“小”稅種“大”財源——浙江與江蘇地方小稅種比較分析

盧名輝

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

從浙江與江蘇情況看，構成地方財政收入中稅收收入部分的資源稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅和契稅等地方小稅種，雖與增值稅（25%）、所得稅（40%）和營業(yè)稅主體稅種相比規(guī)模偏小，但其收入之和占稅收收入的比重已接近1/3，名副其實成為地方財政收入的重要來源。

一、浙江與江蘇地方小稅種現狀比較

總體上看，浙江與江蘇地方小稅種有三大特點：一是小稅種收入規(guī)模不小。2011年，浙江和江蘇地方小稅種收入分別達891.3億元、1244.3億元，占稅收收入的比重分別為30.17%、30.19%，可謂是“三分天下有其一”；二是小稅種增速優(yōu)勢明顯。2006年-2011年，浙江和江蘇地方小稅種年均增速比各自稅收收入年均增速分別高出6.7和5.9個百分點、比主體稅種年均增速分別高出8.9和7.9個百分點；三是小稅種作用和地位穩(wěn)步提高。浙江和江蘇小稅種對地方稅收收入增長的貢獻分別從2006年的24.1%、25%，穩(wěn)步提高到了2011年的34.3%、31.3%。2011年兩省地方小稅種稅收情況見圖1。

圖1 2011年浙江與江蘇地方小稅種稅收收入情況（億元）

相比較而言，近年來，浙江地方小稅種收入增速相對偏慢，2006年-2011年年均增速為27.1%，比江蘇30.5%的平均增幅低3.4個百分點。2011年，兩省地方小稅種收入差距為353億元（分稅種構成情況見表1、圖2）。

具體情況如下：

1.土地增值稅已成為兩省地方小稅種中差距最大的稅種。2011年，浙江土地增值稅雖然完成稅收148億元，同比增長38.7%；但江蘇完成稅收257億元，同比增長50.8%。兩者相差108.9億元，占地方小稅種差距的比重為30.9%，成為兩省地方小稅種中差距最大的稅種。

表1 2006年—2011年浙江與江蘇地方小稅種稅收情況比較單位：億元

圖2 2011年浙江省與江蘇省地方小稅種差距構成情況

2.契稅是近幾年兩省地方小稅種中差距持續(xù)較大的稅種。2009年和2010年浙江與江蘇契稅收入差距分別為91.1億元、96.8億元。2011年，受國家宏觀調控影響，江蘇契稅收入雖出現小幅負增長，但浙江增速也并不高（2.7%），因此兩省差距繼續(xù)保持較高水平，絕對值為85.6億元，占地方小稅種差距的比重為24.3%。

3.城建稅是導致2011年兩省地方小稅種差距拉大的新因素。城市維護建設稅是2011年兩省地方小稅種增收的最大亮點，相比較而言江蘇表現略好。當年，浙江城市維護建設稅達200.1億元，同比增長39.8%，在地方小稅種中增速第一，規(guī)模僅次于契稅（234.2億元），但同期江蘇完成270.8億元，增速高達64.3%，導致浙江與江蘇差距從2010年的21.7億元驟升至2011年的70.7億元，占兩省地方小稅種差距的比重從8.1%擴大到了20%。

4.城鎮(zhèn)土地使用稅浙江與江蘇差距擴大態(tài)勢有所收斂。2007年-2009年，浙江與江蘇城鎮(zhèn)土地使用稅收入差距分別為36.9億元、30.5億元、24.3億元，呈穩(wěn)步縮小態(tài)勢。2010年以來，差距雖有所擴大，但幅度較小。2011年，浙江與江蘇城鎮(zhèn)土地使用稅分別完成85.5億元、125.7億元，相差40.2億元，占地方小稅種差距的比重為11%。

