城市化視野下的社區(qū)管理體系建設(shè)研究

肖 俏

“社區(qū)”一詞是社會(huì)學(xué)的常用術(shù)語(yǔ)。術(shù)語(yǔ)淵源學(xué)者們普遍認(rèn)為出自滕尼斯的著作《社區(qū)與社會(huì)》，但對(duì)社區(qū)概念的理解卻多元復(fù)雜。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》收錄的數(shù)據(jù)看，在現(xiàn)代社會(huì)學(xué)中，關(guān)于社區(qū)的定義有140多種。但概括起來(lái)主要包括兩類：一是功能主義觀點(diǎn)的社區(qū)定義，認(rèn)為社區(qū)是由有共同目標(biāo)和共同利害關(guān)系的人組成的社會(huì)團(tuán)體；二是地域性觀點(diǎn)的社區(qū)定義，認(rèn)為社區(qū)是在一定區(qū)域內(nèi)共同生活的有組織的人群。

目前城市社區(qū)的范圍，一般指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了相應(yīng)規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。據(jù)中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組發(fā)布的《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)內(nèi)地城市化率首次突破50%，達(dá)到了51.3%。這意味著中國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，中國(guó)城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段，這是中國(guó)改革開放的最新的成果體現(xiàn)。在急速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成部分，已成為承載社會(huì)變遷的主要載體，日益在整合社會(huì)資源、保持城市穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前形勢(shì)下，合理規(guī)劃好城市化進(jìn)程中的社區(qū)管理體系建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)工作，是十分值得研究的課題。

一、城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)的重要意義

城市化是工業(yè)化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是社會(huì)進(jìn)步的具體體現(xiàn)。從本質(zhì)上看是把原來(lái)以農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變到以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為生的現(xiàn)代社會(huì)。在這個(gè)過(guò)程中，務(wù)農(nóng)人員和流動(dòng)人口進(jìn)行了身份的轉(zhuǎn)化，變成了城市長(zhǎng)居人口。這種對(duì)社會(huì)身份的重新定位會(huì)引起許多的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成轉(zhuǎn)型期特有的問(wèn)題，城市化進(jìn)程不是簡(jiǎn)單的“轉(zhuǎn)農(nóng)入城”，也不是單純的把城市延伸擴(kuò)大。二是作為一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的社會(huì)變遷模式，是新的社會(huì)公共環(huán)境的形成過(guò)程，真正需要做到的是“讓居民融入城市生活”。處于城市化進(jìn)程中的社區(qū)居民從身份、價(jià)值觀念到工作方式、生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)程中，社區(qū)以綜合有效的措施進(jìn)行整體聯(lián)動(dòng)，消除了造成社會(huì)變遷中的居民與城市、社區(qū)社區(qū)與城市社區(qū)隔閡的法律與政策壁壘，為處于城市化進(jìn)程中的“準(zhǔn)市民”學(xué)習(xí)成為真正意義上的市民創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，促使傳統(tǒng)居民以自身居住的社區(qū)為平臺(tái)脫胎換骨地走向現(xiàn)代文明。在這種背景下大力發(fā)展和諧社區(qū)建設(shè)，有利于城市化進(jìn)程中各種矛盾問(wèn)題，適應(yīng)了社會(huì)現(xiàn)代化的需要。

二、城市社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題探析

社區(qū)作為城市的基本組成部分，是居民集中生活的公共領(lǐng)域。因此，社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城市化進(jìn)程的前提基礎(chǔ)，社區(qū)建設(shè)的落后，必將阻礙城市化進(jìn)程的推進(jìn)。我國(guó)在基層的社區(qū)建設(shè)上，地方政府進(jìn)行大膽探索、科學(xué)借鑒，取得了明顯成效。但是，與日益加快的城市化進(jìn)程相比較，社區(qū)建設(shè)中還存在著一些不容忽視的突出矛盾和問(wèn)題。

體制結(jié)構(gòu)建設(shè)欠專業(yè)，運(yùn)行體制不健全?，F(xiàn)階段我國(guó)的基層社區(qū)組織管理采取居民委員會(huì)黨支部和居民委員會(huì)協(xié)同管理模式，這種“兩塊牌子、一套班子”的設(shè)置采用的是以管理為先的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”模式，以各街道指標(biāo)任務(wù)完成情況為考察方式的被動(dòng)工作模式。而除了居委會(huì)外，其他的社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織很少有發(fā)言權(quán)和自主能力，少有形成具有自身特色的社區(qū)機(jī)構(gòu)。同時(shí)部分基層社區(qū)自我定位、工作目標(biāo)、基本職能都很不明確，尚未制定較明確的規(guī)章制度，形成管理的不規(guī)范和服務(wù)不到位。隨著城市化進(jìn)程加快，社區(qū)很難處理好越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。

