農業(yè)財政分配機制選擇中公平與競爭的考量

何 練 陳 娟

（1.吉林大學珠海學院，珠海 519041；2.珠海市財政局，廣東 519002）

財政支農是國家強農、惠農、富農的重要手段，也是落實“三農”政策的最有力保障措施。2012年中央一號文件《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》中再次明確，要按照增加總量、擴大范圍、完善機制的要求，加大農業(yè)投入和補貼力度；同時強調要有效整合國家投入，提高資金使用效率，切實加強財政“三農”投入和補貼資金使用監(jiān)管。農業(yè)財政分配機制決定了支農財政資金的使用效率及其監(jiān)管方式，進而對農業(yè)投入及補貼的實際效果產生至關重要的影響。目前，財政支農專項資金的分配機制主要存在兩種方式，分別是公平性分配機制和競爭性分配機制。因此，本文結合珠海市生態(tài)農業(yè)財政分配實踐，對上述兩種方式進行比較研究。

一、財政支農資金的公平性分配機制

公平性分配機制延續(xù)了傳統(tǒng)財政資金的分配機制，一般做法是由企業(yè)或個人向有關部門提出申請，或有關部門直接對符合條件的企業(yè)或個人進行審查核定，然后有關部門經匯總、統(tǒng)計、核算后上報至市財政局，最后由市財政局根據相關文件政策，調配資金下?lián)苤劣嘘P部門執(zhí)行具體操作，直至資金發(fā)放至補貼對象。以種糧補貼為例，具體步驟為：首先，由各鎮(zhèn)人民政府作為農資綜合直補和種糧直補工作的實施主體，由主管農業(yè)的鎮(zhèn)領導為組長，農業(yè)生產辦和財政所具體負責核定符合補貼資格的糧食種植面積，然后上報至市海洋農漁和水務局，經統(tǒng)計匯總后再上報至市財政局，由市財政局根據《關于我市種糧補貼有關事項的通知》文件及中央和省財政廳、農業(yè)廳相關補貼政策文件的要求，將省下達資金及市配套資金轉移支付至各區(qū)。最后，農戶補貼資金由財政所審定后，通過當地農村信用社“一折通”直接發(fā)放到農戶。

這種傳統(tǒng)的財政支農專項資金分配機制的優(yōu)點是能夠體現(xiàn)財政資金分配的公平合理，使得公共財政資源能夠覆蓋私人投資所不愿涉足的低回報領域；同時也能夠提高第一產業(yè)從業(yè)人員的整體福利水平，使得公共財政資源能夠惠及最廣大的農民群體，提高其收入水平。然而，這種分配機制另一方面也滲透著濃厚的平均主義色彩。例如，種糧（水稻）直補，主要是按上一年度各區(qū)農業(yè)、財政部門聯(lián)合核定的實際水稻播種面積發(fā)放補貼。只要是符合資格的種糧農戶均能獲得種糧直補，補貼標準為每畝104元（其中省4元、市70元、區(qū)30元）。這種分配方式并不考慮農戶是否采用了先進的生產方式以及補貼是否能夠帶來生產效率的提高，反而阻礙了資源重新優(yōu)化配置的進程，使得那些生產方式落后、生產效率低下的小農業(yè)得以殘存。因此，這種分配機制并不能達到汰弱留強，提高農業(yè)生產力的目的。除此以外，公平性分配機制同時存在權力分配過分集中的情況。由于采用數據層層上報、資金層層下?lián)艿姆绞?，因而就難以避免各方利益主體“尋租”活動的出現(xiàn)。盡管如今補貼資金全面實行“一折通”發(fā)放，防止了補貼資金被挪用、截留或代扣等情況的發(fā)生，但是在數據上報環(huán)節(jié)，可能發(fā)生的“尋租”活動導致數據的真實性和準確性面臨較大的挑戰(zhàn)。最后需要補充的是，公平分配財政資金導致與資金運用效率相關的績效評價體系建設變得毫無必要，導致這種傳統(tǒng)的分配體制下支農專項資金的分配存在“重分配，輕管理”的傾向，進而財政資金的預期績效難以實現(xiàn)。

