吸引社會(huì)資本對(duì)新型城鎮(zhèn)化的廣泛參與。

（1）降低門檻，或增加回報(bào)，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城建項(xiàng)目的積極性。一方面打破壟斷，降低準(zhǔn)入門檻，破除“玻璃門”、“彈簧門”，讓更多民間資本和外資進(jìn)入，另一方面通過財(cái)政補(bǔ)貼、穩(wěn)定收入預(yù)期等措施吸引社會(huì)資本進(jìn)入興趣不大的領(lǐng)域。如對(duì)進(jìn)入微利或非營利市政公用事業(yè)領(lǐng)域的外資或者民資建立相應(yīng)的激勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制。

（2）充分利用資本市場(chǎng)向社會(huì)融資。通過市場(chǎng)化改革、政企分開，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、能源等行業(yè)的企業(yè)上市融資，發(fā)行債券，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的社會(huì)融資功能。

（3）合理運(yùn)用好新興的項(xiàng)目融資方式，如國際上通行有效的BOT、TOT、ABS等規(guī)范成熟的項(xiàng)目融資方式，吸引社會(huì)資本的廣泛參與。這些融資方式特點(diǎn)和實(shí)用范圍各異，實(shí)踐中必須根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目特性及地方財(cái)政狀況認(rèn)真考察甄別并加以選擇，以充分激發(fā)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的熱情，進(jìn)而緩解地方新型城鎮(zhèn)化的資金壓力。

［1］中國發(fā)展研究基金會(huì).中國發(fā)展報(bào)告2010促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略［M］.中國發(fā)展出版社，2010:12.

［2］趙偉.我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考［J］.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2012，（5）:125.

［3］國家統(tǒng)計(jì)局.2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告［R］.2013：3.

［4］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國城鎮(zhèn)化：前景、戰(zhàn)略與政策［M］.中國發(fā)展出版社，2010:14.

［5］張小平.地方政府債務(wù)：舊患未除，又添新憂［N］.中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2013-04-30，（B01）.

［6］李冬曉.推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策和建議［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2012，（6）:45.

［7］中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司.2012年度債券市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告［R］.2013：5.

［8］巴曙松，王勁松，李琦.從城鎮(zhèn)化角度考察地方債務(wù)與融資模式［J］.中國金融2011，（19）:21.

［9］陳功.求解后土地經(jīng)濟(jì)藥方［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012-8-20，（039）.

［10］邢恩深.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資操作實(shí)務(wù)［M］.同濟(jì)大學(xué)出版社，2005:6，7.

F812.7;F299.2

：A

：1671-6469（2013）03-0023-04

2013-05-13

秦濤（1976-），男，安徽銅陵市人，中共銅陵市委黨校，講師，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)。