溫嶺參與式預(yù)算基本經(jīng)驗(yàn)探析

朱圣明

（溫嶺市委黨校，浙江 317500）

一、引言

參與式預(yù)算1989年發(fā)源于巴西的阿雷格里港市。參與式預(yù)算在中國的開展，基本上是進(jìn)入21世紀(jì)以后的事情，涌現(xiàn)出浙江溫嶺、海寧，上海閔行、惠南，江蘇無錫、江陰，黑龍江哈爾濱，河南焦作等不同的模式，呈現(xiàn)出一幅五彩繽紛的圖景，期間并沒有統(tǒng)一的模式，但其遵循的基本原則是相同的，即體現(xiàn)了民主、公正、透明和問責(zé)的精神。其中，就其深度和廣度而言，溫嶺的經(jīng)驗(yàn)特別引人注目，2005年從澤國、新河起步，2008年向上延伸至市級(jí)部門預(yù)算，2010年覆蓋全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），2011年進(jìn)入到完善提高階段。2009年首次被寫入臺(tái)州市委三屆十二次全會(huì)報(bào)告，明確提出要“總結(jié)推廣溫嶺新河參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政預(yù)算做法，擴(kuò)大財(cái)務(wù)公開，提高財(cái)政預(yù)算的公開性和透明度?！?010年6月14日，省委書記趙洪祝在省人大常委會(huì)的專題調(diào)研報(bào)告——《關(guān)于溫嶺參與式預(yù)算做法的調(diào)查》上作出重要批示：“溫嶺市實(shí)施參與式預(yù)算的做法，是擴(kuò)大公眾有序政治參與、推進(jìn)公共財(cái)政規(guī)范化建設(shè)的有益探索，對(duì)于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會(huì)具有積極意義，希望溫嶺市認(rèn)真總結(jié)完善。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層可結(jié)合實(shí)際加以借鑒，省人大要多加關(guān)注，加強(qiáng)指導(dǎo)，使之不斷取得新成效?！?011年8月22日，中共浙江省委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》（浙委[2011]85號(hào)）文件，明確提出要推行“參與式預(yù)算”、“實(shí)事工程代表票決制”等基層新做法，要“充分發(fā)揮基層人大在推進(jìn)‘法治浙江’建設(shè)中的重要作用。積極推行‘參與式預(yù)算’制度，由基層人大負(fù)責(zé)組織，人大代表和群眾代表參與，對(duì)政府及部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行民主懇談，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督，提高政府財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算的科學(xué)性和透明度?！狈彩拢?dāng)沒人做的時(shí)候你做了就顯得“與眾不同”；當(dāng)一部分人做了而另一部分人沒做的時(shí)候就叫“風(fēng)景這邊獨(dú)好”；當(dāng)所有的人都做了的時(shí)候那就具有“普適意義”。系統(tǒng)總結(jié)溫嶺的經(jīng)驗(yàn)旨在：揭示參與式預(yù)算的前提、關(guān)鍵、重點(diǎn)、難點(diǎn)與核心是什么？哪些為“橘”？在什么樣的情況下會(huì)變成“枳”？哪些可以上升為參與式預(yù)算中的常識(shí)和判斷？溫嶺經(jīng)驗(yàn)最大的價(jià)值發(fā)現(xiàn)在于——揭示了參與式預(yù)算究竟是什么？不是什么？

二、參與式預(yù)算的前提——財(cái)政預(yù)算信息的對(duì)稱

預(yù)算是政府活動(dòng)的一面鏡子，參與式預(yù)算位于行政系統(tǒng)與公民社會(huì)的交界處，同時(shí)也是兩者之間的橋梁和紐帶。有效的參與離不開財(cái)政預(yù)算信息的對(duì)稱，公開是前提，不公開就無法參與。財(cái)政預(yù)算信息的公開與透明就是要將花錢的來龍去脈告訴公眾，而參與的目的就是要問一問“這錢該不該花”？

（一）溫嶺的經(jīng)驗(yàn)

