淺談公眾參與政府績效評估

金 菊 劉 暢

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈 爾濱150028)

一、公眾參與政府績效評估國內(nèi)外趨勢

(一)國外趨勢

西方國家(以美國為例)主要采用參與式的政府績效評估模式。其基本特征是:(1)以民主為制度基礎(chǔ)，將公平正義視為公共政策的核心價值;(2)以公眾的大規(guī)模參與和直接評價為主要形式，常用的做法包括公民論壇、公民滿意度調(diào)查、公眾聽證會、公民咨詢委員會等;(3)回應(yīng)性、問責(zé)率、透明度、滿意度等主觀指標(biāo)成為政府績效評估的核心指標(biāo);(4)主要考察公共政策對公眾偏好及價值選擇的體現(xiàn)程度和執(zhí)行效果。

從實(shí)際效果來看，美國的參與式政府績效評估取得了比較理想的效果，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，主要在于:(1)公眾成為是政府績效評估的重要評估主體，甚至是核心主體，使公眾深入地參與到政府績效評估全過程;(2)通過設(shè)計主觀評價指標(biāo)體系，建立健全績效管理制度，完善公眾參與方式和內(nèi)容，保證了參與式績效評價模式能夠有效運(yùn)行;(3)參與式政府績效評估與專家型政府績效評估相互補(bǔ)充、互為融合，提高了政府績效評估的質(zhì)量。

(二)國內(nèi)趨勢

在我國政府績效評估的實(shí)踐中，績效評估主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，不僅包括政府部門的自我評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)的評估，還包括“萬人評議政府”的公眾評估。公眾參與政府績效評估作為民主化的重要表現(xiàn)形式，受到了社會、政府、公民的熱切關(guān)注，公民在政府績效評估過程中有了主觀能動性，這既適應(yīng)了新時期新社會對我國行政體制、行政管理的要求，也是我國構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及“以人為本”執(zhí)政理念的直觀體現(xiàn)，亦可監(jiān)督國家機(jī)關(guān)公務(wù)員真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。

二、我國公眾參與政府績效評估存在問題

(一)公眾參與熱情不高，存在知識能力局限

公眾參與政府績效評估一方面取決于公眾的參與意識和熱情，另一方面取決于公眾自身的文化素養(yǎng)和參與能力。雖然我國各省、市、地區(qū)積極倡導(dǎo)公眾參與政府績效評估，但60%以上的公眾并沒有強(qiáng)烈的參與欲望，公民普遍采取觀望的態(tài)度，不愿意切實(shí)參與政府績效評估。

與此同時，參與者又存在知識能力的局限性。參與式政府績效評估模式為了適應(yīng)公眾知識相對欠缺的特點(diǎn)，力求將評估指標(biāo)體系表面化、簡單化，而一味追求“從簡”使得公眾參與政府績效評估指標(biāo)的評價模式很難為公共行政的理性化提供有效的參考。而且我國政府績效評估主體構(gòu)成參差不齊，缺乏科學(xué)的專門獨(dú)立的績效評估組織，目前大多數(shù)政府績效評估采用上級評估下級的方式，使得政府績效評估具有強(qiáng)烈的主觀色彩。

(二)參與渠道不暢、評估技術(shù)滯后

在政府績效評估實(shí)踐中，受政府領(lǐng)導(dǎo)者個人素質(zhì)的影響，評估信息不對稱，加之缺乏相應(yīng)的保障制度，導(dǎo)致參與渠道不暢通，公眾參與政府績效評估只是流于形式。

在評估技術(shù)層面，提高政府績效評估中的公眾參與度僅靠制度化的理性評估工具則難以解決評估過程中的各種問題。目前，我國政府績效評估的方式主要有公民滿意度調(diào)查、公民咨詢委員會等，參與形式本身就存在缺陷，進(jìn)而影響公民參與政府績效評估結(jié)果的真實(shí)性與有效性。

(三)體制機(jī)制不健全

從總體上看，我國公眾參與政府績效評估的體制機(jī)制仍不完善，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用有限。雖然我國的基本社會制度為公眾參與政府績效評估提供了根本保障，但是在規(guī)范參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施等方面的體制機(jī)制卻不夠健全與完善。政府雖然鼓勵公眾介入政府績效評估的過程，但并未向公眾提供介入評估后的相關(guān)配套服務(wù)。

馬克·霍哲將良好的評估和績效改善體系概括成七個步驟:鑒別要評估的項(xiàng)目;陳述目標(biāo)并界定所期望的結(jié)果;選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo);設(shè)置績效和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)督結(jié)果;績效報告;使用結(jié)果和績效信息。而且每一步驟都需要公民參與、融入，并具有相應(yīng)的參與方式和具體內(nèi)容。根據(jù)這一體系框架，我國政府績效評估在信息報告、結(jié)果使用、監(jiān)督問責(zé)等制度方面仍存在缺失和不足，進(jìn)而導(dǎo)致我國參與式政府績效評估無法全面、合理、有效地實(shí)施。

