全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的可行性研究及方法——以河南省三門峽市為例

◎李世康 何江濤 閆 琰

近年來，隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)資金的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地位也顯得越來越重要。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因在一段時期地方政府行政機構(gòu)改革中的地位被弱化，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部中存在著消極的思想認識，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所僅僅當做一個報賬機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金“不愿、不想、不敢”監(jiān)管。最近，經(jīng)過筆者到基層財政所走訪，重新回顧了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督建設(shè)歷程和取得的成就，理清了思路。筆者堅信只要按照財政部關(guān)于“雙基”建設(shè)的要求，牢固樹立取之于民、用之于民的財政服務(wù)理念，積極主動作為，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就近就地監(jiān)管的優(yōu)勢，確保財政資金的安全和有效使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督就一定大有可為。

一、地方全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的可行性分析

（一）“金財工程”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督創(chuàng)造了技術(shù)性條件

“金財工程”是利用先進的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為強化財政的信息化監(jiān)管而設(shè)立的電子政務(wù)平臺。“金財工程”實施以來，在全國財政系統(tǒng)初步建立了財政信息的縱橫網(wǎng)絡(luò)體系。網(wǎng)絡(luò)化的專業(yè)財政信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，改變了過去以紙質(zhì)審查和手工操作為主的監(jiān)督模式，降低了財政監(jiān)督的人工成本，提升了財政部門對被監(jiān)督主體的信息控制力，大大提高了財政監(jiān)督的成效，有力推動了財政監(jiān)督向科學(xué)化精細化方向發(fā)展。

從2002年開始，根據(jù)財政部關(guān)于“金財工程”的建設(shè)綱要，三門峽市財政局積極開展財政信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，先后在市、縣、鄉(xiāng)逐級進行以預(yù)算集中支付、“鄉(xiāng)財縣管”、農(nóng)村會計委托代理為內(nèi)容的財政信息化配套建設(shè)。目前，三門峽市已實現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)三級縱向聯(lián)網(wǎng)，上聯(lián)財政部、省財政廳，下聯(lián)各縣（市）區(qū)財政局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，橫聯(lián)人行國庫、專業(yè)銀行、支付中心及預(yù)算單位，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采用大集中的管理模式，可以做到對市、縣、鄉(xiāng)、村(組)財政收支業(yè)務(wù)的實時監(jiān)管。三門峽市財政信息網(wǎng)絡(luò)涵蓋了市縣預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、行政事業(yè)資產(chǎn)管理、非稅監(jiān)管、工資統(tǒng)一發(fā)放、部門預(yù)算、惠民一卡通、農(nóng)村三資管理、辦公自動化、財政內(nèi)部文件傳輸?shù)染糯笙到y(tǒng)。

三門峽市財政監(jiān)督局正在著手結(jié)合近年來開發(fā)應(yīng)用的部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購改革等軟件，搞好聯(lián)網(wǎng)銜接，開發(fā)適合三門峽市財政監(jiān)督業(yè)務(wù)特點的監(jiān)督檢查智能軟件，建立監(jiān)督機構(gòu)與各業(yè)務(wù)管理部門的網(wǎng)絡(luò)實時連接，使監(jiān)督部門能夠?qū)崟r得到業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息資料，實現(xiàn)對財政業(yè)務(wù)開展情況的動態(tài)監(jiān)測，并及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，提前預(yù)警預(yù)報和防范處置，實現(xiàn)遠程網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)控，使全市市、縣、鄉(xiāng)、村財政財務(wù)收支活動盡收眼底，以實現(xiàn)財政運行全過程和財政資金全覆蓋的財政監(jiān)督目標。

（二）財政部相關(guān)法律出臺為其提供保障

2012年3月2日財政部發(fā)布的《財政部門監(jiān)督辦法》充分考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)在財政監(jiān)管方面的職能作用,首次明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)的監(jiān)督職能，這是財政部部長謝旭人在審議該辦法時親自提出增加的，充分體現(xiàn)了財政部領(lǐng)導(dǎo)對“雙基”建設(shè)的重視和對大量惠及民生政策落實的高度重視?！敦斦块T監(jiān)督辦法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)或受上級政府財政部門委托,依法實施監(jiān)督工作。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)告別了開展財政監(jiān)督無章可循的尷尬局面，使得施行財政監(jiān)督有了法律保障。