1.細(xì)化預(yù)算。2005年，新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算首先是從細(xì)化著手的，將該年1.07億元財(cái)政預(yù)算支出方面的19項(xiàng)內(nèi)容分別予以分解細(xì)化，具體說明用到哪里？需要多少？使代表們對(duì)資金的使用一目了然。經(jīng)過人大代表的討論、質(zhì)詢、與政府的對(duì)話，提出了縮減行政管理費(fèi)開支、增加教育投入等18個(gè)問題。懇談會(huì)后，政府與人大主席團(tuán)、預(yù)算審查小組召開聯(lián)席會(huì)議共同商議人大代表提出的問題，共有9個(gè)項(xiàng)目作了重新調(diào)整，其中政府車輛購置費(fèi)從70萬元下調(diào)為50萬元，自聘人員經(jīng)費(fèi)減少5萬元；巡查隊(duì)員工資減少20萬元，禁毒工作及巡查車輛等費(fèi)用相應(yīng)增加20萬元；衛(wèi)生支出中，增加農(nóng)村自來水工程補(bǔ)助20萬元，增減的資金合計(jì)237萬元。鎮(zhèn)政府據(jù)此修改了政府預(yù)算報(bào)告，并在第二天的人代會(huì)上獲得通過。

2.預(yù)算信息網(wǎng)上公布。2008年，箬橫鎮(zhèn)開始將預(yù)算草案報(bào)告和初審意見在網(wǎng)上向公眾公布，人大主席團(tuán)、預(yù)算審查小組和鎮(zhèn)政府將所有意見和建議收集上來后，共同召開聯(lián)席會(huì)議討論，對(duì)原來的預(yù)算草案作了20多處的修改。

2009年溫嶺市人大首次在溫嶺人大網(wǎng)上公布建設(shè)規(guī)劃局、人口和計(jì)劃生育局、科學(xué)技術(shù)局、教育局、交通局、衛(wèi)生局、水利局、農(nóng)業(yè)林業(yè)局等8個(gè)部門的預(yù)算。2010年擴(kuò)大到20個(gè)市級(jí)部門，16個(gè)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算全部公開，并首次在《溫嶺日報(bào)》上全文刊登建設(shè)規(guī)劃局部門預(yù)算，公布之后有市民打電話反映：舊城拆建辦一項(xiàng)，基本支出項(xiàng)應(yīng)該為18.54萬元，而不是上面標(biāo)出的18.55萬元，盡管只有100元錢的差錯(cuò)，但還是被細(xì)心的市民發(fā)現(xiàn)，這充分說明了公眾對(duì)預(yù)算的關(guān)注程度。2011年進(jìn)一步擴(kuò)大到27個(gè)市級(jí)部門。

財(cái)政預(yù)算信息網(wǎng)上的公開，大大縮短了政府與公眾之間的時(shí)空距離，網(wǎng)絡(luò)使得更大范圍的公眾參與成為可能，使得政府通過網(wǎng)絡(luò)與公眾之間的溝通更為便捷，可以更廣泛地了解公眾的意見，推動(dòng)了預(yù)算信息的公開化，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算制定過程中的集思廣益。

3.公開邀請。從2010年開始，溫嶺市人大首次在本市各大主流媒體上發(fā)布了《關(guān)于公開邀請公民參加部門預(yù)算民主懇談的公告》，熱忱歡迎社會(huì)各界中對(duì)政府預(yù)算感興趣、關(guān)心財(cái)政預(yù)算安排的公民，踴躍報(bào)名參加每年在人代會(huì)之前由溫嶺市人大召開的部門預(yù)算民主懇談，表達(dá)意見建議，反映利益訴求。公告還同時(shí)表示，報(bào)名參加的組織和個(gè)人，將納入市人大常委會(huì)參與式預(yù)算監(jiān)督人才庫，今后共同參與部門預(yù)算跟蹤監(jiān)督。

4.人代會(huì)恢復(fù)聽取財(cái)政預(yù)算報(bào)告。在2010年3月8日舉行的溫嶺市第十四屆人大四次會(huì)議第一次全體會(huì)議上，與以往不同的是，除了代市長所作的政府工作報(bào)告外，溫嶺市財(cái)政局局長隨后作了《關(guān)于溫嶺市2009年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2010年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》。這是2005年以來，溫嶺市人代會(huì)首次恢復(fù)聽取預(yù)算報(bào)告，引起了與會(huì)代表的高度關(guān)注和好評(píng)。

（二）財(cái)政信息對(duì)稱的意蘊(yùn)

