鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作過程的特殊性及其原因

馬 躍

（淮北市委黨校，安徽淮北235000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作過程的特殊性及其原因

馬 躍

（淮北市委黨校，安徽淮北235000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際運作中，既有制度化的手段，又大量地運用非制度化的手段。處于科層制和半科層制之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面對的是不可替代或難以替代的村干部。因為組織手段對某些村干部的不可用和不好使，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不運用各種非制度化的手段。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，非制度化手段是非要不可的；對縣以上機關(guān)來說，非制度化手段是可用可不用的。稅費改革和村級直接選舉對鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了一定影響，但沒有從根本上改變這種半科層制性質(zhì)的關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；政權(quán)運作；半科層制；制度化手段；非制度化手段

一、問題的提出

許多學(xué)者看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實際運作中，既有制度化的手段，又大量地運用非制度化的手段，其運作邏輯與現(xiàn)代官僚制的理性化、制度化特征相去甚遠(yuǎn)。制度化手段主要指行政手段，包括命令和組織處理的手段；非制度化手段包括感情聯(lián)絡(luò)和利益誘導(dǎo)的手段等。吳毅觀察到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于運用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略，如“擂”、“媒”、“示蠻”、“懷柔”以及各類“擺平術(shù)”來達(dá)到其運作目標(biāo)［1］。祝靈君說：“幾乎每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會承認(rèn)，完成上級政府下達(dá)的各項工作指標(biāo)，如果沒有相互的人際關(guān)系支持，行政工作將遇到很大的阻力?！保?］周雪光認(rèn)為，基層政府組織在政策執(zhí)行過程中的非正式行為具有范圍廣、程度深、表現(xiàn)公開、運作堅韌的特點［3］。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，非正式運作成為常態(tài)化現(xiàn)象。歐陽靜問道，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式運作的邏輯是什么？她說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐其中心工作的方式表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既非一個韋伯意義上的官僚制組織，也非一個黃宗智所概括的奉行簡約主義原則的簡約型政權(quán)，而是一個以策略主義為運作邏輯的維控型政權(quán)［4］2-3。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的權(quán)力運作充滿隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性，似乎任何有助于目標(biāo)實現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?，均可被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用。策略主義可表述為“只問結(jié)果不問手段”或“不管用什么方法，只要能把事擺平”［5］。

在對北鎮(zhèn)的個案研究中，劉能注意到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的特殊性，并通過對“等級制”和“社會網(wǎng)絡(luò)”兩個概念的抽象，揭示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些特殊生存策略［6］。對此，歐陽靜批評說，等級制和社會網(wǎng)絡(luò)幾乎是所有科層組織所面臨的現(xiàn)象，并不能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的獨特性［4］7-8。通過一些親身經(jīng)歷的案例，歐陽靜列舉了策略主義的技術(shù)和方法，比如向上級政府爭資跑項，向土地開發(fā)，向計劃生育放水養(yǎng)魚，招商引資中的優(yōu)惠、服務(wù)和數(shù)字游戲，迎接檢查中的布景和共謀等。但是，這些招數(shù)的運用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的特殊邏輯嗎？除計劃生育（因為縣以上政府沒有直接執(zhí)行計劃生育政策的職能）外，在歐陽靜的敘述中可以看到，不管是招商引資中的優(yōu)惠、服務(wù)和數(shù)字游戲還是迎接檢查中的布景與共謀，都有縣及縣以上機關(guān)的共同參與［5］。就是說，這種策略主義的技術(shù)和方法同樣存在于縣以上政府運作過程中，依然不能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的特殊性。那么，與上級政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作過程是否存在特殊性？這種特殊性特在何處？是什么因素造成了這種特殊性？

二、科層制與半科層制之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于縣政府與村級政權(quán)組織之間，其與縣政府的關(guān)系是科層制關(guān)系，但與村級基層組織之間就不是完全的科層制關(guān)系。歐陽靜正確地看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在大一統(tǒng)體系中的位置，她說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的獨特性在于其位于官僚制序列的末梢，既要面對一個自上而下的官僚體制和壓力型體制，又要面臨一個具有鄉(xiāng)土性的鄉(xiāng)村社會?！保?］8

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作不同于縣政府之處，不在于與上級政府的關(guān)系，而在于與下級組織的關(guān)系，也就是鄉(xiāng)村關(guān)系不同于縣鄉(xiāng)關(guān)系。那么，鄉(xiāng)村關(guān)系是什么樣的關(guān)系？1993年春，本人將要擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時，一位長期從事基層工作的領(lǐng)導(dǎo)干部對本人說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不同于縣里面，在縣里面，單純依靠行政手段就可以開展工作；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須運用多種手段才能開展工作，尤其是要學(xué)會運用感情之類的手段。

