我國國家海洋公園建設(shè)的背景、目的及現(xiàn)狀研究

王 恒

(遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院旅游管理系，遼寧 大連 116052)

國家海洋公園是由中央政府指定并受法律嚴格保護的具有一個或多個保持自然狀態(tài)或適度開發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)和一定面積的地理區(qū)域(主要包括海濱、海灣、海島及其周邊海域等);該區(qū)域是旨在保護海洋自然生態(tài)系統(tǒng)、海洋礦產(chǎn)蘊藏地以及海洋景觀和歷史文化遺產(chǎn)等，供國民游憩娛樂、科學研究和環(huán)境教育的特定地域空間。

一、我國國家海洋公園的建設(shè)背景

(一)國際背景分析

美國、加拿大、英國、澳大利亞等許多國家都建立了國家海洋公園，其中澳大利亞大堡礁海洋公園，總面積35萬km2，有效地保護了海洋生態(tài)系統(tǒng)，每年吸引超過200萬世界游客，可為澳大利亞帶來45億美元的收入。在不影響保護目標的前提下，美國的海洋保護區(qū)尤其是國家海岸公園對帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用。據(jù)統(tǒng)計，濱海旅游業(yè)已成為僅次于海洋運輸?shù)拿绹鴩窠?jīng)濟發(fā)展的巨大驅(qū)動力，平均每年有2億人前往海濱休閑度假，為當?shù)厣鐓^(qū)帶來近百億美元的經(jīng)濟效應(yīng)。

(二)國內(nèi)背景分析

我國陸上有眾多國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園等，但直到2011年5月國家海洋局才正式公布首批國家海洋公園，目前我國海洋資源環(huán)境保護的主要形式仍為自然保護區(qū)。我國地大物博，從南至北縱跨熱帶、亞熱帶及溫帶，氣候差異性較大，且擁有3.2萬km的大陸海岸線和島嶼岸線，320萬km2的廣闊海洋空間上分布著6961個大小島嶼(未含海南島、臺灣島及臺灣地區(qū)224個海島、香港183個海島和澳門的3個海島)，還擁有著豐富的海洋資源及各具特色的海洋景觀。

從1956年設(shè)立第一個自然保護區(qū)——廣東鼎湖山國家級自然保護區(qū)，直至今日我國已建立起龐大的自然保護區(qū)體系，據(jù)2009年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，截至2009年底，我國共建立各級自然保護區(qū)2541個，總面積約147萬km2，已達到國土總面積的14.7%，其中國家級自然保護區(qū)319個。

然而，我國對海洋區(qū)域的自然保護重視尚有不足。目前我國僅設(shè)立各類海洋保護區(qū)170處，國家級海洋自然保護區(qū)32處，分別占我國自然保護區(qū)和國家級自然保護區(qū)總量的6.69%和10.03%，其中國家級海洋特別保護區(qū)僅16處，與我國所管轄的海域面積相對照，海洋保護區(qū)的面積僅占1.12%，有效覆蓋我國典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)遠未形成，海洋保護區(qū)的建設(shè)管理工作任重而道遠。

此外，我國的海洋保護區(qū)在分布和類型上還存在明顯的缺陷。在已知的32處國家級保護區(qū)中，以海洋、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)以及野生動物為主要保護對象的海洋自然保護區(qū)約占87.5%，而其他各種類型海洋自然保護區(qū)的總數(shù)之和才占12.5%。這些已經(jīng)建立的海洋自然保護區(qū)中大多以珊瑚礁、紅樹林、海島以及河口濕地生態(tài)系統(tǒng)中的野生動植物為其主要保護對象，卻忽略了對生物多樣性及非生物資源保護。而且，這些海洋自然保護區(qū)多是陸地自然保護區(qū)向海洋的自然延伸，遠不能代表我國縱跨三個氣候帶的龐大海域生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性以及非生物資源等。同時，國家級海洋自然保護區(qū)選址的聚集現(xiàn)象也不容忽視，在現(xiàn)有的32處國家級海洋自然保護區(qū)中，僅在渤海海域就分布了9個，廣東到海南則分布了10個之多，然而從黃海至東海，包括山東、江蘇、上海、浙江、福建這五個省的一段漫長的海岸線上卻只寥寥分布了13個海洋自然保護區(qū)。目前的這種狀況導致了海洋保護區(qū)的分布不均，促使海洋保護區(qū)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象較為嚴重。如此一來，原本就緊缺的建設(shè)經(jīng)費變得雪上加霜，更為嚴重的是應(yīng)該被重點保護的海洋資源卻未得到應(yīng)有的重視。

必須指出的是，目前我國的保護區(qū)政策主要關(guān)注當?shù)厣鐓^(qū)生產(chǎn)活動對保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境影響，很少考慮保護區(qū)的建立給社區(qū)帶來的社會經(jīng)濟影響，很多情況下，自然保護區(qū)把生態(tài)保護與資源開發(fā)、游憩娛樂等活動機械地割裂開來，并沒有為解決保護與開發(fā)的矛盾提供更多解決方法，在一定程度上制約了區(qū)域開發(fā)利用優(yōu)勢資源、發(fā)展經(jīng)濟的進程，從而導致保護與開發(fā)的矛盾日益突出，并且影響了當?shù)亟ㄔO(shè)自然保護區(qū)的積極性，進而影響了生態(tài)保護的效果。

此外，在我國現(xiàn)有的208處國家級風景名勝區(qū)、710處國家森林公園和182處國家地質(zhì)公園中，陸地類所占比重偏大，而海洋類所占比重甚小。以國家級風景名勝區(qū)為例，海濱海島型的只有10個，僅占總量的4.81%。對海洋區(qū)域缺乏系統(tǒng)地旅游開發(fā)及利用，無法滿足我國旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。值得注意的是，這些國家級重點風景名勝區(qū)目前仍是以開展旅游項目為主，而生態(tài)保護功能則嚴重缺失，導致保護與開發(fā)失衡，無法起到對自然生態(tài)系統(tǒng)有效保護與維持等作用。