下面我們可以從“蛋糕”的幾種分法中理解信息對(duì)稱的重要性。在一個(gè)由家長和眾多子女組成的大家庭中，共同面對(duì)一塊“蛋糕”的切割，大致來說有以下幾種切法：一是由家長切割；二是從全體成員中推選代表切割；三是每次隨機(jī)抽選代表切割；四是輪流切割。在由家長切割中，我們假設(shè)家長不參加“蛋糕”的分配，且是慈善和公正的；在其余的切割中，再假設(shè)讓別人先挑而切割者揀最后的一塊?？梢灶A(yù)見，以上無論哪一種切法，其結(jié)果都一樣——一定是均分“蛋糕”。因?yàn)樵凇暗案狻贝笮∫荒苛巳磺冶娔款ヮブ?，誰也不能利用“操刀”之便為自己多沾一點(diǎn)“便宜”。

通過以上的分析可以看到：采用第一種方法也未嘗不可，但這是建立在嚴(yán)格的假設(shè)前提的基礎(chǔ)之上。由政府（家長）“操刀”，在理想的阿羅—德布魯模型（Arrow-Debreu Model）中，慈善國家掌握全部信息，再分配問題是通過第二福利法則（second welfare theorem）解決的。即：每一種具有帕累托效率的資源配置都可以通過市場這只“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)，而對(duì)市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)的某些“外部性”產(chǎn)品，則由政府預(yù)算這只“看得見的手”來進(jìn)行再分配。但問題在于，由于信息不對(duì)稱的存在，人們很難相信政府（家長）是“慈善”的，政府（家長）也難以證明自己是“慈善”的。

更主要的在于：盡管結(jié)果一樣，但由誰來“操刀”的意義是完全兩樣的。由政府（家長）切割可以理解為是一種“集權(quán)”或“專制”的方法，而其余的切割則可以理解為是一種“民主”的方法。

當(dāng)然，在由財(cái)政提供的公共物品中，有相當(dāng)一部分屬于“公共池塘資源”，“公共池塘資源”具有受益范圍和程度的不同且難以切割等特點(diǎn)。但這并不妨礙運(yùn)用“民主”的方法來確定“公共池塘資源”的分配，這里的關(guān)鍵在于預(yù)算信息的公開透明。在資源有限、需求無限的預(yù)算安排中，通過“陽光操作”，人們就可以知道哪些是合理的？哪些是欠缺的？

“信息是民主的貨幣”，信息在政府和公眾之間的自由流動(dòng)是參與式預(yù)算的基礎(chǔ)。預(yù)算安排實(shí)際上是一個(gè)公共資源的供給如何符合需求的過程。以下兩種狀況與信息不對(duì)稱密切相關(guān)：其一，預(yù)算的制定者不清楚真實(shí)的需求是什么？其二，公眾不知道資源的供給有多少？在第一種情景下，會(huì)帶來財(cái)政投入的低效和資源的錯(cuò)配；在第二種情景下，會(huì)造成“恩賜”心理，人們得到一點(diǎn)點(diǎn)就會(huì)感激涕零，在沒有得到之前則會(huì)拉關(guān)系找門道，“跑部錢進(jìn)”，千方百計(jì)地爭錢要物，這無疑為“設(shè)租”和“尋租”創(chuàng)造了條件。參與式預(yù)算提高了財(cái)政信息的透明度，不僅更有利于一些問題的解決，還可以使政府從整天圍繞著要錢、分錢的“困境”中擺脫出來，減輕政府的壓力。

三、參與式預(yù)算的重點(diǎn)——公共投入的新增部分和“三公消費(fèi)”

“參與什么”是參與式預(yù)算的重點(diǎn)，確定參與重點(diǎn)是為了提高參與的有效性，把握參與式預(yù)算的重點(diǎn)需要對(duì)預(yù)算支出作結(jié)構(gòu)性的分析。從大的方面來看，預(yù)算支出可以分為兩大類：公共投入部分和行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。在公共投入部分又大致分為，續(xù)建和新建兩部分；在行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中可進(jìn)一步分為，經(jīng)常性開支和“三公”經(jīng)費(fèi)。通過對(duì)溫嶺參與式預(yù)算實(shí)踐過程的系統(tǒng)總結(jié)，本文得出的結(jié)論是：參與式預(yù)算的重點(diǎn)是：公共投入的新建部分和“三公”經(jīng)費(fèi)。

