通往秩序正義的法治追求及其具體路向

徐信貴

通往秩序正義的法治追求及其具體路向

徐信貴

自改革開放以來，中國共產(chǎn)黨為找尋一種具有內(nèi)在生命力的法治模式作了諸多努力并取得了巨大的成就。當前，社會主義法治國家建設正處于社會轉(zhuǎn)型階段的瓶頸時期，一種通往秩序正義的法治形態(tài)尚未真正或完全確立。黨的十八大報告中關于法治的部分回應了我國社會轉(zhuǎn)型階段的現(xiàn)存問題。當前應以民生法治為基本導向，以民生立法、服務型政府和能動司法為基本面向，推進我國的社會主義民主法治建設。

法治追求；公平正義；具體路向

自黨的十五大確立建設社會主義法治國家目標之后，學者們紛紛為法治建設提供智力支持，產(chǎn)生了許多有價值的研究成果。徐顯明教授指出，“公平正義是當代中國社會主義法治的價值追求”，[1]何勤華教授認為，“‘國情’既是一個重要的政治—文化概念，也是一個常識性論斷。任何國家的發(fā)展都要適應本國的國情。由于‘國情特殊’之原因，于是產(chǎn)生了‘中國特色’之果……強調(diào)在法院文化建設中推進中國特色社會主義法治建設事業(yè)，無非是要證明法律本是本土化的東西，中國的司法不可以回避本土化的問題，中國司法應該走具有‘獨特’色彩的發(fā)展道路，應該有具有‘特殊’內(nèi)涵的模式”，[2]沈榮華教授提出，“地方政府的法治建設是建設社會主義法治國家的突破口。地方法治政府的形式要件是地方政府行為程序化；實質(zhì)要件是建成責任政府；精神要件是民本理念。這是地方法治政府建設的三個相輔相成的有機組成部分”，[3]喻中教授認為，“2006年正式提出的社會主義法治理念，作為超越于國家主義法治理念與自由主義法治理念的法治文化形態(tài)，代表了中國百年法治文化的第三波，其核心價值是公平正義與社會和諧。百年中國先后興起的三波法治文化大潮，其演進規(guī)律，恰好體現(xiàn)了百年中國的法治文化從‘正題’到‘反題’再到‘合題’的辯證法”。[4]黨的十八大報告中關于法治的部分回應了我國社會轉(zhuǎn)型階段的現(xiàn)存問題，濃縮了進行社會主義法治建設的路徑選擇、具體方式和未來愿景，開啟了依法治國的新時代。

一、黨的十八大報告中的六大法治亮點

（一）理順法治與社會管理的關系，以法治保障社會管理

法治貫穿于社會生活的各個方面，同時，它亦是公權力機關加強社會管理的重要手段和基本保障。作為一種已經(jīng)過歷史檢驗的社會治理方式，“法治是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)（保障）模式”，應當“推進社會管理模式在法治實踐過程中完成革命性的轉(zhuǎn)型，最終形成以民生為導向、以法治為框架的社會管理新模式”。[5]換言之，法治是社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在要素，加強和創(chuàng)新社會管理，樹立正確的社會主義法治觀，充分發(fā)揮法治在調(diào)整社會關系、規(guī)范公民行為，維護社會秩序的基本功能。

黨的十七大報告指出：“完善社會管理，維護社會安定團結。要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！憋@然，作為布局意義上的社會管理格局在黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與四大要素的支撐下已較為科學、合理。然而，作為系統(tǒng)意義上的社會管理體制，如無法治元素的加入則顯得有所缺失。黨的十八大報告明確提出，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政

府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制”，指出了社會管理創(chuàng)新的基本向度，表明中央更加注重法治在社會管理中的保障作用，我國的社會管理體制亦將日益健全。

