河南省推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素分析

楊 光

(鄭州航空工業(yè)管理學院，河南 鄭州 450015)

新型城鎮(zhèn)化是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相對而言，其“新”主要體現(xiàn)在由過去以政府為主導，片面注重追求城市規(guī)模擴大、人口數(shù)量增長及空間擴張，轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W發(fā)展觀為統(tǒng)領，以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為推動力，追求人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。河南省在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中，雖然速度較快，但無論與全國平均水平相比，還是與中部六省相比，城鎮(zhèn)化水平仍然偏低。在發(fā)展大城市與建設小城鎮(zhèn)的思路上還有所偏頗，推進城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展過程中還存在體制機制矛盾。新型城鎮(zhèn)化要在中原經(jīng)濟區(qū)建設中充分發(fā)揮引領和主導作用才能使新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎作用得到更有效保障。因此，深入分析制約河南省發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的制約因素，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、人口眾多，人力資源素質(zhì)較低

人口狀況對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響至關重要，新型城鎮(zhèn)化關鍵指標之一就是實現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村人口的絕對減少，城鎮(zhèn)人口的集聚程度是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要尺度，隨著城鎮(zhèn)容量的不斷擴充，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的不斷更新，必然使大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。但是，河南省存在著人口壓力較大、人地矛盾突出等問題，由于農(nóng)村勞動力的大量過剩，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)模往往大于城市的吸納能力。2011年，河南省人口總數(shù)為1.0489億人，其中城鎮(zhèn)人口4255萬人，農(nóng)村人口6234萬人，59%的人口都生活在農(nóng)村，即使在城鎮(zhèn)人口中，還有相當一部分是農(nóng)業(yè)戶籍人口，如此龐大的農(nóng)村人口數(shù)量對發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是一個很大的制約。同時，河南省勞動力文化素質(zhì)偏低。受過初中教育的人口數(shù)量最多，所占比重最大，占49.4%，其次是小學教育程度的人口占25.4%，而大專及以上文化程度的人口所占比很小，僅為4.7%。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年的抽樣調(diào)查顯示，河南省15歲以上人口中文盲占比為7.4%，分別高于廣東、湖南省3.4個和1.5個百分點，高中以上文化程度的人口僅占18.2%，低于全國平均水平2.2個百分點，分別低于廣東、山東、湖南、湖北省5.8個、1.6個、3.4個和5.9個百分點。2008年河南省每萬名人口中擁有的專業(yè)技術(shù)人才數(shù)為134人，比全國平均水平少40人，不僅低于山東、江蘇和浙江等省，也低于中部和周邊的湖南、湖北、江西和河北等省。

二、建設資金缺口較大

新型城鎮(zhèn)化過程中，需要投入巨額公共資金和建設資金，而且要保證持續(xù)性投入，這就給新型城鎮(zhèn)化資金供給帶來很大的挑戰(zhàn)。資金的約束主要體現(xiàn)在兩個方面，一是資金總量的約束，對于資金總量，雖然近年來河南省經(jīng)濟保持了較好的發(fā)展態(tài)勢，積累不斷增加，但各方面事業(yè)的發(fā)展都需要資金的支持，新型城鎮(zhèn)化作為河南省事業(yè)的一部分，其資金來源必然會受到資金總量的制約。作為全國第一人口大省，且生產(chǎn)力水平較低的欠發(fā)達省份，人均GDP只有20477元，僅相當于全國平均水平的81.3%，地方財政一般預算收入1126億元，人均財政收入1133元，全國倒數(shù)第一。據(jù)有關方面研究，近年來每增加一個城鎮(zhèn)人口，至少需要10萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資，包括城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)等。照此計算，到2020年，河南省要實現(xiàn)50%的城鎮(zhèn)化目標，至少需要1.3萬億的城市建設投資。如果再加上社會保障、義務教育和醫(yī)療等方面的投入，所需財力更是驚人。二是資金結(jié)構(gòu)的約束。新型城鎮(zhèn)化資金結(jié)構(gòu)主要由公共資金與建設資金組成，新型城鎮(zhèn)化最大的資金約束來自于公用事業(yè)的建設資金，既涵蓋城市的供水、供氣、供熱、供電和公共交通等，還包括其他公共服務資金，財政主體與市場主體都不能輕易的提供和滿足，因此河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程嚴重受到資金結(jié)構(gòu)的制約。

