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    城市化視野下的社區(qū)管理體系建設(shè)研究

    2013-04-01 13:22:17
    財(cái)務(wù)與金融 2013年3期
    關(guān)鍵詞:城市化居民社區(qū)

    肖 俏

    “社區(qū)”一詞是社會(huì)學(xué)的常用術(shù)語(yǔ)。術(shù)語(yǔ)淵源學(xué)者們普遍認(rèn)為出自滕尼斯的著作《社區(qū)與社會(huì)》,但對(duì)社區(qū)概念的理解卻多元復(fù)雜。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》收錄的數(shù)據(jù)看,在現(xiàn)代社會(huì)學(xué)中,關(guān)于社區(qū)的定義有140多種。但概括起來(lái)主要包括兩類:一是功能主義觀點(diǎn)的社區(qū)定義,認(rèn)為社區(qū)是由有共同目標(biāo)和共同利害關(guān)系的人組成的社會(huì)團(tuán)體;二是地域性觀點(diǎn)的社區(qū)定義,認(rèn)為社區(qū)是在一定區(qū)域內(nèi)共同生活的有組織的人群。

    目前城市社區(qū)的范圍,一般指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了相應(yīng)規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化,城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。據(jù)中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組發(fā)布的《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示,2011年中國(guó)內(nèi)地城市化率首次突破50%,達(dá)到了51.3%。這意味著中國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口,中國(guó)城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段,這是中國(guó)改革開放的最新的成果體現(xiàn)。在急速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成部分,已成為承載社會(huì)變遷的主要載體,日益在整合社會(huì)資源、保持城市穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前形勢(shì)下,合理規(guī)劃好城市化進(jìn)程中的社區(qū)管理體系建設(shè),切實(shí)加強(qiáng)新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)工作,是十分值得研究的課題。

    一、城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)的重要意義

    城市化是工業(yè)化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,是社會(huì)進(jìn)步的具體體現(xiàn)。從本質(zhì)上看是把原來(lái)以農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變到以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為生的現(xiàn)代社會(huì)。在這個(gè)過(guò)程中,務(wù)農(nóng)人員和流動(dòng)人口進(jìn)行了身份的轉(zhuǎn)化,變成了城市長(zhǎng)居人口。這種對(duì)社會(huì)身份的重新定位會(huì)引起許多的社會(huì)矛盾,影響社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,造成轉(zhuǎn)型期特有的問(wèn)題,城市化進(jìn)程不是簡(jiǎn)單的“轉(zhuǎn)農(nóng)入城”,也不是單純的把城市延伸擴(kuò)大。二是作為一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的社會(huì)變遷模式,是新的社會(huì)公共環(huán)境的形成過(guò)程,真正需要做到的是“讓居民融入城市生活”。處于城市化進(jìn)程中的社區(qū)居民從身份、價(jià)值觀念到工作方式、生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)程中,社區(qū)以綜合有效的措施進(jìn)行整體聯(lián)動(dòng),消除了造成社會(huì)變遷中的居民與城市、社區(qū)社區(qū)與城市社區(qū)隔閡的法律與政策壁壘,為處于城市化進(jìn)程中的“準(zhǔn)市民”學(xué)習(xí)成為真正意義上的市民創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境,促使傳統(tǒng)居民以自身居住的社區(qū)為平臺(tái)脫胎換骨地走向現(xiàn)代文明。在這種背景下大力發(fā)展和諧社區(qū)建設(shè),有利于城市化進(jìn)程中各種矛盾問(wèn)題,適應(yīng)了社會(huì)現(xiàn)代化的需要。

