基于人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的思考

周 潔

近年來(lái)，內(nèi)部審計(jì)定位逐漸從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)監(jiān)督職能，向增值性服務(wù)與監(jiān)督職能并重轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)是值得探討的內(nèi)審轉(zhuǎn)型的內(nèi)容之一。不可否認(rèn)，科學(xué)、有效的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)分析的前提，更是績(jī)效審計(jì)成敗的關(guān)鍵。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)想

眾所周知，績(jī)效的本質(zhì)是三性，對(duì)于人民銀行而言，績(jī)效審計(jì)的核心內(nèi)容是在合規(guī)性基礎(chǔ)上履行職責(zé)過(guò)程中資源利用的“經(jīng)濟(jì)性”、行政管理的“效率性”和行政活動(dòng)的“效果性”。同時(shí)人民銀行績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容可分為內(nèi)部效益和社會(huì)效益兩大部分：內(nèi)部效益指通過(guò)采取內(nèi)部管理措施，促進(jìn)加強(qiáng)預(yù)算資金管理、降低行政成本、提高工作質(zhì)量與效率、保障人民銀行持續(xù)有效履行央行職能方面的效益情況，包括資源配置效益（物質(zhì)資源、人力資源等）、內(nèi)部控制管理效益等；社會(huì)效益指人民銀行作為國(guó)家宏觀調(diào)控部門(mén)，其產(chǎn)生的宏觀調(diào)控作用及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，以及地方政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)人民銀行工作的滿意程度，包括貨幣政策效益、金融穩(wěn)定效益、金融服務(wù)效益等。

具體績(jī)效如何評(píng)價(jià)，在不同地域、不同時(shí)期，甚至不同的人有不同的標(biāo)準(zhǔn)，可能評(píng)價(jià)方法也不盡相同?；诙嗄昕?jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格地講，完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系至少應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)關(guān)鍵體系和一個(gè)關(guān)鍵規(guī)則：體系之一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括指標(biāo)群和權(quán)重，解決用什么來(lái)識(shí)別或判別績(jī)效的問(wèn)題；體系之二是績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，解決以什么為基準(zhǔn)參照物的問(wèn)題；最后，關(guān)鍵規(guī)則是評(píng)價(jià)分析及賦值規(guī)則，解決在指標(biāo)體系、參照標(biāo)準(zhǔn)下以什么尺度來(lái)評(píng)價(jià)績(jī)效的問(wèn)題。

績(jī)效評(píng)價(jià)的基本架構(gòu)和程序歸納如下圖：

圖1 績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本架構(gòu)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容在審計(jì)計(jì)劃階段按照完整性、相關(guān)性、重要性初步確定，既不應(yīng)當(dāng)對(duì)影響績(jī)效的重大事項(xiàng)有所遺漏，也不應(yīng)當(dāng)事無(wú)巨細(xì)、眉毛胡子一把抓，在確定的評(píng)價(jià)重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，合理選取和設(shè)置指標(biāo)群，并根據(jù)重要性設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)群和權(quán)重共同構(gòu)成指標(biāo)體系。

1.指標(biāo)群選取及設(shè)置。目前國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)價(jià)中廣泛運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法，根據(jù)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，在評(píng)價(jià)重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，合理選取和設(shè)置指標(biāo)，并采用分層法設(shè)立指標(biāo)群。總體而言，對(duì)人民銀行通用業(yè)務(wù)部門(mén)的一級(jí)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：綜合資源類(lèi)、內(nèi)部控制類(lèi)、履行業(yè)務(wù)職責(zé)類(lèi)、總體成效類(lèi)這四個(gè)方面，根據(jù)具體情況及評(píng)價(jià)重點(diǎn)可以分二級(jí)指標(biāo)，如：綜合資源類(lèi)指標(biāo)，包括人力資源和相關(guān)的物質(zhì)資源、技術(shù)支持，主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性；內(nèi)部控制類(lèi)指標(biāo)，包括崗位、流程設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及控制、內(nèi)控環(huán)境，主要體現(xiàn)合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；履行業(yè)務(wù)職責(zé)類(lèi)指標(biāo)，包括日常業(yè)務(wù)開(kāi)展、內(nèi)外業(yè)務(wù)監(jiān)督等，主要體現(xiàn)合規(guī)性和效率性；總體成效類(lèi)指標(biāo)，包括預(yù)期任務(wù)目標(biāo)、社會(huì)評(píng)議反映等，主要體現(xiàn)效果性。當(dāng)然，績(jī)效的三性是不可完全割裂的，這里只是相對(duì)區(qū)分。