二、我國國家海洋公園的建設(shè)目的

根據(jù)各種類型保護區(qū)的性質(zhì)差異和管理目的不同，世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將世界各地種類繁多的保護區(qū)歸納為6大類，即:I嚴格的保護區(qū);II生態(tài)保護和休憩區(qū);III自然特征保護區(qū);IV通過活動管理進行保護區(qū);V陸地及海洋景觀保護和休憩區(qū);VI生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用區(qū)等。從保護區(qū)的分類不難看出:不同的保護區(qū)類型有不同的管理目標，有的以自然生態(tài)系統(tǒng)保護為主，如Ia/Ib/IV/VI類保護區(qū);有的則結(jié)合公眾的游憩娛樂活動進行保護，如II/III/V類保護區(qū)(見表1)。

表1 管理目標與IUCN保護區(qū)類別間的關(guān)系矩陣

注:“1”=主要目的;“2”=次要目的;“3”=潛在利用目的;“—”=不適用。

在IUCN分類體系中，前面所述的風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)基本上屬于I、IV以及V類。這些保護形式在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的目標上常常無法得以協(xié)調(diào)。鑒于此，應(yīng)統(tǒng)籌現(xiàn)有的自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)兩大體系，在借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立中國的國家海洋公園體系，把生態(tài)環(huán)境保護和資源利用完美地結(jié)合起來，走出一條可持續(xù)利用海洋的新路。通過比較國家海洋公園、風景名勝區(qū)以及自然保護區(qū)三者之間的關(guān)系(圖1)，可以發(fā)現(xiàn)，我國建立集保護和開發(fā)于一體的國家海洋公園體系具有很強的現(xiàn)實意義，是未來我國海洋保護區(qū)發(fā)展的一個重要方向。

圖1 國家海洋公園、風景名勝區(qū)以及自然保護區(qū)三者之間的關(guān)系

海洋生態(tài)文明建設(shè)作為全民族生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅關(guān)系到海洋事業(yè)的健康發(fā)展，更是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我國正處在“加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的最關(guān)鍵階段，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中特別指出:“科學規(guī)劃海洋經(jīng)濟發(fā)展，合理開發(fā)利用海洋資源，積極發(fā)展濱海旅游。制定實施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋經(jīng)濟空間布局。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善海洋管理體制。強化海域和海島管理，推進海島保護利用，扶持邊遠海島發(fā)展。統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治，加強海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)。控制近海資源過度開發(fā)，完善海洋防災(zāi)減災(zāi)體系，完善涉海法律法規(guī)和政策，加大海洋執(zhí)法力度，維護海洋資源開發(fā)秩序。保障海上運輸通道安全，維護我國海洋權(quán)益?！?/p>

《中華人民共和國海島保護法》中明確規(guī)定:“國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，依法批準設(shè)立海洋自然保護區(qū)或者海洋特別保護區(qū)?！?/p>

國家海洋局發(fā)布的《海洋保護區(qū)宣言》中也特別指出:“繼續(xù)大力推進海洋保護區(qū)建設(shè)，努力實現(xiàn)到2015年和2020年分別使海洋保護區(qū)面積達到我國管轄海域面積的3%和5%的規(guī)劃目標;建立起類型多樣、布局合理、功能完善、管理有力、保護有效的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，使我國重要海洋生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種、海洋自然歷史遺跡和自然景觀得到有效保護;將繼續(xù)以人類的智慧善待海洋，以人類的情感關(guān)愛海洋，全力構(gòu)建海洋生態(tài)文明，永葆藍色世界生生不息。”

2010年頒布的《海洋特別保護區(qū)管理辦法》中進一步指出:“根據(jù)海洋特別保護區(qū)的地理區(qū)位、資源環(huán)境狀況、海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，海洋特別保護區(qū)可以分為海洋特殊地理條件保護區(qū)、海洋生態(tài)保護區(qū)、海洋公園、海洋資源保護區(qū)等類型。為保護海洋生態(tài)與歷史文化價值，發(fā)揮其生態(tài)旅游功能，在特殊海洋生態(tài)景觀、歷史文化遺跡、獨特地質(zhì)地貌景觀及其周邊海域建立海洋公園。”

三、我國國家海洋公園的建設(shè)現(xiàn)狀

自2011年5月19日國家海洋局公布首批國家級海洋公園名單以來，2013年1月7日國家海洋局又批準建立了一批國家級海洋公園，截至目前，我國已有國家級海洋公園18處，分別是:廣東海陵島國家級海洋公園、廣東特呈島國家級海洋公園、廣西欽州茅尾海國家級海洋公園、福建廈門國家級海洋公園、江蘇連云港海洲灣國家級海洋公園、山東劉公島國家級海洋公園、山東日照國家級海洋公園、江蘇海門蠣蚜山國家級海洋公園、山東大乳山國家級海洋公園、山東長島國家級海洋公園、江蘇小洋口國家級海洋公園、浙江洞頭國家級海洋公園、福建?，幜袓u國家級海洋公園、福建長樂國家級海洋公園、福建湄洲島國家級海洋公園、福建城洲島國家級海洋公園、廣東雷州烏石國家級海洋公園、廣西潿洲島珊瑚礁國家級海洋公園。此外，浙江漁山列島國家級海洋特別保護區(qū)加掛國家級海洋公園牌子。至此，我國的國家海洋公園體系已初步建成，成為了我國海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，將為建設(shè)海洋強國、打造美麗海洋做出積極貢獻。

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