財政部《關(guān)于切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2010】33號）明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管職責(zé)和具體要求，是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管優(yōu)勢，加強財政管理基礎(chǔ)工作和基層財政建設(shè)的指導(dǎo)性文件。要求基層財政部門進一步推進“鄉(xiāng)財縣管”改革，積極探索村賬鄉(xiāng)代管等管理方式。

財政部《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》（財監(jiān)【2010】81號），對進一步加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)作出了具體部署，明確要求進一步建立健全縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管機制。

農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部聯(lián)合頒布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開規(guī)定》（農(nóng)經(jīng)發(fā)【2011】13號）第三條規(guī)定了村集體經(jīng)濟組織實行財務(wù)公開制度。村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當公開其財務(wù)活動情況及其有關(guān)賬目，以便于群眾理解和接受的形式如實向全體成員公開，接受成員監(jiān)督。實行村級會計委托代理服務(wù)的，代理機構(gòu)應(yīng)當按規(guī)定及時提供相應(yīng)的財務(wù)公開資料，并指導(dǎo)、幫助、督促村集體經(jīng)濟組織進行財務(wù)公開。

（三）“鄉(xiāng)財縣管”、“村財鄉(xiāng)理”“三資監(jiān)管”等制度保障

1、“鄉(xiāng)財縣管”遏制了財政資金的“跑冒滴漏”?！班l(xiāng)財縣管”是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算為主體，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式，是由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，其核心內(nèi)容是“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”。三門峽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作于2004年全面推開，同時在縣級財政局設(shè)立了鄉(xiāng)財縣管核算中心，具體組織實施鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用改革工作。

“鄉(xiāng)財縣管”監(jiān)管模式自實施以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理都在進一步規(guī)范,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公開透明，會計信息實現(xiàn)共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的“跑冒滴漏”現(xiàn)象得到了有效遏制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級干部工資實現(xiàn)了正常發(fā)放,規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的事前、事中和事后監(jiān)督真正得以實現(xiàn)。

2、“村財鄉(xiāng)理”實現(xiàn)了財政資金“陽光”監(jiān)督?！按遑斷l(xiāng)理”是指按照“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村財務(wù)服務(wù)中心，在資金性質(zhì)和使用權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、資金審批權(quán)不變的前提下，集中統(tǒng)一管理鄉(xiāng)村兩級的財務(wù)。對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))屬行政事業(yè)單位實行 “集中核算”，對行政村實行“村賬鄉(xiāng)理（監(jiān)）”。

從2004年1月開始，三門峽市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村財務(wù)服務(wù)中心，實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通，完成了軟件初始化、建賬等基礎(chǔ)工作。通過改革，改變了農(nóng)村財務(wù)分散管理的局面，實現(xiàn)了會計服務(wù)與會計監(jiān)督的有機結(jié)合。 在建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村財務(wù)服務(wù)中心后，所有的賬目、資金來源和使用去向都定期上墻公布，每一位群眾都可以持有效證件到“中心”查詢資金使用情況，從而實現(xiàn)了對資金使用全過程的“陽光”監(jiān)督。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村財務(wù)管理體制改革的實施，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級會計集中核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督真正做到了“橫到邊，豎到沿”。

3、農(nóng)村“三資”監(jiān)管從源頭上預(yù)防了腐敗的發(fā)生。農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）管理關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。2008年三門峽市又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村財務(wù)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上,建立了“三資”代理服務(wù)中心，負責(zé)農(nóng)村集體“三資”管理，實現(xiàn)了農(nóng)村“三資”管理方式的根本改變，在市、縣、鄉(xiāng)實現(xiàn)了三級網(wǎng)絡(luò)貫通，形成了農(nóng)村“三資”三級監(jiān)管體系，從源頭上預(yù)防了腐敗的發(fā)生。