三、自然資源稀缺

城鎮(zhèn)化是各種要素資源不斷積聚和再配置的過程，城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展對自然資源及生產(chǎn)要素有著很強的依賴性，城市發(fā)展的規(guī)模、數(shù)量以及速度要受到資源條件的約束。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化粗放使用各種資源模式相比，新型城鎮(zhèn)化雖然更講求資源的集約使用，但河南省面臨的卻是資源稀缺的現(xiàn)實。

1.礦產(chǎn)資源后備不足。河南省人均礦產(chǎn)資源占有量僅為全國平均水平的1/4，由于長期以來的過度開發(fā)，后備資源緊缺。鐵礦石基本依賴從國外進口和從其他省購進，全省石油儲量的2/3已經(jīng)消耗，天然氣則消耗了一半以上，鋁土礦也只能滿足14年的開發(fā)需求。

2.土地資源緊張。河南省人均耕地面積只相當全國平均水平的87.7%。耕地每公頃平均占有量4620立方米，相當全國每公頃平均水平的1/5，居全國第22位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的矛盾十分突出，用地控制將越來越嚴，勢必會使城鎮(zhèn)化始終處于嚴格的土地約束環(huán)境中。

3.水資源短缺。河南省地表水資源人均占有量為366立方米，人均水資源占有量約相當于全國平均水平的1/5，是水資源比較貧乏的省區(qū)之一，遠遠低于國際公認的1700立方米人均水資源緊張警戒線。全省絕大部分城市都屬于缺水或嚴重缺水城市。據(jù)測算，一個城市人口的平均用水量是農(nóng)村人口的3倍以上，伴隨著城市化進程的加快，也必然導致全省城市用水量的激增，再加上工業(yè)用水量的不斷增加，使水資源供需矛盾日益尖銳，水資源短缺將成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

此外，河南省經(jīng)濟增長方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)裝備水平和管理落后，2005年以來單位GDP能耗均高出全國平均水平的10%以上，對資源的利用率較低，更加劇了資源的供需矛盾。

四、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動力，第三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的有力支撐。城鎮(zhèn)化先由工業(yè)的發(fā)展啟動和加速，再到二、三產(chǎn)業(yè)的共同推動，最后過渡到主要依靠第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐步成熟。2009年，河南省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為14.3∶56.6∶29.1，與全國平均水平相比，第一產(chǎn)業(yè)比重過高、第三產(chǎn)業(yè)比重過低，其中，第一產(chǎn)業(yè)高出全國4.7個百分點，分別高于廣東、山東、江蘇、浙江四省9.2個、4.8個、7.9個和9.2個百分點。第三產(chǎn)業(yè)低于全國平均水平13.5個百分點，分別低于廣東、浙江、江蘇、山東省16.5個、13.9個、10.4個和5個百分點;與中部及周邊省份相比，分別低于湖北、湖南、江西、安徽、河北省11.4個、11.7個、5.2個、7.2個和5.7個百分點。由于河南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，吸納就業(yè)的能力較弱，大量農(nóng)民工被迫到外省打工，這將在很大程度上制約河南省新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展。

五、城鎮(zhèn)體系不健全

作為一個近億人口的大省，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)明顯不合理，大城市發(fā)育不足，中小城市規(guī)模普遍偏小。河南省有地級和縣級市共計38個，其中只有鄭州和洛陽兩座特大城市，大城市有7個，中等城市有12個，小城市有17個。而鄭州作為中心城市規(guī)模優(yōu)勢不突出，首位度不高，2008年鄭州市的經(jīng)濟首位度僅為16.3%，位居中部省會城市之末，分別比武漢、長沙、南昌、太原、合肥在本省的首位度低18.7、10.6、9.3、4.9和2.5個百分點。全省中等城市數(shù)量偏少，承上啟下的節(jié)點作用不夠突出，豫東、豫南、豫西、豫北地區(qū)由于城市實力不強、服務功能不完善、承載能力弱等問題，尚未形成重量級的、輻射帶動作用較強的地區(qū)性中心城市。縣級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度高，城鎮(zhèn)間互補性差，經(jīng)濟聯(lián)系不緊密，城鎮(zhèn)體系帶動區(qū)域整體發(fā)展的功能不強。作為河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要增長極和動力源，其有限的輻射和帶動作用難以徹底改變河南省城鎮(zhèn)化總體水平滯后的狀況。同時，在河南省城鎮(zhèn)的宏觀區(qū)域布局上還存在城市數(shù)量偏少、鄉(xiāng)村太多、建制鎮(zhèn)規(guī)模太小等主要問題。城市內(nèi)部功能分區(qū)混亂，城市核心區(qū)、中間區(qū)、邊緣區(qū)、郊區(qū)和郊縣的關系不清，致使城市盲目外擴，“攤大餅”，這也是“城中村”現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。