    二、城市社區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題探析

    社區(qū)作為城市的基本組成部分,是居民集中生活的公共領(lǐng)域。因此,社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城市化進(jìn)程的前提基礎(chǔ),社區(qū)建設(shè)的落后,必將阻礙城市化進(jìn)程的推進(jìn)。我國(guó)在基層的社區(qū)建設(shè)上,地方政府進(jìn)行大膽探索、科學(xué)借鑒,取得了明顯成效。但是,與日益加快的城市化進(jìn)程相比較,社區(qū)建設(shè)中還存在著一些不容忽視的突出矛盾和問(wèn)題。

    體制結(jié)構(gòu)建設(shè)欠專業(yè),運(yùn)行體制不健全?,F(xiàn)階段我國(guó)的基層社區(qū)組織管理采取居民委員會(huì)黨支部和居民委員會(huì)協(xié)同管理模式,這種“兩塊牌子、一套班子”的設(shè)置采用的是以管理為先的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”模式,以各街道指標(biāo)任務(wù)完成情況為考察方式的被動(dòng)工作模式。而除了居委會(huì)外,其他的社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織很少有發(fā)言權(quán)和自主能力,少有形成具有自身特色的社區(qū)機(jī)構(gòu)。同時(shí)部分基層社區(qū)自我定位、工作目標(biāo)、基本職能都很不明確,尚未制定較明確的規(guī)章制度,形成管理的不規(guī)范和服務(wù)不到位。隨著城市化進(jìn)程加快,社區(qū)很難處理好越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。

    政府處于主導(dǎo)地位,居民自主意識(shí)薄弱。當(dāng)前我國(guó)大部分社區(qū)建設(shè)仍停留在政府倡導(dǎo)和被動(dòng)建設(shè)階段,社區(qū)居民與社區(qū)單位參與意識(shí)薄弱,社區(qū)缺乏自制主體與機(jī)制。政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)成為慣性,居民自治依附性強(qiáng)。政府全能主義和居民對(duì)自己?jiǎn)挝坏囊蕾囆詫?dǎo)致社區(qū)居民對(duì)居住地缺乏歸屬感,無(wú)法形成社區(qū)意識(shí)。從社區(qū)管理部門看居民委員會(huì)在實(shí)際工作中承擔(dān)著繁雜的協(xié)調(diào)任務(wù),必須協(xié)調(diào)好與各機(jī)關(guān)指派工作,慢慢變成了政府派出機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu),行政性大于自主性。鑒于居民委員會(huì)的“行政機(jī)構(gòu)”角色,居民參與熱情不足,更傾向于被動(dòng)的接受和反饋,參與目的被限定于對(duì)社區(qū)資源的獲取。在這種政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式下,社區(qū)工作者很少自主的對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè),在落實(shí)好行政性事務(wù)如人口普查、經(jīng)濟(jì)收入普查、居民生活水平調(diào)查等工作后,很難擠出精力和時(shí)間來(lái)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)、文化衛(wèi)生方面進(jìn)行深入建設(shè)。

    服務(wù)體制建設(shè)落后,資金籌集渠道單一。辦公設(shè)施陳舊這是當(dāng)前各地社區(qū)的普遍現(xiàn)象,在部分舊老社區(qū)問(wèn)題更加突出,某些街道還存在活動(dòng)用房采用租賃方式辦公的形式。隨著城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)展,社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也相對(duì)薄弱,與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求差距不斷擴(kuò)大。城市社區(qū)人口急速增長(zhǎng)、精神文化需求的提高以及人口老齡化等因素,勢(shì)必會(huì)造成小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)短缺、健身場(chǎng)所設(shè)備不齊全、居民業(yè)余文化消遣活動(dòng)單調(diào)、物業(yè)公司服務(wù)保障不齊全等問(wèn)題。同時(shí)資金短缺也是當(dāng)前社區(qū)普遍存在的問(wèn)題,基層政府特別是小型政府包攬了城鎮(zhèn)建設(shè)的一切,而各類企業(yè)、個(gè)人參與投資的很少,在吸引社會(huì)資本上缺乏有效的機(jī)制,不能調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來(lái)。這種單一的投資體制和落后的投資方式存在著嚴(yán)重的狹隘性和封閉性。各種基礎(chǔ)設(shè)施的改善、辦公條件的改良、政府服務(wù)功能的伸展都需要資金支持,現(xiàn)階段單一的依靠政府財(cái)政支持很難跟上社會(huì)的發(fā)展步伐。