（二）由方略到方式，法治功能日益具象

黨的十五大確立了“依法治國”的基本方略；黨的十六大提出，“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”；黨的十七大報告明確提出，“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”；黨的十八大報告提出，“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”。從歷次黨代會關于“依法治國”的表述上看，中央對“依法治國”的認識與時俱進、日益深刻，尤為注重法治在國家治理和社會管理中的重要作用。特別是黨的十八大報告中“依法治國”由宏觀的方略到具體的方式的轉(zhuǎn)變，表明中央對法治功能的認識日益具象。是否符合法律規(guī)定和法治精神將成為公權力機關及其工作人員公務決策和具體實施的基本標尺。

法治思維的形成是法權秩序的靈魂，亦是一個國家法治建設是否完成的根本性標志?！胺ㄖ螞Q定法治思維和法律手段；法治思維支配法律手段；法律手段的運用反映和體現(xiàn)法治思維。法治思維和法律手段與一個國家、地區(qū)的法治實踐具有互動作用。執(zhí)政者主動、自覺和善于運用法治思維和法律手段治國理政，會促進相應國家、地區(qū)的法治實踐?！盵6]黨的十八大報告全面、科學地闡釋了法治、法治思維與法治方式三者之間的關系，對領導干部的法治能力提出了新的要求，即領導干部要加強運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。

（三）更加全面地認識法治的運行系統(tǒng)

法治是一個動態(tài)的綜合運行系統(tǒng)，公民守法是法治的一個重要環(huán)節(jié)。理論界與實務界曾將“法治”集中概括為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，雖然這十六字涵括法治的三大子系統(tǒng)即立法、執(zhí)法、司法，但顯然，無論是有法必依、執(zhí)法必嚴還是違法必究，均是站在執(zhí)法者（司法亦是廣義上的執(zhí)法者）的立場來看待法治的運行，而并未關注到公民與法律之間的互動關系。實際上，法治運行的三大構成就是人、法與監(jiān)督者，即法讓人信服、人要守法、執(zhí)法者監(jiān)督讓人信服的法律的執(zhí)行和遵守?！肮袷胤ㄊ欠ㄖ紊鐣淖罨緱l件，也是構建和諧社會的倫理底線；只有公民的守法行為上升為一種積極主動的理性境界，才能符合和諧社會秩序的基本要求，這種‘理性境界’就是公民守法的道德自律精神?！盵7]黨的十八大報告將“公民守法”納入法治的動態(tài)綜合系統(tǒng)，明確提出“要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”?！翱茖W立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針的提出，表明中央對法治的運行系統(tǒng)有了更加全面和清楚的認識，法治社會建設的關鍵在于公民守法。將“公民守法”納入法治運行綜合系統(tǒng)后，法治的評價標準也應進行相應的調(diào)整或變化。換言之，評價一個國家和地區(qū)的法治環(huán)境的好壞不再僅僅依據(jù)其立法的科學性、執(zhí)法的嚴格性和司法的嚴格性，還應考察或者重點關注轄區(qū)人民的守法情況。因此，應當將公民守法情況納入地方政績考核，將其作為地方政府的“必考科目”。當前，應加快公民守法情況的量化評估指標體系構建，“引入‘守法指數(shù)’的概念，用定量計算的方法來量化描述公民的守法情況，并依調(diào)查數(shù)據(jù)設計出計算公式對公民守法狀況做出具體分析，可以更好地服務于法治社會的架構建設”。[8]

（四）立法工作與司法改革突出重點

在中國特色社會主義法律體系初步建成的背景下，立法工作發(fā)生了“由面到點”的變化，即立法工作的重心轉(zhuǎn)移至重點領域立法。在繼續(xù)加強有關經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管立法的同時，立法機關應更加注重有關社會管理、公共服務的立法。立法是法治的邏輯起點，法律的道德性或科學性是法治具有生命力的基本保障，“立法要體現(xiàn)民意，是法治社會的根本。而立法的過程本身就應該是一個廣泛征求民意的過程。任何立法都應該充分尊重、考慮民意，都應該尊重公民的權利”。[9]黨的十七大報告強調(diào)立法工作的科學性和民主性，明確指出應通過加強立法工作組織協(xié)調(diào)，深化民主立法，拓展人民有序參與立法途徑來保重立法內(nèi)容的科學性和合理性，因此，從某種意義上說，科學立法與民主立法是立法工作的未來方向。