就公共投入來看，續(xù)建項(xiàng)目屬建設(shè)周期長、投資額大，前幾年已經(jīng)立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，需要逐年連續(xù)追加投資，如果中斷會(huì)造成“前功盡棄”，所以這部分的經(jīng)費(fèi)是預(yù)設(shè)的。而新建部分的投入才是問題的關(guān)鍵。新建部分的投入是“先做什么后做什么”優(yōu)先權(quán)的選擇。任何公共事務(wù)都有一個(gè)優(yōu)先次序，當(dāng)前重要的、次重要的和不重要的，次重要的和不重要的應(yīng)該往后推。從中可以看出預(yù)算的合理性與否？因此，參與的重點(diǎn)就是要發(fā)現(xiàn)公眾最迫切的需求是什么？

從行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來分析，經(jīng)常性開支包括：基本公共管理與服務(wù)支出，機(jī)關(guān)工作人員的薪酬，政府機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)等等，這些都是“剛性支出”，是必須要安排的。另一塊就是廣受詬病的“三公”經(jīng)費(fèi)，這部分才是參與的重點(diǎn)。

2005年新河鎮(zhèn)在第一次公共預(yù)算改革時(shí)，該鎮(zhèn)全年1.07億元的財(cái)政預(yù)算中，行政管理費(fèi)為1600萬，其中包括110萬元的招待費(fèi)。對(duì)于預(yù)算中政府的招待費(fèi)要不要公布，在政府內(nèi)部引起很大的爭論。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，方方面面來新河鎮(zhèn)考察和參觀，迎來送往的費(fèi)用并不低。如果將具體的招待費(fèi)數(shù)目公布出去，可能會(huì)在老百姓中間引起非常不好的反應(yīng)，認(rèn)為政府在大吃大喝。最后幾經(jīng)協(xié)商，這一細(xì)目以并不醒目的“會(huì)議及公務(wù)費(fèi)用”出現(xiàn)。在全部賬目公開之后，出乎意料的是：與會(huì)代表并沒有在這個(gè)問題上與政府“較勁”。但對(duì)“行政管理費(fèi)1600萬是不是花的太多了？”“車輛購置費(fèi)為什么要花70萬？”提出了質(zhì)疑。在預(yù)算民主懇談會(huì)之后，鎮(zhèn)政府根據(jù)代表的意見對(duì)預(yù)算方案作了修改，車輛購置費(fèi)從70萬調(diào)整為50萬，縮減開支20萬，自聘人員經(jīng)費(fèi)從75萬縮減到70萬。

“三公”經(jīng)費(fèi)并不等于“亂花錢”，也有其合理的部分，關(guān)鍵是要把事情講清楚；“三公”經(jīng)費(fèi)公開也并不可怕，可怕的是揮霍浪費(fèi)的存在，問題在于“花別人的錢不心疼”。

四、參與式預(yù)算核心——找到公共利益平衡點(diǎn)

參與式預(yù)算的核心在于找到公共利益的平衡點(diǎn)，這里的關(guān)鍵在于：何為公共利益？平衡點(diǎn)從何而來？公共利益來自于“公意”，“公意”是“眾意”中正負(fù)相抵消后剩余的“共通”部分，所以，先有“眾意”的表達(dá)，才有“公意”的產(chǎn)生。參與的內(nèi)容就是為了尋求利益的“交集”，找出最大“公約數(shù)”，參與的作用就在于均衡各方利益。參與式預(yù)算實(shí)際上就意味著將“家底”告訴給大家，這個(gè)項(xiàng)目要不要上？先上還是后上？投資額多了還是少了？如果少了應(yīng)該從哪里增加？減少的一方會(huì)不會(huì)答應(yīng)？在不同利益群體的相互博弈中，找到公共利益的平衡點(diǎn)。

（一）“公意”的意蘊(yùn)