此外，為了使評(píng)價(jià)指標(biāo)更合理可操作，在二級(jí)指標(biāo)下還可設(shè)三級(jí)指標(biāo)、四級(jí)指標(biāo)等。

2.權(quán)重設(shè)置。針對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)依據(jù)相關(guān)性和重要性原則合理分配權(quán)重，對(duì)后期綜合評(píng)價(jià)結(jié)論至關(guān)重要。現(xiàn)有的指標(biāo)體系確定權(quán)重方法主要有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法，主觀賦權(quán)法主要是由專(zhuān)家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主觀判斷而得到，如層次分析法（AHP）和德?tīng)柗品ǎ―elphi）等，這種方法人們研究較早，也較為成熟?？陀^賦權(quán)法的原始數(shù)據(jù)是由各指標(biāo)在評(píng)價(jià)中的實(shí)際數(shù)據(jù)組成，它不依賴(lài)于人的主觀判斷，如變異系數(shù)法。在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中，以主觀賦權(quán)法較為常見(jiàn)。

以層次分析法為例，具體步驟包括：

第一，構(gòu)造兩兩比較判斷的矩陣。根據(jù)T.L.Saaty提出的“1-9標(biāo)度法”，按照各層次指標(biāo)對(duì)其上一層次有關(guān)指標(biāo)影響的相對(duì)重要性，構(gòu)建兩兩比較的判斷矩陣：A=（aij），aij表示指標(biāo)Xi相對(duì)Xj對(duì)其上一層次有關(guān)指標(biāo)影響程度的比值。

表1 1-9 標(biāo)度法

第二，計(jì)算各層次指標(biāo)相對(duì)權(quán)重。計(jì)算各判斷矩陣的特征值最大值及其所對(duì)應(yīng)的特征向量，得出層次單排序，獲得各指標(biāo)層對(duì)于相應(yīng)上一指標(biāo)層的重要性數(shù)據(jù)序列，從而獲得最優(yōu)決策。先解出判斷矩陣A的最大特征值λmax，再利用公式：Aω=λmaxω。解出λmax所對(duì)應(yīng)的特征向量ω。經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化后即為同一層次中相應(yīng)指標(biāo)對(duì)于上一層次中對(duì)應(yīng)指標(biāo)相對(duì)重要性的排序權(quán)值。

第三，一致性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)判斷矩陣是否具有一致性，通常引入判斷矩陣的隨機(jī)一致性比例CR進(jìn)行檢驗(yàn)：

CI是A的一致性指標(biāo)，λmax是矩陣特征向量根的最大值，n是矩陣的維數(shù)，RI是平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，其值只與矩陣的維數(shù)大小有關(guān)。當(dāng)CR<0.1時(shí)就認(rèn)為判斷矩陣A具有滿意的一致性，否則要對(duì)A重新調(diào)整，直到具有滿意的一致性為止。

為確保相對(duì)科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，一般需要邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)以及審計(jì)監(jiān)督部門(mén)的專(zhuān)家組成專(zhuān)業(yè)團(tuán)體共同探討確定矩陣A，并根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系解決績(jī)效評(píng)價(jià)以什么為基準(zhǔn)參照物的問(wèn)題，一般而言，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)，具體設(shè)定根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，選用不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

人民銀行績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系由規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、工作計(jì)劃和目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)層要求、歷史數(shù)據(jù)以及其他標(biāo)準(zhǔn)組成，各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不完全割裂，彼此互有交叉。由于涉及信息頗廣，此處不再贅述。

（三）分析評(píng)價(jià)及賦值

審計(jì)人員根據(jù)實(shí)際情況，采用不同的審計(jì)方法，對(duì)被審計(jì)對(duì)象實(shí)際操作情況進(jìn)行檢查與測(cè)試，并針對(duì)指標(biāo)體系各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)價(jià)。

1.資料采集與測(cè)試，進(jìn)行初步評(píng)價(jià)描述。以通用部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中第一類(lèi)“資源配置”類(lèi)指標(biāo)為例，包括但不限于下表所列：