為了彌補公平性分配機制的缺陷，同時促進生產效率提高，珠海市財政支農專項資金的分配引入了競爭性分配機制。

二、財政支農資金的競爭性分配機制

競爭性分配機制是一種創(chuàng)新性財政支農專項資金分配方式，是在傳統(tǒng)公平性分配機制基礎上演變而來的。其改革的關鍵是對財政支農專項資金的分配對象不預先進行限定，即不固定專項資金的使用對象，使得分配結果具有可選擇性。這種分配機制重點是在分配環(huán)節(jié)引入競爭機制，在明確使用范圍及預期績效目標的基礎上，通過招投標或專家評審等方法，在眾多備選項目中選擇最能實現(xiàn)專項資金績效目標、使用效益最高或實施成本最低的項目。其一般做法是，首先，由政府有關部門界定支農專項資金的適用范圍，即符合申報資格的目標對象人群或企業(yè)，然后基層政府部門負責組織申報和上報，經過評審小組的評審、考察、篩選、公示和報批，最終確認項目，并由市財政局根據相關文件政策，調配并下?lián)苜Y金。以“菜籃子”基地申報認定為例，具體步驟為：首先，珠海市海洋農漁和水務局頒布了《珠海市菜籃子基地認定與管理暫行辦法》，從法人資格、管理主體、經營規(guī)范、生產規(guī)模等若干方面明確了合資格申報菜籃子基地的目標群體。其次，各區(qū)農業(yè)主管部門負責組織具備條件的單位自愿申報并提交有關材料。經過區(qū)農業(yè)部門初審、市海洋農漁和水務局組織相關專家和部門進行實地考察和綜合評價、審定和公示等環(huán)節(jié)，然后報市政府批準后授予“珠海市菜籃子基地”稱號，并頒發(fā)牌證。最后，珠海市財政局根據《關于印發(fā)珠海市落實“菜籃子”市長負責制工作方案的通知》、《珠海市菜籃子基地認定與管理暫行辦法》、《“菜籃子”工程專項資金使用管理暫行辦法》等文件精神，安排菜籃子專項資金分年度、分批給予認定基地財政支持，用于完善基礎設施、質量檢測、品種改良、環(huán)境整治等。

競爭性分配機制的優(yōu)勢恰好可以彌補傳統(tǒng)分配制度的內在缺陷。它通過引入競爭機制，構建一個競爭性市場，借助各方主體的有序競爭可以實現(xiàn)“多中選好，好中選優(yōu)”，這種“優(yōu)勝劣汰”的制度安排有利于提高財政資源的配置效率。競爭性分配遵守“效率優(yōu)先”的原則，將績效目標作為財政支農專項資金分配和項目遴選的重要判斷標準，依托績效評價指標體系，對配套資金的落實、技術力量的安排、服務質量、工程質量以及社會效益、資金效益等各項指標進行綜合評定，確保專項資金有效分配和高效使用。具體表現(xiàn)在：一是在財政專項資金申請和分配階段，對資金項目進行績效目標管理，以績效目標的合理合規(guī)和預期效益為依據，公開評價、篩選最優(yōu)項目分配資金。二是在項目實施階段，實施績效監(jiān)督，以績效目標為導向對項目的實施進行追蹤管理。三是對項目的完成情況或跨年度項目的年度進展實施績效評價，將評價結果作為改進預算管理的重要依據。

三、財政分配機制選擇的誤區(qū)

——誤區(qū)一：競爭性分配機制優(yōu)于公平性分配機制

競爭性分配機制的最大特點在于堅持“效率優(yōu)先”原則，能夠促進支農專項資金的優(yōu)化配置，提高財政資金運用效率。而公平性分配機制的最大特點在于遵守“兼顧公平”原則，能夠體現(xiàn)財政資金分配的公平合理，使得公共財政資源能夠惠及最廣大的農民群體，提高整體福利水平。這兩種財政支農分配機制相當于資源配置的兩個不同維度，并無優(yōu)劣之分。相反，兩種分配機制是相輔相成、互相補充的。問題的關鍵不在于比較孰優(yōu)孰劣，而是把握每種分配機制的運用時機，即在什么樣的條件下，應該運用哪種分配機制。