縣鄉(xiāng)關(guān)系是單純的科層制關(guān)系（當(dāng)然是中國式的科層制關(guān)系），所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是可以隨時被替代的，并且不會引起任何風(fēng)波。鄉(xiāng)村關(guān)系不同于縣鄉(xiāng)關(guān)系，因為有些村干部是可以被任意替代的，有些村干部是難以替代的，有些村干部是不可替代的。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作期間，不止一次看到，對于這些不可替代的村干部來說，只要強行替代了，就會引起非常大的亂子，他們或者他們的親人以上訪、吵鬧、圍攻等非制度化的手段鬧事，嚴(yán)重的甚至危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者的政治命運。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的國家干部被免職后，即使意見再大，也只能忍氣吞聲。為什么有些村干部被免職后往往引起大的風(fēng)波呢？

村干部不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。一是身份不一樣。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說，雖然領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)被免除了，還有公務(wù)員的身份，這個身份在中國社會分層中還處于較高層次。因為這個身份，依然還有紀(jì)律約束。如果采取非組織手段鬧事，有可能受到進(jìn)一步處理，使自己的身份或級別進(jìn)一步降低。村干部就不一樣了，他們被免職后，就是在社會分層中處于很低位置的普通農(nóng)民。為了榮譽和利益，還有什么可怕的呢？保守一點的，采取法律允許的手段；激進(jìn)一些的，采取不太合法或者完全違法的手段。

二是社會勢力不同。村干部長期生活在村莊，與本宗族和眾多的親戚、鄰居之間有比較緊密的互動，因為在一個村里經(jīng)營多年，便形成一定的社會和政治勢力。任何一個村干部都能隨時集合一批人上訪。公務(wù)員也有自己的宗族和眾多的親戚，但成為公務(wù)員后，就遠(yuǎn)離了家鄉(xiāng)，與宗族親戚之間的互動減少了，關(guān)系不再那么親密，如果社會地位懸殊較大，相互間的感情也會非常疏遠(yuǎn)。公務(wù)員遭遇被免職的事件后，若回到家鄉(xiāng)召集一幫子人鬧事，是不太容易的。作為領(lǐng)導(dǎo)者的公務(wù)員在一個地方經(jīng)營多年，也有一定的社會勢力，身邊有一批看起來很忠誠的人，并結(jié)成利益共同體，但是，只要這個領(lǐng)導(dǎo)干部被免職，這個共同體馬上便分崩離析，所有人都在尋找新的靠山，沒有人為此采取過激行動。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是可以流動的，村干部是固定在這個地方的，被免職的村干部就是農(nóng)民，是不可流動的，沒有任何組織手段把一個農(nóng)民調(diào)走。一旦村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生此類沖突后，只要沒有緩和與調(diào)解的余地，為了一方安定，被調(diào)走的只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。

村干部，尤其是村支部書記并非都是不可代替的。根據(jù)其根基深淺，可以把村書記劃分為：一是不可替代的，這些人群眾基礎(chǔ)好，社會勢力大，工作能力強，是村莊內(nèi)部真正的內(nèi)生型權(quán)威，在一個行政村范圍內(nèi)，他可以管住每個人，但沒有人能領(lǐng)導(dǎo)他。只有在他自己不愿意干并且又推薦別人的情況下，才可以換那個被推薦的人當(dāng)支部書記，否則這個行政村就不會安定。二是難以替代的，這些人群眾基礎(chǔ)較好，社會勢力較大，工作能力較強，在一個行政村內(nèi)部，有些人不比他差，但沒有人明顯地超過他的影響力。他不愿意干了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在其他人中選擇，并且沒有什么風(fēng)險；他愿意干下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤換這樣的書記，也有一定風(fēng)險，但若在撤換過程中講究方式方法，風(fēng)險不會太大。三是可以替代的，這些人擔(dān)任村干部時間短，根基淺，社會勢力不大，或者群眾威信差，工作能力弱，對于這樣的村書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨時可以行使撤換的權(quán)力。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，面臨一個悖論，任用一個根基不深的村干部，輕易可以將其免職，但其號召力弱；任用一個根基較深的村干部，對群眾的號召力很強，但其難以替代。