六、制度體系不完善

雖然河南省在城鎮(zhèn)化方面進行了一些有益探索和實踐，但從總體上看，體制機制創(chuàng)新相對滯后，與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的客觀要求不相適應，尤其是農(nóng)民進城門檻仍然較高，進城務工農(nóng)民仍然難以融入城市。

一是農(nóng)地制度制約。現(xiàn)行農(nóng)地制度實行承包經(jīng)營權(quán)30年不變，對穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)起到重要作用，但在農(nóng)地兩權(quán)分離情況下，土地產(chǎn)權(quán)關系的不明晰和土地流轉(zhuǎn)制度的不健全，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的進程。

二是戶籍制度的制約。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度改革進程緩慢，并未從根本上改變農(nóng)民與市民在地位、身份、就業(yè)、住房、補貼勞保和福利等方面仍存在著不平等問題，無疑影響了農(nóng)民的市民化。

三是就業(yè)制度的制約。自20世紀50年代初開始實行的勞動用工制度，原則上只負責城鎮(zhèn)非農(nóng)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)。近年來，農(nóng)民就業(yè)環(huán)境有所改善，但仍然不夠?qū)捤?。部分大中城市為了保護本地勞動力就業(yè)，實施了對外來勞動力就業(yè)的各種限制政策，設置各種障礙，且有愈演愈烈之勢。

四是社會保障制度制約。受經(jīng)濟發(fā)展水平制約，河南省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)及工傷保險等社會保障覆蓋面均低于全國平均水平，且社會保障水平較低，保障能力較弱，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才剛剛試點。目前在河南省廣大的農(nóng)村，社會保障體系還沒有完全建立起來，土地已成為農(nóng)村勞動力的唯一失業(yè)保障和養(yǎng)老保險，農(nóng)村剩余勞動力離開土地進城后，將處于毫無保障的真空地帶，一旦失業(yè)，基本生活就難以保障。

五是城鄉(xiāng)教育制度制約。由于城鎮(zhèn)教育制度中存在一些不合理的限制性規(guī)定，使得許多農(nóng)村勞動力往往在進程務工經(jīng)商或在家照顧子女之間猶豫徘徊，這方面的考慮和擔憂，已成為一部分農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的嚴重障礙。

七、環(huán)境污染嚴重

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展極大地改善了人們的生活，但也帶來了前所未有的環(huán)境問題，水體污染、空氣污染、噪聲污染及其他污染不斷增加，隨著工業(yè)化的進一步發(fā)展，環(huán)境容量和可用的環(huán)境資源日益減少，環(huán)境壓力越來越大。河南省長期以來形成的以紡織、印染、化工為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對環(huán)境的影響至今仍不可低估。河南省地處內(nèi)陸，人口密度大，發(fā)展方式粗放，環(huán)境承載量不斷下降，環(huán)境污染十分嚴重，已接近環(huán)境承載的極限，污染減排壓力持續(xù)增大，經(jīng)濟快速發(fā)展與環(huán)境容量不足的矛盾越來越突出。2011年全省一項污染排放指標氮氧化物排放量不降反升，地表水環(huán)境質(zhì)量按新標準評價為中度污染，給“十二五”減排工作帶來巨大挑戰(zhàn)。此外，重金屬、機動車尾氣、灰霾等新污染問題不斷凸顯。當前，一些企業(yè)社會責任缺失，污染治理設施不能正常運行、超標排污、違法建設，以種種手段刻意逃避環(huán)境監(jiān)管，突發(fā)環(huán)境事件時有發(fā)生，給防范環(huán)境風險、維護環(huán)境安全帶來巨大壓力。環(huán)境問題使城鎮(zhèn)居民的身心健康受到損害，生活質(zhì)量下降，人力資本的可持續(xù)發(fā)展也受到影響，這些都無形中制約了河南省新型城鎮(zhèn)化的進程。

[1]盛廣耀.關于城市化模式的理論分析[J].區(qū)域與城市經(jīng)濟，2012(5).

[2]葉連松.中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢[J].環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2012(1).