表2 業(yè)務(wù)部門(mén)績(jī)效審計(jì)相關(guān)評(píng)價(jià)重點(diǎn)及評(píng)價(jià)方法

2.根據(jù)賦值規(guī)則量化評(píng)價(jià)。依據(jù)審計(jì)查證的主要事實(shí)，對(duì)應(yīng)于評(píng)價(jià)的不同等級(jí)，如“很好、較好、一般、較差、很差”，按照每個(gè)級(jí)次的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)給予打分，打分賦值規(guī)則可參見(jiàn)下表。

表3 評(píng)價(jià)賦值規(guī)則

3.綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。從最低層級(jí)開(kāi)始，在各個(gè)層級(jí)加權(quán)匯總得出每個(gè)層級(jí)的評(píng)價(jià)分值：若績(jī)效評(píng)價(jià)值為V，各績(jī)效指標(biāo)的評(píng)級(jí)為A（i），權(quán)重為Wi，則績(jī)效評(píng)價(jià)模型為：V=∑A（i）*Wi。逐級(jí)往上按照該模型加權(quán)匯總，直至得到總評(píng)價(jià)值。

以100分為總分，評(píng)價(jià)分值一般在85分以上為好。但是絕對(duì)值通常不具有絕對(duì)代表意義，多項(xiàng)同時(shí)比較時(shí)通常更具有實(shí)際意義和說(shuō)服力。

值得注意的是：由于央行的貨幣政策效益、金融穩(wěn)定效益、金融服務(wù)效益、外匯管理效益體現(xiàn)在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)金融的支持和引導(dǎo)，不能直接從相關(guān)數(shù)據(jù)取得關(guān)于效果的評(píng)價(jià)，可結(jié)合財(cái)政稅務(wù)部門(mén)、商業(yè)銀行及相關(guān)企事業(yè)單位的評(píng)價(jià)來(lái)分析績(jī)效情況。也可以直接將外單位的評(píng)價(jià)設(shè)作為效果性指標(biāo)，引入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)規(guī)則，一并納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系中評(píng)分。

二、目前人民銀行績(jī)效審計(jì)主要難點(diǎn)

（一）審計(jì)之前--審計(jì)環(huán)境仍需改善

目前人民銀行績(jī)效審計(jì)缺乏相關(guān)的制度基礎(chǔ)，主要依賴(lài)于審計(jì)宣傳和領(lǐng)導(dǎo)層支持，雖然領(lǐng)導(dǎo)層普遍希望借助審計(jì)提升整體工作效能，但是對(duì)于大部分被審計(jì)單位而言，相對(duì)于被提交審計(jì)報(bào)告中大量非自身違規(guī)性的闡述和評(píng)價(jià)，更愿意接受口頭提示和建議，在一定情況下對(duì)績(jī)效審計(jì)尚有一定情緒抵觸?？?jī)效審計(jì)的環(huán)境仍需進(jìn)一步改善。

（二）審計(jì)之中--績(jī)效三性的非一致性造成評(píng)價(jià)兩難

不可否認(rèn)，績(jī)效的三性之間有時(shí)候存在一定的矛盾性。尤其對(duì)于人民銀行這類(lèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，在一定程度上需要確保風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，在特殊情況下甚至需要不計(jì)代價(jià)取得預(yù)期政策效果。在這種情況下，部分業(yè)務(wù)的人力、物力投入體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性、效率性方面可能極其低下，但最終確保了目標(biāo)效果。從審計(jì)的角度，對(duì)于這類(lèi)極端情況，我們很難從數(shù)量上進(jìn)行計(jì)量和評(píng)價(jià)犧牲的經(jīng)濟(jì)性、效率性是否恰當(dāng)，以及在確保風(fēng)險(xiǎn)控制和政策效果的前提下是否有更平衡的配比。

（三）審計(jì)之后--績(jī)效審計(jì)的績(jī)效即成果運(yùn)用有待提升

目前各地開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)品種繁多，但前期有一部分是“為了績(jī)效審計(jì)而績(jī)效審計(jì)”，績(jī)效審計(jì)的結(jié)果用于提高和改善審計(jì)對(duì)象的績(jī)效水平和管理能力的實(shí)際力度和途徑尚不夠明顯；同時(shí)，各地各自探索不同績(jī)效審計(jì)的模式和方式，各有一定的經(jīng)驗(yàn)積累和提升，但目前尚未有全國(guó)性典型推廣，共享性較差，造成各地的部分重復(fù)投入和資源浪費(fèi)，績(jī)效審計(jì)本身的績(jī)效尚有待提升。

