論依法治?！八狗铱怂怪i”的破解

彭先兵

在依法治校的主流話語下，我國高?；窘⒘烁髯缘闹贫润w系，但這并不等于它們實現(xiàn)了依法治校。事實上，一些高校雖注重各種制度的建立，但制度的落實方面往往顯得虎頭蛇尾。換言之，高校也存在“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的“斯芬克斯之謎”。300多年前，培根就曾說過，有制度不執(zhí)行，比沒有制度的危害還要大?？梢?，“制度只有執(zhí)行，才有生命力。與制度設(shè)計相比，制度落實這條腿邁出的步子更需堅實”。[1]筆者認為，高校只有建立健全的機制，才能將“有法”和“執(zhí)行”兩個方面統(tǒng)一起來，才能破解依法治校的“斯芬克斯之謎”。

一、機制的基本含義

《現(xiàn)代漢語詞典》對“機制”的解釋是：機器的構(gòu)造和工作原理，如計算機的機制；后來生物學(xué)和醫(yī)學(xué)通過類比借用此詞，指有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，如動脈硬化的機制；還指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律，如優(yōu)選法中優(yōu)化對象的機制。如今多泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機制、競爭機制。社會科學(xué)也引入“機制”概念，主要在三種意義上使用：其一，機制是指系統(tǒng)內(nèi)外部各種要素之間的律動或有機聯(lián)系，此種聯(lián)系通過某種互動、互補和互濟的形式表現(xiàn)出來，形成系統(tǒng)的整合功能和綜合效率，這是從系統(tǒng)論的角度考察。其二，機制是指依據(jù)制度、體制的要求制定的用來規(guī)范人們行為的運行程序和操作規(guī)范，它服務(wù)于制度和體制的工作系統(tǒng)的構(gòu)建及其功能和相互關(guān)系，這是從法治的角度考察。其三，機制是指制度加方法，即制度化了的方法。換言之，機制本身含有制度因素，要求所有相關(guān)人員遵守，同時又含有方法因素，是經(jīng)過實踐檢驗證明的，有效的，較為固定的工作方法。作為機制，它不會因為組織領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，而作為工作方法是可以因人而異的，這是從模式或操作模型的角度考察。

綜上所述，高校的機制應(yīng)是由高校的組織結(jié)構(gòu)、反映高校運行規(guī)律的制度和高校運行所遵循的制度化方法等要素有機構(gòu)成的自適應(yīng)系統(tǒng)。其中，組織結(jié)構(gòu)是機制運行的主體，反映組織內(nèi)在規(guī)律的制度是機制運行的內(nèi)容，使組織結(jié)構(gòu)實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)的制度化方法是機制運行的模式。它有兩個方面的主要特征：一方面是內(nèi)在性和客觀性。機制的形成與作用完全由高校的組織結(jié)構(gòu)決定，其類型和功能不以人的意志為轉(zhuǎn)移，完全是一種客觀存在。另一方面是自動性和可調(diào)性。機制按一定的規(guī)律自發(fā)能動地運行，其運行方式由組織自身的結(jié)構(gòu)決定，改變組織的構(gòu)成方式就能相應(yīng)改變機制的運行方式。所以，高校出現(xiàn)的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的問題，必須通過健全高校自身的機制建設(shè)來克服。

二、機制的主要功能

（一）健全的機制能確保依法治校的實現(xiàn)

機制和制度的區(qū)別表現(xiàn)在兩者各有側(cè)重：制度是規(guī)范，但規(guī)范本身不能自動運行，必須通過作為主體性要素的組織機構(gòu)的內(nèi)在矛盾運動，或者說各相關(guān)部門（人）的相互博弈的來推動，而博弈必須遵循制度化的方法。簡言之，制度必須通過機制才能發(fā)生作用。機制是制度、組織機構(gòu)和制度化方法的有機互動，是使制度規(guī)范起作用的各種要素的有機組合。沒有制度，機制可能成為任人擺布的“木偶”或霍布斯筆下的“利維坦”；沒有機制，制度就會形同虛設(shè)。換言之，有制度還得有相應(yīng)的機制，否則再好的制度也起不了作用。有了機制，組織機構(gòu)就會始終處于良性博弈的狀態(tài)中，彼此約束、相互推動著依法辦事。由此可見，機制其實是良性循環(huán)的制度體系，制度不過是見諸紙面的靜態(tài)規(guī)則，真正使制度運轉(zhuǎn)起來的是其背后的機制。質(zhì)言之，機制是在現(xiàn)實中運轉(zhuǎn)著的制度體系。因此，高校要克服“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的痼疾，真正實現(xiàn)依法治校，必須以建立健全的機制為抓手，否則便只能是一句空話。

（二）健全的機制能使高校成為一個自適應(yīng)系統(tǒng)