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上國家干部，都是可以被調(diào)整而沒有任何風(fēng)波的；作為村干部，不管直接選舉前還是直接選舉后，大多數(shù)都是難以替代或者是不可替代的。某些村干部的不可代替性，就變成了一種固定性，這種固定性使其成為一方諸侯。當(dāng)然，他們不是古代意義上的諸侯，而是被規(guī)制的諸侯，既帶有科層制的味道，又帶有不可替代或難以替代的封建性，屬于半封建半官僚性質(zhì)。所謂半封建，就是固定性，難以替代性；所謂半官僚，就是必須服從上級，必須接受上級的獎懲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于官僚制和諸侯政治之間，自己是隨時可以被替代的，而作為自己的下級，許多村干部是不可替代的。因為村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的根本區(qū)別，使鄉(xiāng)村關(guān)系根本不同于縣鄉(xiāng)關(guān)系，也因此形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的特殊邏輯。這種特殊邏輯不是壓力型體制造成的，因為縣以上機關(guān)同樣處于壓力型體制之中。因為面對的是一個特殊的群體，才使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作有了特殊性。

在縣以上機關(guān)，同樣可以看到，他們在對下開展工作時，有時候也采取感情聯(lián)絡(luò)和利益誘導(dǎo)的手段。但對縣以上機關(guān)來說，沒有不可免職的下屬，利用單一行政手段是完全可以開展工作的，而那些非制度化的手段，是可有可無的，是可用可不用的；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說，單一行政手段開展不了工作，因為對于某些村干部，免職等組織手段是不可用也是不好用的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯的特殊性在于，非制度化手段不僅是必要的，而且是非要不可的。一個縣委書記到任后面對的是一批可以任意調(diào)配與撤換的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記面對的是一批不可或難以撤換的村干部。某些情況下，村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在縣領(lǐng)導(dǎo)眼里的分量更重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對村干部的尊重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過縣領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的尊重，這不是領(lǐng)導(dǎo)者的工作作風(fēng)造成的，而是客觀形勢造成的。

三、稅費改革和村級直接選舉對鄉(xiāng)村關(guān)系的影響

在鄉(xiāng)村關(guān)系中，因為科層制的一面，而有命令服從關(guān)系和制度化手段的運用；因為非科層制的一面，而有各種非制度化手段的運用。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，為順利完成上級安排的各項泰山壓頂式的工作任務(wù)，總希望把科層制的一面做強做大。但村級直接選舉，尤其是《村民委員會組織法》關(guān)于村民委員會成員罷免程序的規(guī)定，毫無疑問強化了村干部的諸侯地位，或者說強化了非科層制的那一面，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大規(guī)模地運用各種非制度化的手段，達(dá)到控制和指揮村干部的目的。

賀雪峰發(fā)現(xiàn)，在荊門農(nóng)村，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系與上下級關(guān)系十分類似，不過，實際情況并非完全如此，因為如果村干部不能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)那里得到好處，村干部就很可能完全不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮，鄉(xiāng)村之間就成了兩張皮［7］。

陳柏峰看道，無論是村干部還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，人情和感情在他們的工作中都占有相當(dāng)重要的地位。通過在日常生活和人情交往中積累感情，他們才能在作為公共事務(wù)的工作中如魚得水。人情是聯(lián)結(jié)私人性的生活和公共性的工作的紐帶，是化公為私機制中的核心要素［8］。

趙樹凱描述道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多地綜合運用經(jīng)濟手段、行政手段以及人情關(guān)系，用軟硬兼施的方式來調(diào)動村干部的積極性。對于不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指令的村干部，則采取一定的組織措施，黨支部書記可以直接被撤職，村主任無法被撤職，但可以不理他，開會有事都不找他，或者采取別的辦法把他搞下去。村長要是不聽鎮(zhèn)里的安排，就把他架空，什么事都不喊你，直接找書記去干。鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了更多的管理和控制措施，如細(xì)化考核制度，嚴(yán)格實行村財鄉(xiāng)管，掌管村干部工資和獎金的發(fā)放，強化包片包村制度等［9］。

村委會的選舉離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用指導(dǎo)和介入村委會選舉的方便，直接操縱村級選舉，把那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)信任的村干部選上。歐陽靜提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱村級選舉的若干事例［10］172-184。有人發(fā)現(xiàn)：“由于村民會議或村民代表會議的召集在很大程度上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，因此對不稱職的村主任的罷免也在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度?！保?0］