政府處于主導(dǎo)地位，居民自主意識(shí)薄弱。當(dāng)前我國(guó)大部分社區(qū)建設(shè)仍停留在政府倡導(dǎo)和被動(dòng)建設(shè)階段，社區(qū)居民與社區(qū)單位參與意識(shí)薄弱，社區(qū)缺乏自制主體與機(jī)制。政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)成為慣性，居民自治依附性強(qiáng)。政府全能主義和居民對(duì)自己?jiǎn)挝坏囊蕾囆詫?dǎo)致社區(qū)居民對(duì)居住地缺乏歸屬感，無(wú)法形成社區(qū)意識(shí)。從社區(qū)管理部門看居民委員會(huì)在實(shí)際工作中承擔(dān)著繁雜的協(xié)調(diào)任務(wù)，必須協(xié)調(diào)好與各機(jī)關(guān)指派工作，慢慢變成了政府派出機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，行政性大于自主性。鑒于居民委員會(huì)的“行政機(jī)構(gòu)”角色，居民參與熱情不足，更傾向于被動(dòng)的接受和反饋，參與目的被限定于對(duì)社區(qū)資源的獲取。在這種政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式下，社區(qū)工作者很少自主的對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，在落實(shí)好行政性事務(wù)如人口普查、經(jīng)濟(jì)收入普查、居民生活水平調(diào)查等工作后，很難擠出精力和時(shí)間來(lái)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)、文化衛(wèi)生方面進(jìn)行深入建設(shè)。

服務(wù)體制建設(shè)落后，資金籌集渠道單一。辦公設(shè)施陳舊這是當(dāng)前各地社區(qū)的普遍現(xiàn)象，在部分舊老社區(qū)問(wèn)題更加突出，某些街道還存在活動(dòng)用房采用租賃方式辦公的形式。隨著城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)展，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也相對(duì)薄弱，與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求差距不斷擴(kuò)大。城市社區(qū)人口急速增長(zhǎng)、精神文化需求的提高以及人口老齡化等因素，勢(shì)必會(huì)造成小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)短缺、健身場(chǎng)所設(shè)備不齊全、居民業(yè)余文化消遣活動(dòng)單調(diào)、物業(yè)公司服務(wù)保障不齊全等問(wèn)題。同時(shí)資金短缺也是當(dāng)前社區(qū)普遍存在的問(wèn)題，基層政府特別是小型政府包攬了城鎮(zhèn)建設(shè)的一切，而各類企業(yè)、個(gè)人參與投資的很少，在吸引社會(huì)資本上缺乏有效的機(jī)制，不能調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來(lái)。這種單一的投資體制和落后的投資方式存在著嚴(yán)重的狹隘性和封閉性。各種基礎(chǔ)設(shè)施的改善、辦公條件的改良、政府服務(wù)功能的伸展都需要資金支持，現(xiàn)階段單一的依靠政府財(cái)政支持很難跟上社會(huì)的發(fā)展步伐。

三、城市化背景下社區(qū)管理體系建設(shè)的路徑選擇

（一）政府重視、合理規(guī)劃

各地政府應(yīng)高度重視社區(qū)管理建設(shè)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將社區(qū)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)列入重要議事日程，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門協(xié)調(diào)，有關(guān)部門配合，社會(huì)力量支持，群眾廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。明確工作目標(biāo)，層層落實(shí)責(zé)任，狠抓各項(xiàng)工作的落實(shí)。新型城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)要進(jìn)行合理規(guī)劃，根據(jù)社區(qū)建設(shè)系列規(guī)章制度，對(duì)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村改城鎮(zhèn)、街道和居民區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌布局，建立以1000-2000戶的適宜的新型社區(qū)。社區(qū)內(nèi)部的組織模式以社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居民委員會(huì)的”三為一體”模式，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，明確領(lǐng)導(dǎo)和管理秩序。社區(qū)黨組織為重心，是統(tǒng)管社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)層。居民委員會(huì)通過(guò)召開居民大會(huì)的形式對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行決策和管理。社區(qū)工作站作為決策的落實(shí)層，屬于決策事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。新型城市社區(qū)建設(shè)要把“辦事”和“執(zhí)事”分離，把原來(lái)居委會(huì)的統(tǒng)管職責(zé)進(jìn)行細(xì)分，建立起新型的“居委會(huì)議事、社工站執(zhí)事”的管理模式。