中國的傳統(tǒng)人治文化十分頑強，這在高校也不例外。人治建立在專斷與獨裁基礎(chǔ)上，體現(xiàn)不平等原則，呈現(xiàn)隨意性、多變性等弊端，易導(dǎo)致“一人出錯，整體出錯”，且缺乏及時糾錯能力，還易導(dǎo)致腐敗和“近親繁殖”等不良現(xiàn)象。因此，人治會導(dǎo)致高校出現(xiàn)“王朝周期律”式的惡性循環(huán)。法治是建立在平等和民主的基礎(chǔ)上的，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性等特點，要求嚴格遵守作為一般性規(guī)程的各項法律制度，特殊情況所容許的權(quán)變也不能超出法治原則的范圍，因而能實現(xiàn)學(xué)校管理的制度化，使這種制度“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”，確保高校的和諧穩(wěn)定和有序發(fā)展。中外教育實踐已反復(fù)證明，只注重制定規(guī)章制度的做法不能實現(xiàn)學(xué)校的法治。法制要成為法治，離不開法制背后的機制。只有建立健全的機制，才能使制度在作為主體性要素的組織結(jié)構(gòu)的推動下，遵循制度化方法良性運動起來，成為動態(tài)的制度體系。換言之，有健全機制的高校是一個自適應(yīng)系統(tǒng)，常態(tài)情況下能自發(fā)推動制度的運行，非常情況下能及時地自我調(diào)整，一邊按法治原則處理非常的問題，一邊按法治原則調(diào)整完善組織結(jié)構(gòu)、修改制度本身和制度化的工作方法等，從而確保高校的運行不會脫離法治狀態(tài)。

三、機制建設(shè)的主要方面

機制由組織機構(gòu)、制度和制度化方法三大要素構(gòu)成，機制建設(shè)的主要內(nèi)容也體現(xiàn)在這三個方面。

（一）組織結(jié)構(gòu)的建設(shè)

依法治校先要做到“有法可依”，但“法”需要由人構(gòu)成的組織機構(gòu)去制定和執(zhí)行，人是制定制度和執(zhí)行制度的主體，組織結(jié)構(gòu)建設(shè)是制度建設(shè)和操作模型建設(shè)的前提。組織結(jié)構(gòu)的建設(shè)要確保機制有永不枯竭的原動力，關(guān)鍵是確保組織機構(gòu)在橫向和縱向兩個維度上都形成一種大致對稱的關(guān)系和大致均衡的博弈格局。

從法治角度看，組織結(jié)構(gòu)就是法人治理結(jié)構(gòu)。高校的法人治理結(jié)構(gòu)是指高校的舉辦者、決策者、管理者、教職工和學(xué)生等權(quán)利相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運營與權(quán)責(zé)配置的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及由此種組織結(jié)構(gòu)決定的配套子機制和制衡關(guān)系等。受中國傳統(tǒng)人治文化的影響，高校的組織結(jié)構(gòu)縱向表現(xiàn)為高層就擁有絕對的權(quán)力，形成權(quán)力頂峰；另一方面，組織結(jié)構(gòu)橫向表現(xiàn)為分工不分權(quán)，權(quán)力集中于行政和“一把手”，形成權(quán)力重心。這種法人治理結(jié)構(gòu)是一種非均衡博弈結(jié)構(gòu)，權(quán)力的頂峰和重心不能得到合理制衡與有效監(jiān)督，所以“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的弊端必然產(chǎn)生。因此，中國高校的法人治理結(jié)構(gòu)可以借鑒“分權(quán)制衡”的原則。今天中國的高校表現(xiàn)為“行政體系在高等教育系統(tǒng)的延伸”，民辦高校也不例外，充滿了行政化傾向。同時，我國特有的黨政體制還易導(dǎo)致公辦高校出現(xiàn)黨政不分或以黨代政的現(xiàn)象。民辦高校的舉辦權(quán)、管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)雖易實現(xiàn)分離，但多半實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，受傳統(tǒng)人治的影響，其決策、執(zhí)行、監(jiān)督結(jié)構(gòu)的建設(shè)并不到位。因此，借鑒西方高校治理結(jié)構(gòu)進行科學(xué)的“分權(quán)制衡”是很有必要的。這種借鑒不是簡單地模仿建立董事會、監(jiān)事會、校長負責(zé)制、教工大會、工會和各種委員會等，在舉辦者、決策者、管理者、教職工和學(xué)生等權(quán)利相關(guān)人之間建立起權(quán)、責(zé)、利和信息等構(gòu)成的綜合力量大致對稱的組織結(jié)構(gòu)，才是組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵，才有可能實現(xiàn)權(quán)利相關(guān)人的公平博弈，才能確保機制有永不枯竭的原動力。

（二）規(guī)章制度的建設(shè)