    三、城市化背景下社區(qū)管理體系建設(shè)的路徑選擇

    (一)政府重視、合理規(guī)劃

    各地政府應(yīng)高度重視社區(qū)管理建設(shè)工作,切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),將社區(qū)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)列入重要議事日程,實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),形成黨委、政府領(lǐng)導(dǎo),民政部門協(xié)調(diào),有關(guān)部門配合,社會(huì)力量支持,群眾廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。明確工作目標(biāo),層層落實(shí)責(zé)任,狠抓各項(xiàng)工作的落實(shí)。新型城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)要進(jìn)行合理規(guī)劃,根據(jù)社區(qū)建設(shè)系列規(guī)章制度,對(duì)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村改城鎮(zhèn)、街道和居民區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌布局,建立以1000-2000戶的適宜的新型社區(qū)。社區(qū)內(nèi)部的組織模式以社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居民委員會(huì)的”三為一體”模式,明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限,明確領(lǐng)導(dǎo)和管理秩序。社區(qū)黨組織為重心,是統(tǒng)管社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)層。居民委員會(huì)通過(guò)召開居民大會(huì)的形式對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行決策和管理。社區(qū)工作站作為決策的落實(shí)層,屬于決策事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。新型城市社區(qū)建設(shè)要把“辦事”和“執(zhí)事”分離,把原來(lái)居委會(huì)的統(tǒng)管職責(zé)進(jìn)行細(xì)分,建立起新型的“居委會(huì)議事、社工站執(zhí)事”的管理模式。

    (二)定位清晰、權(quán)責(zé)分明

    盧曼的功能分化理論認(rèn)為社會(huì)建設(shè)過(guò)程中,不論是相對(duì)較小的社會(huì)系統(tǒng)之間,還是政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)及公共組織這類大型的社會(huì)系統(tǒng)之間,都必須對(duì)權(quán)界進(jìn)行明晰的劃分,才能有效防范因相互間不適當(dāng)介入帶來(lái)的弊端,保證各系統(tǒng)穩(wěn)定有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。在日常社區(qū)建設(shè)中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)把街道辦事處建成準(zhǔn)政府,又以街道辦事處代替或等同于社區(qū)的做法,實(shí)質(zhì)上是混淆了社區(qū)與政府的界線,最終導(dǎo)致社團(tuán)政權(quán)化的錯(cuò)誤行為?!吧鐓^(qū)自治的真實(shí)含義就是最低一級(jí)政府之下—無(wú)政府?!币簿褪钦f(shuō)政府終止的地方,就是社區(qū)開始的地方。值得注意的是,“政府終止”并不是指政府與社區(qū)的完全脫離,社區(qū)中必須由政府出面處理的事務(wù),政府可以派出相應(yīng)的行政辦事機(jī)構(gòu)、工作人員。在基層社區(qū)制度建設(shè)中政府要正確定位,從“領(lǐng)導(dǎo)”向“指導(dǎo)服務(wù)”轉(zhuǎn)變,主動(dòng)為社區(qū)居民提高優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù),接受群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià),把社區(qū)居委會(huì)和政府關(guān)系定位為:“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”。同時(shí)由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊背景,矛盾問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜,“政社分開”不能急于求成或者停滯不前,要通過(guò)徐循漸進(jìn)、步步為營(yíng)的方式來(lái)完成改革。

    (三)隊(duì)伍建設(shè)、提高素質(zhì)