如果說直接選舉強化了非科層制的一面，那么稅費改革則強化了科層制的一面。免除農(nóng)村稅費以及勞動義務(wù)工和積累工之后，村干部更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在傳統(tǒng)的財政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的事情有求于村干部，稅費和出工往往成為村干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討價還價的一個砝碼，成為利益表達(dá)的一種方式，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某些方面做出讓步。但是，免除農(nóng)村稅費以后，村干部手中的這個砝碼就沒有了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)求村干部的事情越來越少了，甚至“取消農(nóng)業(yè)稅及其附加后，村干部的報酬必須由國家財政轉(zhuǎn)移支付來發(fā)給，而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以掌握村干部報酬發(fā)放的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)可能憑此權(quán)力來重構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系”［11］。我們看到，村級直接選舉和免除農(nóng)村稅費之后，村級組織的授權(quán)和工作安排都來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村干部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取工資，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指揮與考核。村級組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬機構(gòu)或一級“準(zhǔn)政權(quán)組織”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的跑腿和辦事機構(gòu)，對農(nóng)村來說，村民自治還是一個遙遠(yuǎn)的目標(biāo)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是上級任命的，是對上負(fù)責(zé)的；村干部是村民直接選舉出來的，應(yīng)當(dāng)是對下負(fù)責(zé)的。對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一對矛盾。在學(xué)者們看來無法銜接和不可能協(xié)調(diào)順暢的地方，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造性技術(shù)的運用，把二者非常完美地銜接和協(xié)調(diào)起來了，把中國草根民主包容在大一統(tǒng)的政治體系中，直接選舉出來的村干部依然處于科層制體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅定地使村干部繼續(xù)成為可以命令的下屬人員，從而保證了壓力型體制的自上而下的有效運行。免除農(nóng)村稅費和實行自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度后，村干部求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情越來越多了?！按逦瘯话銇碚f總是盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。”［12］。

因為特殊的體制，要完成各項工作任務(wù)，從中央到村級組織，必須是一個控制有力和指揮順暢的科層制體系。村干部生活在村莊，是與群眾聯(lián)系最密切的一個群體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大農(nóng)民之間的橋梁和紐帶。直接選舉制度強化了村干部非科層制的一面，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多地運用非制度化手段，但由于這些非制度化手段的創(chuàng)造性運用，又消解了直接選舉的一部分意義，使村民自治成為懸掛在墻上的口號。村級直接選舉沒有從根本上改變鄉(xiāng)村關(guān)系的兩面性，稅費改革又強化了科層制的一面，鄉(xiāng)村關(guān)系依然帶有半科層制性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然要面對不可替代和難以替代的村干部群體，依然要綜合運用制度化和非制度化的手段，才能真正保證各項工作任務(wù)的完成和國家宏觀戰(zhàn)略在農(nóng)村的實現(xiàn)。

［1］吳毅.小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋［M］.北京：三聯(lián)書店，2007.

［2］祝靈君.授權(quán)與治理——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治過程與政治秩序［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：205.

［3］周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”［J］.社會學(xué)研究，2008（6）.

［4］歐陽靜.策略主義：桔鎮(zhèn)運作的邏輯［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

［5］歐陽靜.壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011（3）.

［6］劉能.等級制和社會網(wǎng)絡(luò)視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政——北鎮(zhèn)的個案研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［7］賀雪峰.村治模式：若干案例比較［M］.濟南：山東人民出版社，2009：56.

［8］陳柏峰.鄉(xiāng)村干部的人情與工作［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（2）.

［9］趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化［M］.北京：商務(wù)印書館，2010：180.

［10］張東波.從村治過程看鄉(xiāng)村關(guān)系［J］.時代潮，2006（4）.

［11］賀雪峰.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路［J］.社會科學(xué)研究，2006（1）.

［12］尹冬華，左婕.村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報，2004（4）.

［責(zé)任編輯：李 偉］

Particularity of Process of Township Government and Its Reasons

MA Yue

（Huaibei Municiple Party School，Anhui235000，China）

In an administrative level，township not only enjoys systemized means，but also non-systemized ones.Township is in the charge of some village cadres that are not substitutable or hard to substitute.Organizing means sometimes don’twork for the cadres，so various non-systemized means are applied.These are necessary to towns and indispensable to organizations of county and above.Tax reform and direct election of village cadres produce certain influence on rural relation，but it does not change its half-administrative level system radically.

towns；process of government；half-administrative level system；systemized means；non-systemized means

book=37,ebook=42

馬躍（1961-），男，安徽淮北人，淮北市委黨校馬克思主義基本理論教研室主任，社會學(xué)教授，主要從事當(dāng)代農(nóng)民問題研究。

2012年度國家社科重大項目（12＆ZD004）。

C916

A

2095-0063（2013）05-0037-04

2013-05-10