二、浙江與江蘇地方小稅種差距形成的主要原因

土地增值稅、契稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅是浙江與江蘇地方小稅種差距的主要部分。2011年，這四個稅種浙江與江蘇差距之和為305.4億元，占兩省地方小稅種差距（353億元）的86.5%。本文主要從這四個小稅種的影響因素入手來分析差距成因。結合兩省實際，我們認為房地產市場、外資經濟、固定資產投資、城鎮(zhèn)擴張、土地要素資源等因素是導致2011年兩省地方小稅種稅收差距擴大的主要原因。

1.房地產市場因素。大量理論和實證研究表明，房地產業(yè)關聯度高、帶動性強、對地方稅收收入貢獻大。房地產市場景氣程度直接關系到土地增值稅、契稅等地方小稅種收入。雖然宏觀調控對兩省房地產市場頗有影響，但相比較而言江蘇房地產市場形勢總體好于浙江。從商品房銷售情況看，2011年浙江商品房銷售面積為3827萬平方米，不到江蘇7982.67萬平方米的一半。從二手房交易情況看，江蘇也好于浙江。以兩省省會城市為例，2011年浙江杭州市二手房交易成交12357套，成交量不到江蘇南京市39900套的1/3；杭州二手房交易量同比下降51%，而江蘇只下降了34%。從房地產固定資產投資看，2011年浙江房地產開發(fā)投資雖達4494億元，比上年增長48.5%，占固定資產投資總額的比重高達31.5%（江蘇占比為21.1%），但絕對值仍比江蘇5552.7億元少1000多億。

2.外資經濟因素。2010年12月1日起，國家統(tǒng)一內外資企業(yè)城市維護建設稅制度。浙江外資經濟發(fā)展不如江蘇，因此稅制政策調整對浙江帶來的稅收增收效應要小于江蘇，這是2011年浙江城市維護建設稅與江蘇差距拉大的重要原因。與浙江民營經濟占主導的情況不同，江蘇外商和港澳臺商投資工業(yè)企業(yè)（簡稱外企）是國民經濟的重要支柱。2011年，江蘇規(guī)模以上外企工業(yè)增加值達10206.59億元，同比增長13.8%，占第二產業(yè)增加值（25034.84億元）的比重為40.8%；同期，浙江規(guī)模以上外企工業(yè)增加值為2868.2億元，同比增長9.2%，占第二產業(yè)增加值（10877.7億元）的比重為26.4%；浙江規(guī)模以上外企二產增加值不到江蘇的1/3，外資經濟與江蘇有一定差距。

3.固定資產投資因素。投資是經濟增長的重要引擎，而經濟決定稅收，固定資產投資對地方小稅種（土地增值稅、契稅、城建稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等）的影響是毋容置疑的。近年來，浙江與江蘇固定資產投資差距雖趨向收斂，但絕對值仍保持在較高水平，固定資產投資成為兩省地方小稅種差距擴大的重要影響因素。從投資規(guī)?？矗?011年浙江明顯加大了固定資產投資力度，全年完成固定資產投資14290億元，比上年增長24.8%；江蘇也明確提出“把擴大有效投入作為促進經濟穩(wěn)定增長的重要手段”，全年完成固定資產投資26299.4億元，比上年增長21.5%；但浙江與江蘇絕對值差距仍保持在10000億以上。從投資結構看，浙江與江蘇產業(yè)發(fā)展側重點大為不同，浙江偏向發(fā)展第三產業(yè)，而江蘇則相對更注重發(fā)展壯大第二產業(yè)。2009年-2011年，浙江二產與三產固定資產投資比率分別為0.77、0.69和0.59，而江蘇分別為1.22、1.19和1.14，固定資產投資二產占比江蘇明顯大于浙江。從絕對值看，2011年浙江二產固定資產投資為5254.4億元，而江蘇為13929.2億元，浙江幾乎只有江蘇的1/3。而第三產業(yè)固定資產投資浙江為8938.7億元，比江蘇12215億元也少了3276億元。