三、構(gòu)建360°公眾參與政府績效評估模式

360°公眾參與政府績效評估強(qiáng)調(diào)真正的公眾參與，它將公民的參與切入點(diǎn)緊貼政府議題，行政系統(tǒng)和過程則位于公眾參與之外的層次上。行政人員作為公民與政府之間的橋梁，使二者能更好地溝通。在這種模式下，推行360°的公眾參與政府績效評估模式，使公民在行政過程中有充分的條件和充足的機(jī)會理解行政過程和政府決策的形成。

(一)健全社會生活中的公眾參與

在社會生活中，公民是最主要的組成部分，公民為更好地扮演“公眾參與”這一角色，應(yīng)全面提高自身素質(zhì)，積極參與社會公共事業(yè)，培養(yǎng)自身的政治素質(zhì)，提高政策敏感度與運(yùn)用度，從而為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而努力。同時應(yīng)更注重社會效益而非單純追逐經(jīng)濟(jì)利益，服務(wù)社會、實(shí)現(xiàn)自身社會價值，與鄰居、與其他利益性或地域性的公民建立交談關(guān)系，與行政人員溝通聯(lián)系，形成一對一、一對多、多對一的對話關(guān)系，最重要的是應(yīng)信任政府及其行政管理方式。

作為行政人員應(yīng)首先將自己準(zhǔn)確定位，每一個行政人員首先是公民，不應(yīng)將自己孤立于公民之上。其次要主動與公民交流，從群眾中來、到群眾中去。秉承“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”的思想，切實(shí)加強(qiáng)宣傳及信息反饋工作，充分利用信息共享平臺，創(chuàng)新工作方式方法，應(yīng)不斷嘗試、不斷總結(jié)、不斷提高。

在行政體制上，則應(yīng)建立開放、彈性的行政決策制度，創(chuàng)建多元的參與機(jī)制;體制宣傳、政治學(xué)習(xí)不僅僅局限于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)將其完整地公開并向公眾推廣;形成系統(tǒng)化的人性參與制度，如公眾參與現(xiàn)場設(shè)置兒童看護(hù)、為弱勢群體參與者提供免費(fèi)午餐等。與此同時，應(yīng)鼓勵并尋求多樣化的公眾參與者，實(shí)行有作為者獎勵制，不作為者淘汰制、亂作為者懲罰制。

(二)完善公眾參與的行政體制

1.公民維度。行政體制過程應(yīng)包括對公民的教育和培訓(xùn)內(nèi)容，為公眾參與打好基礎(chǔ)。教育公民如何在制度框架內(nèi)活動，使其能更好地處理參與與制度的關(guān)系。使公民詳盡了解參與制度及政府活動、措施、調(diào)控的必要性，進(jìn)而消除抵觸情緒，積極參與行政管理。

2.行政人員維度。行政人員應(yīng)從思想上將公民真正看作是政府的監(jiān)督者，切實(shí)重視其訴求。從心態(tài)上擺正位置、端正心態(tài)，由管理者向治理者、服務(wù)者過渡。在執(zhí)行公務(wù)前充分了解行政體制及過程，并在實(shí)施過程中不斷加以完善與創(chuàng)新。

3.行政體制維度。行政體制應(yīng)建立在法律框架內(nèi)，適應(yīng)時代改革和發(fā)展，與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新、精簡體制，從而完善運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)牢記公眾參與政府績效評估是行政管理的有機(jī)組成部分，而非附屬品，在體制形成期就應(yīng)充分考慮公眾參與的各項(xiàng)要求，并具有前瞻性。設(shè)立具有專業(yè)性，組織性、紀(jì)律性的參與項(xiàng)目服務(wù)部門。體制中應(yīng)引入競爭機(jī)制，賞罰分明。

(三)尋求公眾的廣泛參與

1.公民層次。公民應(yīng)相信政府及行政人員，與之建立良好的對話互動關(guān)系。以積極的心態(tài)面對和解決問題，提高溝通、開會、記錄、統(tǒng)計及研究等技能;豐富相關(guān)專業(yè)及法律知識，了解參與制度和程序;保持政策敏感度，提高社會現(xiàn)象分析能力。

2.行政人員層次。行政人員應(yīng)在其位、謀其職、擔(dān)其責(zé)，以民為本、為民謀利。切實(shí)深入群眾，想民之所想、利民之所利，做好政府與公民的橋梁。同時政府應(yīng)加強(qiáng)行政人員培訓(xùn)，引入服務(wù)理念、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、組織能力、溝通技巧等課程。積極探索新型、有效的“官民”合作方式，與民共建和諧社會。

3.行政制度層次。改變傳統(tǒng)的參與模式，避免使用不記名民意調(diào)查問卷等一次性隨意參與方式或固定委員會、專家座談小組等帶有一定偏見性的參與方式，應(yīng)更多采取小型會議、圓桌會議、隨機(jī)抽樣公民會談、電子參與平臺等方式，構(gòu)建平等、公平、多元的參與形式。注重體制、機(jī)制前期調(diào)查，對實(shí)施過程，執(zhí)行反饋等全程監(jiān)控、追蹤糾偏。設(shè)立專門的公眾參與制度程序，使公眾參與規(guī)范化。

［1] 毛壽龍，陳小華.政府績效評估中公共參與的限度及超越［J] .理論探討，2011(1)：22－26.

［2] 王彩霞.地方政府績效評估中公共參與問題研究［J] .陜西行政學(xué)院學(xué)報，2011(2)：45 －48.