在西方政治思想史上，盧梭意欲建構(gòu)符合社會(huì)“公意”并克服“眾意”的民主?！氨娨馀c公意之間經(jīng)常有很大的差別：公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個(gè)別意志的總和。但是，除掉這些個(gè)別意志間正負(fù)相抵的部分而外，則剩下的總和仍然是公意?！薄肮狻笔枪餐w每個(gè)成員的共同利益，共同體成員既有個(gè)體的特殊利益，又有整體的共同利益。眾意”是“公意”的基礎(chǔ)，但與“公意”有著本質(zhì)的區(qū)別。“公意”是“眾意”中正負(fù)相抵消后剩余的“共通”部分，亦即“眾意”中“集合”的部分?！叭绻f個(gè)別利益的對(duì)立使得社會(huì)的建立成為必要，那么，就正是這些個(gè)別利益的一致才使得社會(huì)的建立成為可能。正是這些不同利益的共同之點(diǎn)，才形成了社會(huì)的聯(lián)系；如果所有這些利益彼此并不具有某些一致點(diǎn)的話，那么就沒有任何社會(huì)可以存在了。因此，治理社會(huì)就應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)這種共同的利益。”

這里的“公意”在預(yù)算中可以理解為“公共利益”，將“眾意”上升為“公意”，就是為了尋求預(yù)算中的“最大公約數(shù)”。問題的關(guān)鍵在于這“公意”從何而來？如何確定？在原有的行政預(yù)算模式中，它是通過行政系統(tǒng)官僚體制密室中的“內(nèi)部作業(yè)”設(shè)計(jì)出來的。而在盧梭看來這“公意”并不是被給定的，而是經(jīng)過溝通協(xié)商、求同存異形成的。

（二）公共精神的養(yǎng)成

2009年新河鎮(zhèn)在小組懇談審議過程中，一個(gè)顯著變化是代表們從過去重局部利益上升到更多考慮公共利益。具體表現(xiàn)在：（1）環(huán)境保護(hù)。隨著人們生活水平的提高，生活質(zhì)量的要求被擺到了一個(gè)十分重要的位置，生活在一個(gè)清潔干凈的環(huán)境中是大家所期待的，強(qiáng)烈要求政府解決工業(yè)廢水、生活污水、河道污染等突出問題；（2）安全問題。村鎮(zhèn)建設(shè)組提出：“政府開展平安新河建設(shè)比較好，建議鎮(zhèn)財(cái)政加大對(duì)護(hù)村隊(duì)的資金補(bǔ)助。”經(jīng)濟(jì)發(fā)展組認(rèn)為：“村級(jí)治安問題相對(duì)城鎮(zhèn)更嚴(yán)重，政府應(yīng)考慮對(duì)村級(jí)治安巡邏方面加大投入力度?！鄙鐣?huì)事業(yè)組建議：“目前，社會(huì)治安形勢嚴(yán)峻，建議政府加大村級(jí)治安管理費(fèi)用，全力構(gòu)建‘平安新河’?！?個(gè)專門小組反映了一個(gè)共同的愿景——安居才能樂業(yè)；（3）民生情結(jié)。代表們關(guān)注的是教育、社會(huì)救濟(jì)、自來水工程等事關(guān)民生的大事，這些都是公共利益所在，全局的共性問題。

人們總是先從關(guān)注心個(gè)人利益開始，繼而到局部的、團(tuán)體的利益，進(jìn)而上升到全局的、整體的利益，這表明經(jīng)過5年的歷練，人大代表的公共精神正在養(yǎng)成。人們對(duì)環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、安全、教育和社會(huì)救濟(jì)等方面的關(guān)注，毫無疑問是受公共利益的驅(qū)動(dòng)，這除了樸素的人道關(guān)懷和人間情懷外，也多了幾分帕特南所言的：“與其說是代表了一種理想的利他精神，不如說反映了一種實(shí)用主義的未雨綢繆。處境相同者愿意齊心合作，以抵御社會(huì)的迅速變遷所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。”

根據(jù)預(yù)算初審民主懇談會(huì)代表們的要求，鎮(zhèn)政府對(duì)預(yù)算草案的相關(guān)內(nèi)容作了如下的修改：（1）環(huán)境保護(hù)中農(nóng)村環(huán)衛(wèi)“日日清”保潔工資從60萬元調(diào)增到100萬元；（2）公共安全事務(wù)中治安管理從148萬元調(diào)增到168萬元；（3）城鄉(xiāng)小區(qū)事務(wù)中出讓地塊圍墻填土開發(fā)支出從200萬元調(diào)減到170萬元；（4）基本公共管理與服務(wù)中政府機(jī)關(guān)事務(wù)調(diào)減30萬元，即將其中的會(huì)議接待費(fèi)從200萬元調(diào)減到170萬元；（5）將文化體育與傳媒支出中“文化從下鄉(xiāng)、建國六十周年活動(dòng)及其它活動(dòng)”調(diào)減30萬元，同時(shí)增加“閘橋群及明清一條街”建設(shè)30萬元。