在司法體制改革方面，黨的十七大報告指出，“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”，其關注的重點有三個方面即優(yōu)化司法職權配置、規(guī)范司法行為、保障司法權獨立行使；黨的十八大報告指出，“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”，進一步深化司法體制改革的重點十分突出，直接指向確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。

（五）首提決策問責和糾錯制度，加強法律監(jiān)督

國家權力濫用是法治秩序的最主要威脅。由于國家權力具有侵略性、擴張性以及易于為個人和團體所控制的特點，因此它往往與腐敗、暴政相聯(lián)系。阿克頓勛爵曾明確指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，[10]“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到界限的地方才休止”。[11]邁向社會主義法治社會，必須突破權力制約的瓶頸，加強對國家權力的制約監(jiān)督，將公權力關進法治的“籠子”，使其在法治的軌道上運行。

在權力制約監(jiān)督方面，黨的十八大報告首提決策問責和糾錯制度，明確提出“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”，建立決策問責和糾錯制度是建立法治政府、服務型政府的重要支撐，是推進行政決策科學化、民主化、法治化的制度要求，有利于強化領導責任，防止決策權力的濫用，及時糾正錯誤決策和挽回損失，克服權責分離、“領導決策失誤，國家社會買單”的現(xiàn)象。

在權力監(jiān)督體系方面，法律監(jiān)督成為四大監(jiān)督手段之一。黨的十七大報告對權力的監(jiān)督表述為：“建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系：落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效。”權力監(jiān)督的方式主要是黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督。黨的十八大報告則明確提出，“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，這表明中央更加重視法律監(jiān)督的作用，更加注重運用法治思維和法治方式制約公權力，糾正違法行為，懲罰職務犯罪。

（六）進一步明確黨與憲法、法律的關系，突出法制宣傳教育的社會主義性質(zhì)

關于黨與憲法、法律的關系，黨的十七大報告強調(diào)的是黨要守法，即“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權威”。黨的十八大報告則明確了黨主立憲與黨主立法的精神，即“黨領導人民制定憲法和法律”，并進一步強調(diào)黨要守法，即“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，同時明確指出了“以言代法、以權壓法、徇私枉法”三種超越憲法和法律特權的形態(tài)。

在法制宣傳教育方面，黨的十七大報告強調(diào)的是法治精神的弘揚，自覺學法守法用法的社會氛圍的形成。顯然，法治具有本土性，需要與“本土資源”相結合，脫離本土，法治將會“水土不服”。也就是說，中國的法治必須與中國的國情、中華民族的傳統(tǒng)相契合，“知識的地方性和有限理性決定了作為一種制度的法治不可能靠‘變法’或移植來建立，而必須從中國的本土資源中演化創(chuàng)造出來”。[12]針對當前社會出現(xiàn)的法治建設全盤西化的言論或思潮，黨的十八大報告作出了相應回應，即“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”。

二、以民生法治為導向，推進社會主義民主法治建設

社會主義民主政治是無產(chǎn)階級掌握國家政權，管理國家的政治制度。其本質(zhì)和核心是人民當家作主，國家的一切權力屬于人民。推進民主政治就是要落實人民權利，兩者統(tǒng)一于民生法治。近年來，學界專注于研究民主與法治的關系問題。[13]從某種意義上說，民主與法治是雞與蛋關系，而兩者的共同本質(zhì)乃是民生問題。換言之，如果民生問題解決了，民主與法治的問題也就自然消失了。