4.城鎮(zhèn)擴張因素。城鎮(zhèn)擴張包括城鎮(zhèn)空間和人口規(guī)模的擴張。城鎮(zhèn)擴張進程不僅間接影響土地增值稅、契稅，而且直接關系到城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅。直接影響主要體現在：一是城鎮(zhèn)擴張影響稅種稅率的適用。城市維護建設稅根據納稅人所在地為市區(qū)、縣城（鎮(zhèn)）和其他地區(qū)分別按7%、5%、1%三檔稅率征收；而城鎮(zhèn)土地使用稅實行分級幅度稅額，大城市（市區(qū)及郊區(qū)非農人口50萬以上）為1.5-30元，中等城市（非農人口20-50萬）為1.2-24元，小城市（非農人口20萬以下）0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)為0.6-12元。二是城鎮(zhèn)擴張影響城鎮(zhèn)土地使用稅和城市維護建設稅的應稅稅基。2010年，浙江11個設區(qū)市共轄區(qū)32個，而江蘇13個設區(qū)市轄區(qū)55個，比浙江多23個；浙江11個設區(qū)市市區(qū)土地面積為18082平方公里，而江蘇13個設區(qū)市市區(qū)土地面積為27067平方公里，浙江只有江蘇的2/3；浙江設區(qū)市中舟山、麗水非農人口分別為45.23萬人、36.46萬人，而江蘇設區(qū)市非農人口都在50萬以上，而縣市層面浙江與江蘇差距更為明顯。

5.土地要素資源因素。土地、資本、技術等生產要素是發(fā)展之基，特別是土地要素由于不可流動對經濟相對發(fā)達地區(qū)而言顯得更為關鍵。與江蘇相比，無論從當前，還是從長遠看，土地資源都是浙江的“競爭劣勢”所在。浙江陸域面積為10.18萬平方公里，雖與江蘇10.26萬平方公里大體相當，但“七山一水二分田”格局與江蘇“七田二水一分山”狀態(tài)大相徑庭，浙江平原面積約為6515平方公里，而江蘇約為7.06萬平方公里，兩者相差10倍多。2011年，浙江土地供應總量為41.6萬畝，雖高于“十一五”期間年平均水平26個百分點，但江蘇2011年1－3季度土地供應總量即達45.6萬畝，其中工礦用地和經營性用地占土地供應總量的84.01%，達38.3萬畝。就稅基而言，土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種都與土地指標密切相關，因此土地資源是影響地方小稅種稅收的重要因素。

三、促進浙江小稅種稅收平穩(wěn)較快增長的建議

促進小稅種平穩(wěn)較快增長，使其成為浙江做大、做優(yōu)地方財政收入“蛋糕”不可或缺的重要來源，關鍵是要轉變觀念，突出重點，多措并舉，形成合力，既要積極探索強化小稅種征管的有效機制，更要夯實小稅種增收的物質基礎。

1.轉觀念謀大局，樹立“小稅種、大財源”理念。地方小稅種雖仍稱之為“小”，但實質上已今非昔比。特別是與主體稅種相比，地方政府在小稅種上的自主權更大，操作空間更廣。因此要轉變傳統(tǒng)“重大稅源、輕小稅種”觀念，提高對小稅種作用和地位的認識，樹立“小稅種、大財源”理念，堅持分類指導、“小題大做”原則，在抓好主體稅種的同時強化小稅種征管，不僅做到“抓大不放小”、“既抱西瓜又撿芝麻”，提高小稅種財稅貢獻，而且還要積極有為、靈活運用，充分發(fā)揮小稅種對經濟轉型升級的促進效應，力爭在小稅種上做足做好財稅“大文章”。