選擇合適的財政資金分配機制，需要把握以下幾點原則。

第一，根據不同的財政目標選擇不同的分配機制。由于財政支農專項資金可能有著不同的用途，而不同用途的資金追求的財政目標客觀上存在著一定差異。例如，以科技興農、建立現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、農產品開發(fā)與推廣、推動農業(yè)現(xiàn)代化和機械化、品牌培育、農業(yè)融資等為財政目標的財政補貼資金一般可以引入競爭性分配機制。原因在于被財政扶持的對象不僅需要證明其獲得財政支持后能夠提高生產效率的能力，而且更需要在實踐中適應激烈的市場競爭。倘若采用公平性分配機制，那么即便獲得財政支持，被扶持對象也可能因效率低下而被市場所淘汰，進而間接導致財政資源配置的低效率。又如，以基本農田保護和水資源保護補償、農業(yè)防災減災、農村基礎設施建設補助、農業(yè)保險等為財政目標的財政補貼資金一般需要運用公平性分配機制。原因在于被財政支持的對象不具備參與市場競爭的能力，或者是屬于社會中低收入階層。倘若采用競爭性分配機制，那么被扶持對象會因缺乏效率而無法獲得足夠的資金支持，導致財政支農資金配置的嚴重失衡。

第二，如果根據財政目標選擇分配機制仍然過于籠統(tǒng)抽象，不易判斷的話，那么可以針對財政支持項目和內容選擇對應的分配機制。政府公共財政干預的一個基本原則是彌補由于市場在配置資源方面出現(xiàn)低效率時候而導致的市場失靈。市場失靈經常發(fā)生在市場機制不能發(fā)揮調節(jié)作用的公共物品領域。公共物品是私人不愿意生產或無法生產而只能由政府公共部門生產和提供的產品，例如村容村貌、道路、水電等農村基礎設施建設，基本農田保護和水資源保護，應急度汛工程、除險加固等農業(yè)防災減災公共工程，城鄉(xiāng)造林綠化、林分林相改造、生態(tài)景觀林帶建設等林業(yè)生態(tài)保護工程。政府公共財政用于生產和提供公共物品的資金一般適用于公平性分配機制。原因是用于農業(yè)和農村生產生活所需的最基本的公共產品或服務的專項資金一般無法引入競爭性分配機制，深層次的原因則是提供公共物品的財政資金需要惠及全體農民，不能有所偏頗，這樣才能體現(xiàn)社會公平。但是需要強調的是，采用公平機制分配財政支農資金并不意味著需要同時地、廣泛地支持全體對象，否則便會出現(xiàn)“撒胡椒面”的問題，不僅補貼金額被攤分后變少，而且起到的作用也十分有限。因此，在具體操作上，可以加入時間因素考慮財政資金的分配，例如，首先對被扶持對象按照某種規(guī)則進行排序，然后以若干年為一個周期，各年度的專項資金按順序分批集中扶持特定對象，這樣便能“集中兵力各個擊破”。

第三，一般情況下，對于生產性強、市場化程度較高的項目，理論上均可引入競爭性分配機制。而且在申報項目過多、財政資金有限的情況下，能夠擇優(yōu)扶持，從而促進財政資源的優(yōu)化配置。例如，用于農產品開發(fā)、品種改良、農業(yè)機械技術升級等扶持農業(yè)科技類項目的農業(yè)三項科技經費，用于品牌培育、農業(yè)產業(yè)化等的“菜籃子”專項資金，都適用于競爭性分配機制。由于這類專項資金不設定固定的扶持對象，而是設置嚴格的績效評價指標體系，從資金效益、競爭能力等多個方面綜合考核候選對象，因此，候選對象或項目一般具有一定的市場競爭能力，其本身也就能夠吸引一定的社會資本。也正因為如此，對于這類非生產或提供公共物品的對象或項目，政府應該準確把握“有所為有所不為”的原則。能夠順利參與市場競爭，獲得市場投融資的成熟對象，不必耗費過多的財政資源。政府之所以仍然需要對部分農業(yè)項目進行扶持，是因為與其他工業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)項目相比較，這類農業(yè)項目的投資回報率比較低、風險相對較大，導致社會資本不愿介入。而政府則可以通過財政支農資金與農村金融信貸的聯(lián)動機制，即利用財政杠桿，引導部分社會資源重新配置到這類農業(yè)項目上。例如，可以仿效法國政府的做法，每年組織各個商業(yè)銀行對支農貼息貸款進行利率投標，并從中選出投標利率最低的銀行，授予其代表政府負責發(fā)放支農貼息貸款的資格。政府動用國家財政向銀行支付部分貼息，而農民則支付剩余的市場利率部分。