三、人民銀行推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的措施和建議

（一）加快制度支持，優(yōu)化績(jī)效審計(jì)環(huán)境

制度及規(guī)范是開(kāi)展人民銀行績(jī)效審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)，應(yīng)盡快制定與完善人民銀行績(jī)效審計(jì)相關(guān)辦法，為績(jī)效審計(jì)提供技術(shù)性指導(dǎo)，同時(shí)也促動(dòng)績(jī)效審計(jì)的普遍接受。此外，應(yīng)考慮前期選擇績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)時(shí)邀請(qǐng)被審計(jì)部門(mén)一同參與，一是被審計(jì)部門(mén)通常對(duì)其自身業(yè)務(wù)及其要求有更優(yōu)于審計(jì)部門(mén)的認(rèn)識(shí)，能給予績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系所需要的相對(duì)專(zhuān)業(yè)和全面的意見(jiàn)，一定程度上避免片面性；二是適度的參與幫助傳導(dǎo)績(jī)效審計(jì)理念，被審計(jì)部門(mén)在參與中理解自身績(jī)效和績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)，將有益于審計(jì)環(huán)境的優(yōu)化。

（二）加強(qiáng)日常積累與提煉，建立和完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

建立切合人民銀行特色的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的前提和基礎(chǔ)，一是充分掌握人行履行職責(zé)情況和業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，做好評(píng)價(jià)體系建設(shè)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備；二是設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)盡可能完整、科學(xué)，針對(duì)不同部門(mén)的工作性質(zhì)，建立分類(lèi)管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理化權(quán)重體系；三是日常積累，逐步建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，形成縱橫交錯(cuò)的數(shù)據(jù)庫(kù)；三是根據(jù)實(shí)際情況確定評(píng)價(jià)和賦值標(biāo)準(zhǔn)，尤其關(guān)注在三性不夠統(tǒng)一情況下的評(píng)價(jià)方式和規(guī)則。需要注意的是，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不可能一蹴而就也不可能一成不變，需要在探索中逐步建立，而后在實(shí)踐中不斷完善和修正，總體形成一個(gè)漸進(jìn)式的循環(huán)體系。

（三）突破常規(guī)，必要時(shí)聘請(qǐng)外部專(zhuān)家

由于人民銀行部門(mén)和業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性，內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目聘請(qǐng)外部專(zhuān)家參與或者直接委托外部審計(jì)的現(xiàn)象在人行較鮮見(jiàn)。但隨著審計(jì)專(zhuān)業(yè)性要求的提高，不少人行內(nèi)審人員的專(zhuān)業(yè)方向和精力有限，很難達(dá)到有些特殊性業(yè)務(wù)的績(jī)效審計(jì)要求，這種習(xí)慣應(yīng)當(dāng)被打破。如基建績(jī)效審計(jì)的建造成本分析，不具備相應(yīng)能力的人員勉為其難地承擔(dān)項(xiàng)目的結(jié)果被審計(jì)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和績(jī)效缺陷可能被忽視，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加。對(duì)于特殊專(zhuān)業(yè)要求的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)兼顧保密和安全性的基礎(chǔ)上，建立借助外部專(zhuān)業(yè)力量的機(jī)制，合理確保項(xiàng)目的質(zhì)量。

（四）提升績(jī)效審計(jì)成果之績(jī)效，有效服務(wù)組織治理

一是加強(qiáng)不同地區(qū)績(jī)效審計(jì)探索的成效交流和共享，必要時(shí)，按照不同業(yè)務(wù)績(jī)效審計(jì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)劃分主導(dǎo)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域分工對(duì)一項(xiàng)或幾項(xiàng)主要業(yè)務(wù)績(jī)效審計(jì)模式負(fù)責(zé)，包括制定審計(jì)方案和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并負(fù)責(zé)對(duì)其他地域該業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)，逐漸形成分工合作、各有所長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)高效、成效共享的一盤(pán)棋式區(qū)域有機(jī)格局。二是注重加強(qiáng)審計(jì)分析，完善與被審計(jì)部門(mén)以及管理層的交流磋商方式方法，進(jìn)一步拓展績(jī)效審計(jì)成果利用的渠道，真正幫助提高和改善審計(jì)對(duì)象的績(jī)效水平和管理能力。如通過(guò)建立和完善決策失誤責(zé)任追究制度，促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任具體化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”以及“能者上，庸者下”的良性治理。

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