以前一般的情況是，只要政府作了修改，尊重了人大代表的意見，人大代表不會(huì)有過多的要求。而這次提交大會(huì)票決的兩個(gè)預(yù)算修正議案都是在政府修改方案的基礎(chǔ)上，覺得還不滿意而進(jìn)一步提出的要求。“增加公共安全經(jīng)費(fèi)”修正議案的領(lǐng)銜人顏瑋君認(rèn)為，治安問題很重要，公共安全事務(wù)中治安管理從148萬元調(diào)增到168萬元還不夠，要求再增加20萬元；“增加日日清保潔工資”修正議案的領(lǐng)銜人莫海亮認(rèn)為，現(xiàn)有保潔員350人，如果按照每人每月800元工資計(jì)算，至少需要33.6萬元，因此，“日日清”保潔工資從60萬元調(diào)增到100萬元還不夠，要求再增加20萬元，增加的部分從預(yù)備費(fèi)中調(diào)整。最后，“增加公共安全經(jīng)費(fèi)”的修正議案以68票支持，14票反對(duì)，6票棄權(quán)獲得通過；“增加環(huán)衛(wèi)日日清保潔工資”的修正議案以73票支持，9票反對(duì)，6票棄權(quán)獲得通過。這說明政府的邊際修改已經(jīng)很難通過了，調(diào)整必須要到位，這是進(jìn)一步的互動(dòng)，這也表明人大代表博弈能力的增強(qiáng)。

（三）辯論

2008年溫嶺參與式預(yù)算的一個(gè)顯著變化是在程序上增加了辯論這一環(huán)節(jié)，實(shí)踐表明：通過辯論有利于公共利益“交集”的發(fā)現(xiàn)和最大“公約數(shù)”的產(chǎn)生。

2008之前，新河鎮(zhèn)在5名人大代表聯(lián)名向大會(huì)提出“預(yù)算修正議案”后，立即啟動(dòng)了表決程序。2008年之后，在大會(huì)表決前，允許其他代表對(duì)“預(yù)算修正議案”的合理性進(jìn)行質(zhì)詢，可以和議案的領(lǐng)銜人進(jìn)行辯論，并且允許提出議案的領(lǐng)銜人撤回議案。同樣，澤國鎮(zhèn)也在大會(huì)交流中增加辯論這一環(huán)節(jié)。在2005年、2006年大會(huì)集中交流時(shí)，其程序是由大會(huì)主持人抽簽決定民意代表發(fā)言提問，緊接著是專家答疑。2008年在民意代表發(fā)言提問之后專家答疑之前，先由其他民意代表對(duì)提問的觀點(diǎn)評(píng)頭論足，然后才由專家進(jìn)行答疑。

具體的利益一定是多元的，多元利益之間的沖突不可避免，“眾意”之間既有利益沖突，也有利益一致。增加辯論這一環(huán)節(jié)的目的在于促進(jìn)溝通，讓分歧在不同個(gè)體之間自我消解，其最大的優(yōu)點(diǎn)是讓分歧各方明白分歧的性質(zhì)和原因，由于有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，分歧的原因很容易被大家認(rèn)識(shí)到，因而政府面對(duì)各種不同意見做出決策的困難，就清晰地顯現(xiàn)在公眾的視線里，這種設(shè)身處地的理解反過來會(huì)增強(qiáng)公眾對(duì)最終決策的接受程度。

辯論發(fā)揮著一種“認(rèn)知”的作用，參與式預(yù)算為以協(xié)商溝通為基礎(chǔ)的公共論證過程提供了一個(gè)場所，這是一個(gè)找到公共利益平衡點(diǎn)的有效方法，也是預(yù)算問題“公意”的產(chǎn)生過程。根據(jù)哈貝馬斯的觀點(diǎn)，公共領(lǐng)域中的各種信息與意見應(yīng)該變成公共話語，“這些公共話語揭示出與所有社會(huì)成員都有關(guān)的話題，對(duì)價(jià)值觀進(jìn)行解釋，促成問題的解決，提出很好的理由，同時(shí)也反駁不好的理由?！?/p>