——誤區(qū)二：“尋租”活動僅存在于公平性分配機制

毋庸置疑，“尋租”活動的發(fā)生必然導致財政資源配置出現(xiàn)效率扭曲。低效率配置支農資金的結果必定違背了支農惠農的初衷，甚至反而加重農民的負擔。

傳統(tǒng)的公平性分配機制由于權力分配相對集中，導致“尋租”空間相對較大，因而導致涉農支農領域成為職務犯罪的高發(fā)地帶。涉農領域職務犯罪大都發(fā)生在基層農業(yè)部門，表現(xiàn)在基層干部利用職務便利，套取、侵吞、挪用各種涉農惠農資金，侵犯農民切身利益。而在這些涉農領域的職務犯罪當中，犯罪分子大多利用公平性分配機制的制度缺陷實施貪腐行為的。例如，虛報退耕還林面積騙取國家退耕還林款項、挪用村級轉移支付資金和糧食直補款等支農資金用于墊付水電費和其他稅費等。

相比之下，財政支農資金的競爭性分配機制在資金需求方面引入了競爭機制，通過設計相對公平、公正、公開的績效評價體系，從而能夠最大限度地減少了權力腐敗的空間，為相關參與主體提供了機會均等、過程公平的競爭環(huán)境，有利于打造“廉潔財政”，增強政府公信力。就這個方面而言，競爭性分配機制的確比公平性分配機制更能壓縮“尋租”的空間。

然而，競爭性分配機制也并不能完全消除“尋租”活動的發(fā)生。近年來，涉農支農領域貪腐行為呈現(xiàn)出隱蔽性和群體性的新特征。例如，在農機補貼領域的賄賂犯罪中，個人受賄的背后多伴有單位受賄。個人受賄與單位受賄交織，個體腐敗與單位“創(chuàng)收”相互依存。由于單位從中獲得很大利益，因而個人受賄很容易隱蔽其內不被發(fā)現(xiàn)。在全國檢察機關查辦的涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件中，窩案串案呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，表現(xiàn)為農村基層干部與農機經銷廠商相互勾結，采用按銷售額收受“推廣費”直接提成、以股票分紅形式間接提成、以單位辦公經費名義公然索賄、定價虛高騙取補貼資金等作案手法，弄虛作假，從中套取和瓜分補貼，嚴重損害農民利益，破壞國家惠農政策。

由此可見，無論公平性分配機制，還是競爭性分配機制，都存在制度設計上的缺陷，都無法從根本上杜絕“尋租”活動的發(fā)生，只是在不同的分配機制上，“尋租”方式有所不同而已。歸根結底，“尋租”活動的頻繁發(fā)生是因為財政分配權力的過分集中。隨著國家財政支農力度的不斷加大，基層村組織需要承擔的分配職能越來越多，這樣也間接導致了基層村干部權利的畸形膨脹。權力集中形成絕對的權力，再加上監(jiān)督職能的缺失，必然容易導致腐敗。一些村級組織沒有建設好，財務管理制度形同虛設，導致財務管理狀況十分混亂。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使成立了會計核算中心，也因為村委會不及時上交賬目，導致對村級財務的監(jiān)督流于形式。

綜上所述，公平性分配機制及競爭性分配機制相當于資源配置的兩個不同維度，二者是相輔相成、互相補充的，并無優(yōu)劣之分。只有針對不同的財政目標、具體的扶持內容和項目，或單獨，或搭配使用兩種分配機制，才能充分體現(xiàn)財政分配的公平性和競爭性，進而最大限度地提高財政資源的配置效率。與此同時，提高財政支農資金配置效率，有效遏制“尋租”活動，必須建立一套行之有效的財務管理制度和全面追蹤的多方監(jiān)督體系。在對農民的補貼補償和村級財政性補助資金的發(fā)放和使用的監(jiān)管上，要明令禁止截留、抵扣、挪用、拖欠、私分、侵占政府提供給農民、村集體經濟組織以及農民專業(yè)合作經濟組織的各種資金、物資的行為，從制度上進行有效的監(jiān)管。

〔1〕新華社.關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見[Z/OL].2012-02-01.

〔2〕珠海市財政局，珠海市海洋農漁和水務局.關于我市種糧補貼有關事項的通知[Z/OL].2011-09-27.

〔3〕王冰，胡威.論財政支農方式改革——兼論對廣東財政支農方式改革的建議[J].廣東行政學院學報，2008（3）：73-76.

〔4〕佚名.農機補貼領域腐敗高發(fā)個人受賄多伴有單位“創(chuàng)收”[N/OL].2011-01-05.

〔5〕胡錦武，黃和遜，羅博.支農款頻當“唐僧肉”村干部腐敗成新毒瘤[N/OL].2006-12-12.