（一）民主立法是民生法治的制度之基

民生是法治的目的，法治是民生的保障。和諧社會建設的關鍵性問題就是民生問題，法治的獨特品格決定了它是解決中國民生難題的必然選擇。立法是法治的邏輯起點，法律的道德性或科學性是法治具有生命力的基本保障。立法活動是民生與法治的橋梁，民主立法是民生法治的制度之基。立法是一種利益分配與制度安排，應當遵循民主原則。社

會大眾是立法活動不可或缺的參與者。普通民眾是社會生活的主體，處在各種社會實踐活動的第一線，對政治、經(jīng)濟、社會各類問題感受最深，最有發(fā)言權。如果將立法活動看作一個整體的人，那么民意就是流淌于這個人全身的血液。[14]缺乏民眾有效參與的立法活動難以制定出符合民意、代表民意的法律、法規(guī)，立法活動如果脫離民意，即使制定的法律再精致也不可能得到人民發(fā)自內(nèi)心的普遍遵從。只有在全面、正確了解民意，掌握各種利益分歧的基礎上，才有可能使法律表達社會生活的實際需要；惟有正確對待民意，才能處理好立法活動中不得不面對的多元利益以及利益合理分配問題。政府應為不同的利益主體提供發(fā)表意見的平臺，使法案建之于充分討論的基礎之上，協(xié)調(diào)各種不同利益群體的需要，最終達成社會共識，以維護和促進有利于社會穩(wěn)定的利益關系。如果這些利益要求不能通過正常的渠道表達出來，各階層人民的各種利益關系就會發(fā)生內(nèi)部矛盾和沖突，影響國家的政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。總而言之，在整個立法活動過程中，只有堅持民主立法的價值取向，保障社會公眾的全面參與，才能使老百姓關心的民生問題進入立法領域，保障法律真正體現(xiàn)和表達公民的意志，從而推動民生導向的社會主義法治建設。

（二）服務型政府是民生法治的實踐載體

行政機關是法律的執(zhí)行者，服務型政府是民生法治的實踐載體。民生法治是一種以解決民生問題為導向的法治形態(tài)，即指通過法治手段來解決民生問題，保障人民群眾的合法權益。服務型政府是權利本位理念和社會本位理念的衍生物，這種政府形態(tài)以以人為本為基本信條，強調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務的提供。在法治這個綜合體里，法治功能的實現(xiàn)需仰賴行政理念與政府作為。換言之，惟有政府的類型與法治的屬性相契合才能達成特定的法治目標。民生導向是服務型政府的應有之義，服務型政府強調(diào)積極主動地為民眾著想，增加公共產(chǎn)品和公共服務的供給以盡可能地滿足民眾的各種需求。因此，服務型政府是實施民生法治的最佳載體，實現(xiàn)民生法治的關鍵就在于服務型政府的建設和完善。

服務型政府建設是構建和諧社會的重要手段，亦是加快行政管理體制改革和政府建設的基本向度。加快服務型政府建設，推動民生法治應著力做好以下幾個方面的工作：一是健全基層綜合治理機制，提升社會管理服務水平。在全國各主要街道、廣場、車站、碼頭、社區(qū)等公共場所，設置“陽光政法”查詢監(jiān)督平臺，便于群眾報警、投訴、查詢、監(jiān)督。拓展城鄉(xiāng)基層一體化大綜治工作平臺職能，推動人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接。二是對群眾信訪事項實行信息化管理，完善信訪維穩(wěn)聯(lián)動機制。引導和規(guī)范各類行業(yè)協(xié)會建設，充分發(fā)揮基層組織和行業(yè)協(xié)會引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的重要作用。推進區(qū)縣行政審批服務中心規(guī)范化建設，打造“一站式”便民服務平臺并向基層延伸。三是深化行政執(zhí)法體制改革，在城市管理、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通和食品藥品監(jiān)管等執(zhí)法職責交叉的領域，推進綜合行政執(zhí)法。將執(zhí)法力量下沉到基層，使問題在第一時間發(fā)現(xiàn)和處理。嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，依法細化行政裁量權，將建議、勸告、提醒等行政指導方式引入行政執(zhí)法。重點推進投資、社會事業(yè)和非行政許可審批三個領域的行政審批制度改革，進一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項。四是推進行政復議委員會制度改革，發(fā)揮行政復議解決行政糾紛的主渠道作用，使群眾知曉并愿意通過行政復議進行維權。