目前，通過市農(nóng)村“三資”監(jiān)督管理中心可以直接查詢?nèi)?2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個街道辦事處、1342個行政村及近萬個村民組的農(nóng)村“三資”管理情況，包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組每天的每一筆財務(wù)收支、固定資產(chǎn)變動和農(nóng)村集體資源的變動情況；查詢各項惠民補貼資金的發(fā)放明細。

三門峽市委書記楊樹平、市長趙海燕、常務(wù)副市長趙中生、紀委書記吳云等市領(lǐng)導(dǎo)高度重視農(nóng)村 “三資”管理工作，曾多次親臨市農(nóng)村“三資”監(jiān)管中心指導(dǎo)工作；2012年3月份中紀委黨風(fēng)辦副主任林翼民親自為三門峽農(nóng)村“三資”監(jiān)管中心揭牌,對三門峽市高起點的“三資”監(jiān)管建設(shè)給予稱贊；7月份河南省王鐵副省長率領(lǐng)省有關(guān)廳局長專程到三門峽市視察農(nóng)村“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)情況并給予了高度肯定。

二、全面鋪開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的方法

（一）借鑒先進做法,開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督新境界

伴隨著“鄉(xiāng)財縣管”、“村財鄉(xiāng)理”尤其是農(nóng)村“三資”監(jiān)管的實施,鄉(xiāng)村財政財務(wù)監(jiān)督得以加強,并從源頭上保證了財政資金的安全發(fā)放,針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有設(shè)立專門的財政監(jiān)督機構(gòu)的現(xiàn)狀，一些地方進行了積極而有意義的探索，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督發(fā)揮了更大的作用，值得推廣學(xué)習(xí)。如：山東省臨沂市蒼山縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處并派駐監(jiān)督員，在全國尚屬首例，有效破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督“缺位”的難題；湖北省創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度積極延伸財政監(jiān)管鏈條,明確要求全省各級財政部門從2012年起強力推進建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度，確保省內(nèi)每一個村都有固定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員,專門負責(zé)處理與財政資金發(fā)放管理和村級財務(wù)管理相關(guān)的業(yè)務(wù)工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督自身應(yīng)趁勢而上

首先是國家強農(nóng)惠農(nóng)資金不斷增加，其次是網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)不斷更新以及在財政管理中應(yīng)用，第三是有關(guān)財政監(jiān)督政策相繼出臺，第四是“鄉(xiāng)財縣管”等一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式的創(chuàng)新，尤其是即將全面推行的“省直管縣”財政改革都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督提出更高的要求，同時也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督提供了巨大的發(fā)展空間。大家就下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督如何積極作為獻計獻策，提出了許多寶貴的建設(shè)性意見。

首先，要站在講政治、講大局的高度，充分認識到加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督工作

是實踐科學(xué)發(fā)展觀、落實國家強農(nóng)惠農(nóng)政策、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)財政科學(xué)化精細化管理的重要舉措，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的本職工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要準確定位自身的監(jiān)管職責(zé)，建立健全資金使用、監(jiān)督管理目標責(zé)任制；加強干部培訓(xùn)教育，以提高財政所人員監(jiān)管能力和服務(wù)水平；完善崗位流動機制，激活工作的積極主動性。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所應(yīng)不等不靠，主動加強與涉農(nóng)資金有關(guān)部門的聯(lián)系,對財政資金的審核、撥付、使用情況進行全方位的監(jiān)控，并執(zhí)行財政涉農(nóng)資金公開制度，接受社會各方面的監(jiān)督。要始終堅持做到“回頭看”，堅持自查與整改相結(jié)合，建立健全事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督機制。第三，縣鄉(xiāng)政府要針對當前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)存在的事業(yè)單位性質(zhì)和財政人員非公務(wù)員身份的情況，盡快還鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)和財政人員應(yīng)有的行政執(zhí)法監(jiān)督主體資格和行政執(zhí)法權(quán)。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部要立足財政本職工作，認真學(xué)習(xí)預(yù)算法、會計法及財政部頒布的一系列有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的指導(dǎo)性文件和計算機網(wǎng)絡(luò)知識，提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，充分利用財政監(jiān)督信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的先進成果，趁勢而上，積極作為，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就近就地的監(jiān)督作用。