（二）定位清晰、權(quán)責(zé)分明

盧曼的功能分化理論認(rèn)為社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，不論是相對(duì)較小的社會(huì)系統(tǒng)之間，還是政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)及公共組織這類大型的社會(huì)系統(tǒng)之間，都必須對(duì)權(quán)界進(jìn)行明晰的劃分，才能有效防范因相互間不適當(dāng)介入帶來(lái)的弊端，保證各系統(tǒng)穩(wěn)定有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。在日常社區(qū)建設(shè)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)把街道辦事處建成準(zhǔn)政府，又以街道辦事處代替或等同于社區(qū)的做法，實(shí)質(zhì)上是混淆了社區(qū)與政府的界線，最終導(dǎo)致社團(tuán)政權(quán)化的錯(cuò)誤行為?！吧鐓^(qū)自治的真實(shí)含義就是最低一級(jí)政府之下—無(wú)政府?！币簿褪钦f(shuō)政府終止的地方，就是社區(qū)開始的地方。值得注意的是，“政府終止”并不是指政府與社區(qū)的完全脫離，社區(qū)中必須由政府出面處理的事務(wù)，政府可以派出相應(yīng)的行政辦事機(jī)構(gòu)、工作人員。在基層社區(qū)制度建設(shè)中政府要正確定位，從“領(lǐng)導(dǎo)”向“指導(dǎo)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，主動(dòng)為社區(qū)居民提高優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)，接受群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，把社區(qū)居委會(huì)和政府關(guān)系定位為：“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”。同時(shí)由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊背景，矛盾問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，“政社分開”不能急于求成或者停滯不前，要通過(guò)徐循漸進(jìn)、步步為營(yíng)的方式來(lái)完成改革。

（三）隊(duì)伍建設(shè)、提高素質(zhì)

社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)要把優(yōu)選人才和公益安置相結(jié)合，并建立系統(tǒng)長(zhǎng)效的社區(qū)服務(wù)培訓(xùn)和淘汰機(jī)制。社區(qū)公共福利性較強(qiáng)，服務(wù)內(nèi)容大多包涵殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、行為偏差者矯治服務(wù)、精神康復(fù)輔導(dǎo)、刑釋人員輔導(dǎo)與矯治等，此類服務(wù)必須由專業(yè)化的組織和專業(yè)化的隊(duì)伍來(lái)提供，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化提供體制，必須要建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。社區(qū)工作者是社區(qū)工作的專職人員，是社區(qū)建設(shè)的骨干力量。采用多種方式吸引具有專業(yè)學(xué)科背景的先進(jìn)人才，充實(shí)社區(qū)工作隊(duì)伍，致力于將社區(qū)打造成專業(yè)性強(qiáng)、非行政性的新型社區(qū)。在公益性崗位中分期分批安排下崗職工從事社區(qū)工作，進(jìn)一步充實(shí)和加強(qiáng)社區(qū)工作力量，緩解社區(qū)工作人員不足的矛盾。依托地方高等教育機(jī)構(gòu)，將社區(qū)工作者納入高校干部培訓(xùn)計(jì)劃內(nèi)，進(jìn)行定期培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)。切實(shí)提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)，加快社區(qū)發(fā)展步伐。引入公開招聘、擇優(yōu)錄用等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高社區(qū)管理人員素質(zhì)。社區(qū)工作人員也進(jìn)行細(xì)分，分為“代言人”和“服務(wù)人”代言人應(yīng)當(dāng)本地化，服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)社會(huì)化。居民自治組織的決策機(jī)構(gòu)要向社區(qū)中具有政治參與水平的在職人員開放，執(zhí)行機(jī)構(gòu)則要向社會(huì)的全體居民開放。

（四）創(chuàng)新機(jī)制、民主自治

社區(qū)的組成單位是居民，社區(qū)自治就是要居民行使民主權(quán)力，參與到基層公共事務(wù)的管理監(jiān)督中來(lái)。首先，應(yīng)該積極探索社區(qū)參與新體制，如“直選”換屆即在對(duì)社區(qū)居委會(huì)換屆選舉中盡可能通過(guò)宣傳組織每戶參與，實(shí)現(xiàn)民意充分表達(dá)；“開放式提名”即對(duì)社區(qū)居委會(huì)的管理者提名采取開放性，居民個(gè)人或聯(lián)名、選舉委員會(huì)、民間組織等都可以推薦和質(zhì)疑；“競(jìng)選上崗”即在社區(qū)公布欄粘貼候選人的照片和信息，允許候選人在規(guī)定時(shí)間和固定地方進(jìn)行演講和宣傳，以期能讓選民得到更多信息來(lái)做出理智決定；“三會(huì)三公開”即在社區(qū)日常管理中建立聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)三會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、事務(wù)、居務(wù)三公開制度，讓居民的參與不再流于形式，而是真正的權(quán)力落實(shí)。其次，多渠道吸引居民參與公共事務(wù)管理。居民參與活動(dòng)的發(fā)生相當(dāng)程度上是受到利益驅(qū)使，是建立在對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和歸屬上。隨著傳統(tǒng)的單位制度改革，新社區(qū)的利益聯(lián)結(jié)變?nèi)?，形成新的共同利益成為激發(fā)居民參與熱情的關(guān)鍵。在社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中，通過(guò)多種方式進(jìn)一步挖掘社區(qū)公共資源，拓展社區(qū)服務(wù)，繁榮社區(qū)文化、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、強(qiáng)化社區(qū)治安，推動(dòng)社區(qū)居民利益聯(lián)結(jié)的形成，滿足公民的歸屬意愿和認(rèn)同感。今后堅(jiān)持實(shí)踐指導(dǎo)的方針，結(jié)合居民的切身需求不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、豐富和拓寬社區(qū)參與民主建設(shè)。

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