規(guī)章制度建設(shè)是高校實現(xiàn)制度性發(fā)展的基礎(chǔ)，決定著高校的發(fā)展水平。在依法治校的環(huán)境下，高校通過健全制度體系，以制度形式彰顯大學(xué)的本質(zhì)和理念，使學(xué)校的各項工作能夠依制度運轉(zhuǎn)，才能真正做到正確配置行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，促進高校不斷發(fā)展壯大的目標。

首先，高校管理者、教職工乃至全體學(xué)生應(yīng)當樹立法治觀念，提高和強化對制度建設(shè)的認識。作為高校管理根本依據(jù)的各種制度都應(yīng)體現(xiàn)著法治理念。作為高校人，必須從高校發(fā)展的戰(zhàn)略意義上認真對待法制建設(shè)。其次，制度建設(shè)本身也要強調(diào)程序性、規(guī)范性、合法性。制度的制定一般要經(jīng)歷以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：提出議案、審查立項、起草、討論批準和公示。最后，高校應(yīng)當對制度的解釋和適用范圍進行制度性規(guī)范，這樣才能保障制度的正確實施和真正實施。同時，還應(yīng)及時修改或者撤銷那些不符合實際情況的制度，廢止主要內(nèi)容與后來施行的制度的有關(guān)規(guī)定不符的制度，以保持規(guī)章制度的有效性。

高等教育的發(fā)展應(yīng)該是制度性的發(fā)展，如何加強制度建設(shè)和建立現(xiàn)代大學(xué)制度，已毫無例外地成為世界各國推進高等教育發(fā)展的熱點問題和關(guān)鍵所在，這也是我國高等教育改革的方向，發(fā)展的必然選擇。[2]

（三）操作模型的建設(shè)

操作模型又稱為模式（Pattern），是從實踐中重復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)和抽象出的帶有規(guī)律性的方式方法，并把這些方式方法歸納總結(jié)到制度化方法的高度。本文所說的模式是指高校適用規(guī)章制度在實踐中解決問題的制度性方法和法定程序。任何規(guī)章制度應(yīng)用到實踐中去必定要遵循法定的程序并體現(xiàn)為法定的方法或者說模式。亞歷山大（Alexander）曾對模式的意義做了很好地解釋。他認為，模式描述了一個在我們的環(huán)境中不斷出現(xiàn)的問題，然后描述了該問題解決方案的核心。通過這種方式，可以無數(shù)次地使用那些已有的解決方案，無需再重復(fù)相同的工作。因為模式提供了一種參照性的指導(dǎo)方略。[3]有好的模式作為指導(dǎo)，能為常人提供解決問題的最佳辦法。因而布希曼指出，“每個模式都是由三部分組成的一個規(guī)則，它表達的是某一環(huán)境、一個問題以及解決問題的方案之間的關(guān)系。這種簡明的模式可成為記載并傳達專家經(jīng)驗的工具——無論哪個領(lǐng)域的專家經(jīng)驗”。[4]高等學(xué)校也不例外。

相對組織結(jié)構(gòu)建設(shè)和制度建設(shè)而言，操作模型建設(shè)在我國高校的機制建設(shè)中是最弱的。大多數(shù)高校不注重操作模型的建設(shè)，實際管理中主觀隨意性很強，表現(xiàn)出較濃的人治色彩。這一重大缺失正是許多高校的制度難以正常運行的重要原因。一些高校在制定制度時沒有操作模型的意識，但事實上，作為制度性方法和法定程序的操作模型的建設(shè)水平，恰恰是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要標志。所以，我國高校一定要注重操作模型的建設(shè)。具體而言，在重視制定制度的同時更要重視操作模型的建設(shè)。有操作模型作保障，制度被扭曲和忽略的可能性能降到最低水平。當前，我國高校迫切需要將人治中那些做得成熟和成功的方法，概括提升為操作模型，才能切實有效地推動依法治校的進程。

綜上所述，我國高校只有全面重視自身機制建設(shè)的三個方面即組織機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)和操作模型建設(shè)，即將“有法”和“執(zhí)行”統(tǒng)一起來，才能從根本上破解依法治校中出現(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的斯芬克斯之謎，從而推動依法治校的真正實現(xiàn)。

[1]盛若蔚.有制度不執(zhí)行比沒制度危害還大[N].人民日報，2010-11-30.

[2]袁貴仁.建立現(xiàn)代大學(xué)制度 推進高教改革和發(fā)展[N].光明日報，2000-02-23.

[3]C.Alexander.The Timeless way of Building[M].Oxford:Oxford University Press Inc.，2002.

[4][德]布希曼.面向模式的軟件體系結(jié)構(gòu)：模式系統(tǒng)[M].賁可榮，郭福亮，趙皚，等，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003.