2.咬定發(fā)展不放松，夯實小稅種增收經濟基礎?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展。立足浙江實際，結合當前形勢，咬定發(fā)展不放松，夯實小稅種增收經濟基礎關鍵在于：一是堅持走新型工業(yè)化道路。工業(yè)是國民經濟的主導。早在黨的十六大報告明確提出要“走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路”。盡管2011年浙江人均GDP已突破9000美元，按照錢納里工業(yè)化階段理論總體已進入工業(yè)化中后期，但如果考慮GDP質量、匯率換算等因素，理論與現實還有一定差距?？陀^認識自身所處階段，堅定不移走新型工業(yè)化道路，做好工業(yè)經濟大文章，這是關鍵所在。二是突出重點加大投入。理論和實踐表明，經濟發(fā)展離不開投入，合理有效投入是科學發(fā)展的前提和基礎。浙江要緊緊圍繞“四大平臺”建設、“三大國家戰(zhàn)略”、產業(yè)集聚區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、文化強省等重點，積極引導、鼓勵和支持社會資本加大投入，以大投入助推浙江經濟大轉型大發(fā)展。三是大力發(fā)展外資經濟。浙江資本充裕，但資本并不等于產業(yè)。吸引外商投資不僅具有GDP效應，更為關鍵的是能釋放顯著的溢出效應，有利于加快經濟轉型升級步伐。要從戰(zhàn)略高度認識和重視“招商引資”工作，在鼓勵、引導和支持本地企業(yè)“走出去”的同時，更要加大“招商引資”力度，有針對性地吸引外資企業(yè)“走進來”，以外資經濟的發(fā)展帶動和促進地方經濟轉型升級。

3.拓展發(fā)展空間，釋放和挖掘小稅種增收潛力。積極拓展發(fā)展空間，不僅有利于釋放和挖掘小稅種增收潛力，而且還直接關系到浙江經濟社會發(fā)展大局。一要以新型城市化推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。既要著眼培育大城市和中心城市，優(yōu)化城市空間布局，拉大城市整體框架，更要關注農村、山區(qū)和沿海，積極推進農村城鎮(zhèn)化、山區(qū)平原化、灘涂熟地化，全方位大手筆拓展發(fā)展空間。二要盤活存量土地資源，推進節(jié)約集約利用土地。要牢固樹立“寸土寸金”理念，嚴格土地管理，全面推進土地節(jié)約、集約利用，深度挖潛、盤活存量土地和閑置廠房。特別是針對農村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市郊區(qū)、丘陵山區(qū)等薄弱環(huán)節(jié)，要創(chuàng)新土地利用機制，加大挖潛力度，提升發(fā)展空間。三要建立健全以“畝產論英雄”機制。以宏觀政策環(huán)境趨緊為契機，形成倒逼機制，加大轉型升級推進力度，提高土地綜合利用率，以“畝產論英雄”考評機制逆向提升發(fā)展空間。四要加強保障房建設。加強保障房建設既符合中央要求、滿足群眾需求、體現民生財政，又能緩解房地產市場低迷對財政經濟帶來的不利影響，更為關鍵的是保障房建設還有利于加快城鎮(zhèn)化進程，從而拓展經濟發(fā)展空間。

4.拓思路實舉措，提高地方小稅種征管水平。一要“小稅多管”。積極爭取黨政支持和部門配合，與工商、國稅、國土、城建、房產管理等部門建立工作聯系制度，定期交換涉稅信息，形成征管合力。二要“小稅新管”。創(chuàng)新小稅種征管模式，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面向基層、貼近基層、熟悉基層優(yōu)勢，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政小稅種征管激勵機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入組織職能。江蘇的小稅種征管模式和機制值得借鑒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)、街道）財政所均成立小稅種征管部門，不僅設有固定的辦公場所和服務窗口，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管人員有5-10人，通常由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長兼任機構負責人，征管人員按片區(qū)對小稅種稅源實行網格化管理，并建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政激勵機制，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政小稅種征收獎勵。三要“小稅技管”。依靠網絡信息技術，借助信息化手段，同時加強學習培訓，提升征管人員業(yè)務技能，實現科學化網格化管理。四要“小稅勤管”。定期開展稅源調查活動，及時更新稅源數據庫，實行動態(tài)化管理。五要“小稅巧管”。加強宣傳引導，營造依法誠信納稅氛圍，增強納稅人依法申報納稅意識和主動性。六要“小稅嚴管”。加強小稅種納稅申報審核，及時發(fā)現、糾正、查處違規(guī)行為，避免稅收流失。