（三）能動司法是民生法治的保障機制

司法是社會正義的最后一道防線，能動司法是民生法治的保障機制。“能動司法”一詞是舶來品，該詞源于1950年代美國的司法審查制度。司法能動意指法院不應被動地履行司法職責，而應積極主動地糾正社會不公，實現(xiàn)司法正義。1990年代，以“司法為民”的傳統(tǒng)理念、“糾紛多元化解決方式”的實踐探索，推動了中國“能動司法”理念的生長。從某種意義上說，能動司法是當下中國的必然選擇，因為只有通過提高司法工作的主動性和前瞻性，才能快速有效地解決社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實問題，提升司法的公信力。在我國，“能動”具有一定的社會政治功能，能動司法的本質(zhì)是人民利益至上，通過司法審判機關主動消解糾紛，實現(xiàn)實質(zhì)正義，服務黨和國家的工作大局。同時，能動司法是司法創(chuàng)新的重要內(nèi)容，能動司法的重要價值就是突破現(xiàn)有的法律框架去尋求司法正義，而這種突破是以司法為民為導向，以社會和諧為目標。

人民利益至上是黨的根本宗旨的集中體現(xiàn)和憲法法律的最高價值所在。推進能動司法應從以幾方面入手：一是建立覆蓋所有鄉(xiāng)村的便民訴訟網(wǎng)絡，增大派出法庭巡回審判、就地辦案的力度；二是擴大法律援助、司法救助范圍，使低收入家庭打官司都能得到法律援助，有嚴重生活困難的刑事案件被害人、執(zhí)行案件申請人都能得到司法救助；三是推動司法公開，各級法院嚴格執(zhí)行司法公開的各項規(guī)定，全面實行立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書和審務公開；四是深化司法拍賣改革，委托研發(fā)訴訟資產(chǎn)網(wǎng)，推行司法拍賣互聯(lián)網(wǎng)交易；五是進行健全民事行政檢察與法律援助銜接機制的有益探索；對農(nóng)民工追索欠薪、工傷索賠等案件，檢察機關應予起訴支持，切實保護賠償請求人的合法權益。

[1]徐顯明.公平正義：當代中國社會主義法治的價值追求[J].法學家，2006，（5）.

[2]何勤華.深化法院文化建設推進中國特色社會主義法治建設事業(yè)[J].法學，2012，（11）.

[3]沈榮華.地方政府法治化是建設我國社會主義法治國家的突破口[J].政法論壇，2000，（6）.

[4]喻中.社會主義法治理念：中國百年法治文化的第三波[J].法學論壇，2012，（1）.

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[6]姜明安.再論法治、法治思維與法治手段[J].湖南社會科學，2012，（4）.

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[8]陳宇博.評價公民守法狀況的另徑探析[J].陜西行政學院學報，2012，（2）.

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[12]朱蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學出版社，2004：18.

[13]付子堂.構建民生法治[J].法學研究，2007，（4）.

[14]陳伯禮.民生法治的理論闡釋與立法回應[J].法學論壇，2012，（6）.

[責任編輯：楊彧]

D920.0

A

1673-8616（2013）04-0069-04

2013-05-21

遼寧省社會科學規(guī)劃基金重點項目《食品安全的地方法制保障問題研究》（L11AFX001）

徐信貴，重慶行政學院法學教研部講師、法學博士（重慶，400041）。