“眾意”并不等于“公意”，公眾的利益既有沖突的一面又有其一致性，正因?yàn)橛袥_突才使參與成為必要，也因?yàn)橐恢滦圆拍軓闹姓业健肮餐ā钡慕患?，將“眾意”上升為“公意”，并從而找到公共利益的平衡點(diǎn)。“通過懇談辯論可以創(chuàng)造這樣一個(gè)聚點(diǎn)：一是從中傾聽不同的聲音，增強(qiáng)各利益相關(guān)方對(duì)博弈支付結(jié)構(gòu)的公共知識(shí)；二是在不同觀點(diǎn)的交鋒中，解讀信息，換位思考，加深對(duì)事物本質(zhì)的理解；三是重新掂量自己原來的選擇，通過轉(zhuǎn)換策略修正偏好；四是求同存異，縮少可能解的范圍?！?/p>

五、尾論——參與式預(yù)算究竟是什么？不是什么？

參與式預(yù)算主要體現(xiàn)了公開與民主這兩大價(jià)值。公開就是要將政府活動(dòng)的“節(jié)目表”公之于眾，讓全社會(huì)知道“錢從何而來，用到哪里去了”？而民主則是一種訴求的表達(dá)和利益的整合，權(quán)利所有者基于他們應(yīng)有的權(quán)利，在給定信息條件（資源約束）下，按照各自的偏好，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行選擇，會(huì)使預(yù)算的安排更加符合社會(huì)的需求。

參與式預(yù)算的另一個(gè)重要功能在于能從中發(fā)現(xiàn)預(yù)算的“機(jī)會(huì)成本”是什么？即為了得到這種公共物品而必須要放棄的另一種公共物品的代價(jià)是多少？

公眾參與不等于公眾直接決定預(yù)算，要搞清楚哪些是公眾能決定的？哪些是決定不了的？公民代表擺在那里，未必真正起作用，也未必周全。但擺在那里意味著參與范圍的擴(kuò)大，意味著政策制定者與社會(huì)大眾的聯(lián)系，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。預(yù)算本身的屬性決定了有很多東西是公眾決定不了的，它的改動(dòng)往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以只能作結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，而無法傷筋動(dòng)骨。當(dāng)然在特殊場合也可以由公眾直接決定預(yù)算，比如在政府和公眾商量好的情景下，單獨(dú)劃出一塊資金由公眾自己決定其最終的用途。預(yù)算也并非“修改得越多越好”，參與式預(yù)算只是在政府提出方案基礎(chǔ)上的完善，而不是推倒重來，參與的目的是改進(jìn)和完善。不管怎么樣，政府在整個(gè)預(yù)算中仍然起著十分重要的作用，畢竟事情是要靠政府去做的。

財(cái)政乃庶政之母，是一切政權(quán)運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。逐年不斷增長的地方財(cái)政規(guī)模，一方面為地方政府公共物品和公共服務(wù)的供給奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面也給地方治理帶來了一系列重大的問題，尤其是公共財(cái)政資源配置中的效率與公平問題。參與式預(yù)算的奇妙之處就在于——為公共政策的制定披上民主的面紗，與時(shí)代的潮流與進(jìn)步相吻合。

〔1〕〔澳〕何包鋼.協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐.北京，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008版.

〔2〕〔法〕盧梭.社會(huì)契約論.何兆武譯，北京，商務(wù)印書館，1982年版.

〔3〕〔美〕約翰·羅爾斯.正義論.何懷宏等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988版.

〔4〕〔美〕喬萬尼·薩托利.民主新論.馮克利、閻克文譯，世紀(jì)出版集團(tuán)，上海人民出版社，2009年版.

〔5〕朱圣明.參與庫與人才庫——溫嶺預(yù)算民主懇談的新元素.人大研究，2011年第8期.

〔6〕〔美〕R·D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng).王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版.

〔7〕Jürgen Habermas.Further Reflections on the Public Sphere.Habermas and the Public Sphere，ed.Craig Calhoun（Cambridge：Polity，1992），p.452.

〔8〕朱圣明.衍進(jìn)與深化——參與式預(yù)算的溫嶺“實(shí)驗(yàn)場景”.中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2008年第3期.