    社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)要把優(yōu)選人才和公益安置相結(jié)合,并建立系統(tǒng)長(zhǎng)效的社區(qū)服務(wù)培訓(xùn)和淘汰機(jī)制。社區(qū)公共福利性較強(qiáng),服務(wù)內(nèi)容大多包涵殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、行為偏差者矯治服務(wù)、精神康復(fù)輔導(dǎo)、刑釋人員輔導(dǎo)與矯治等,此類服務(wù)必須由專業(yè)化的組織和專業(yè)化的隊(duì)伍來(lái)提供,要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化提供體制,必須要建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。社區(qū)工作者是社區(qū)工作的專職人員,是社區(qū)建設(shè)的骨干力量。采用多種方式吸引具有專業(yè)學(xué)科背景的先進(jìn)人才,充實(shí)社區(qū)工作隊(duì)伍,致力于將社區(qū)打造成專業(yè)性強(qiáng)、非行政性的新型社區(qū)。在公益性崗位中分期分批安排下崗職工從事社區(qū)工作,進(jìn)一步充實(shí)和加強(qiáng)社區(qū)工作力量,緩解社區(qū)工作人員不足的矛盾。依托地方高等教育機(jī)構(gòu),將社區(qū)工作者納入高校干部培訓(xùn)計(jì)劃內(nèi),進(jìn)行定期培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)。切實(shí)提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì),加快社區(qū)發(fā)展步伐。引入公開招聘、擇優(yōu)錄用等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高社區(qū)管理人員素質(zhì)。社區(qū)工作人員也進(jìn)行細(xì)分,分為“代言人”和“服務(wù)人”代言人應(yīng)當(dāng)本地化,服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)社會(huì)化。居民自治組織的決策機(jī)構(gòu)要向社區(qū)中具有政治參與水平的在職人員開放,執(zhí)行機(jī)構(gòu)則要向社會(huì)的全體居民開放。

    (四)創(chuàng)新機(jī)制、民主自治

    社區(qū)的組成單位是居民,社區(qū)自治就是要居民行使民主權(quán)力,參與到基層公共事務(wù)的管理監(jiān)督中來(lái)。首先,應(yīng)該積極探索社區(qū)參與新體制,如“直選”換屆即在對(duì)社區(qū)居委會(huì)換屆選舉中盡可能通過(guò)宣傳組織每戶參與,實(shí)現(xiàn)民意充分表達(dá);“開放式提名”即對(duì)社區(qū)居委會(huì)的管理者提名采取開放性,居民個(gè)人或聯(lián)名、選舉委員會(huì)、民間組織等都可以推薦和質(zhì)疑;“競(jìng)選上崗”即在社區(qū)公布欄粘貼候選人的照片和信息,允許候選人在規(guī)定時(shí)間和固定地方進(jìn)行演講和宣傳,以期能讓選民得到更多信息來(lái)做出理智決定;“三會(huì)三公開”即在社區(qū)日常管理中建立聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)三會(huì)制度,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、事務(wù)、居務(wù)三公開制度,讓居民的參與不再流于形式,而是真正的權(quán)力落實(shí)。其次,多渠道吸引居民參與公共事務(wù)管理。居民參與活動(dòng)的發(fā)生相當(dāng)程度上是受到利益驅(qū)使,是建立在對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和歸屬上。隨著傳統(tǒng)的單位制度改革,新社區(qū)的利益聯(lián)結(jié)變?nèi)?,形成新的共同利益成為激發(fā)居民參與熱情的關(guān)鍵。在社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中,通過(guò)多種方式進(jìn)一步挖掘社區(qū)公共資源,拓展社區(qū)服務(wù),繁榮社區(qū)文化、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、強(qiáng)化社區(qū)治安,推動(dòng)社區(qū)居民利益聯(lián)結(jié)的形成,滿足公民的歸屬意愿和認(rèn)同感。今后堅(jiān)持實(shí)踐指導(dǎo)的方針,結(jié)合居民的切身需求不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、豐富和拓寬社區(qū)參與民主建設(shè)。

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