論重大行政決策的程序制約

茅珠芳

(金華教育學(xué)院 人文分院，浙江 金華 321000)

一、概念的界定

行政決策是指國(guó)家行政組織為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對(duì)要解決的問(wèn)題擬定并選擇活動(dòng)方案的行為過(guò)程。它是行政管理的核心，是行政權(quán)力行使的一個(gè)起點(diǎn)，也是行政權(quán)力影響人們生活的重要途徑。對(duì)行政決策的制約，是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約的一個(gè)重要方面。然而，當(dāng)前對(duì)行政決策的研究過(guò)多停留于政策學(xué)的立場(chǎng)，缺乏從行政主體行使行政職權(quán)角度的分析，因而，對(duì)行政決策作政府過(guò)程層面的研究具有重要的意義。從效果上來(lái)考察，行政決策如想獲得廣泛的服從，不僅取決于決策內(nèi)容的科學(xué)性和正確性，更取決于決策的民主性及合理性。顯然，對(duì)行政決策作程序?qū)用娴难芯?，將為行政決策的民主性及合理性提供科學(xué)的論證。

行政決策是一個(gè)外延非常廣泛的概念，它貫穿于行政管理的整個(gè)過(guò)程中，甚至可以認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)所有的行政行為都具有決策的環(huán)節(jié)，這使得對(duì)該種行政決策程序制約的考察非常困難。行政決策應(yīng)基于決策的重要性和影響力差別而區(qū)分為常規(guī)性行政決策與重大行政決策。前者系行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體行政行為時(shí)所作出的決定性判斷及實(shí)施意見(jiàn)，后者是指行政機(jī)關(guān)所作出的在國(guó)家、社會(huì)或地區(qū)范圍內(nèi)影響重大的、涉及公共利益的、針對(duì)重大事項(xiàng)的決策行為。本文主要討論的是重大行政決策，而不包括常規(guī)性決策。為使研究對(duì)象更具有確定性，本文還排除了危機(jī)決策以及將決策上升到制定規(guī)章、法規(guī)等立法行為的行政決策情形。

二、程序?qū)χ卮笮姓Q策的制約意義

重大行政決策是行政權(quán)力行使的核心，是行政權(quán)力對(duì)社會(huì)有限資源的重要配置過(guò)程，因而它也需要完善的制約和監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證決策的科學(xué)性、正確性。當(dāng)前對(duì)重大行政決策過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督和制約手段，從而使得在決策中的行政權(quán)膨脹，重大決策的作出普遍具有隨意性、缺乏科學(xué)論證的過(guò)程，較易受到領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人主觀(guān)意志的影響。程序作為權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制中的一種，對(duì)重大行政決策有著不同尋常的意義。

首先，對(duì)重大行政決策而言，程序意味著決策權(quán)威的分散化。重大行政決策既然是行政權(quán)對(duì)社會(huì)資源的配置，必然涉及到利益選擇與利益沖突問(wèn)題，而人的趨利性決定了單個(gè)的掌握決策權(quán)力的人在利益面前很難以公平、合理作為指導(dǎo)其作出決策的內(nèi)在依據(jù)，因而，任何的重大行政決策，都應(yīng)當(dāng)避免決策權(quán)力的集中。而程序參與制度的設(shè)計(jì)在決策當(dāng)中保證了民眾等各決策行為的利害關(guān)系人參與到?jīng)Q策中來(lái)，行使對(duì)影響自己權(quán)益的決策權(quán)的監(jiān)督，這種參與本身也是一種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也使決策行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)得到了限縮。程序公開(kāi)制度的設(shè)計(jì)則保證了決策行為難以因?yàn)榘迪洳僮鞫嬖卺咚角樾危⑶沂沟弥卮笮姓Q策在制定及實(shí)施過(guò)程中隨時(shí)處在民眾的視野內(nèi)，這種對(duì)行政機(jī)關(guān)決策權(quán)的有效牽制，同時(shí)限縮了行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)。事實(shí)上，行政決策是一種國(guó)家權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的一個(gè)組成部分，并且是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的核心部分，眾多的腐敗問(wèn)題都源于決策權(quán)這個(gè)權(quán)力核心失去有效制約而產(chǎn)生。程序恰恰是對(duì)國(guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行一種結(jié)構(gòu)性控制的方式，它運(yùn)用擴(kuò)大結(jié)構(gòu)主體、分散結(jié)構(gòu)組成、形成結(jié)構(gòu)順序等方式建構(gòu)有效的權(quán)力制約機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)力的監(jiān)督，從這個(gè)意義上來(lái)看，程序也具有對(duì)決策權(quán)威的分散化作用。

其次，對(duì)重大行政決策而言，程序意味著決策過(guò)程的理性化。現(xiàn)代行政決策是經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的聯(lián)姻，“決策的本質(zhì)是處理自然狀態(tài)的不確定性，包括‘嚴(yán)格不確定性’和‘風(fēng)險(xiǎn)決策問(wèn)題’[1](P27)，為避免行政決策的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“最小的投入獲得最大的產(chǎn)出”的基本原則來(lái)指導(dǎo)決策，決策必須理性化，即尋求用“理性的、頭腦清醒的、客觀(guān)的和準(zhǔn)確的計(jì)算，利用可以收集到的信息和統(tǒng)計(jì)數(shù)字，對(duì)目的和手段加以分析，……以有效地達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)”[1](P28)的科學(xué)決策方式。然而，復(fù)雜的決策利益關(guān)系、人的理性不及、人的趨利本能等因素，決定了理性決策不可能自我實(shí)現(xiàn)。程序作為“理性選擇的保證”，排斥了行政決策作出過(guò)程的恣意性，否定了決策人在決策時(shí)任意以自由意志決定決策內(nèi)容的可能性，并且將決策過(guò)程置于公眾的有效監(jiān)督之下，從而保證了重大行政決策的理性化。

再次，對(duì)重大行政決策而言，程序意味著決策方式的民主化。在我國(guó)，行政決策始終奉行民主化原則。民主集中制和群眾路線(xiàn)一貫是黨的基本決策思想方針。通過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，重大行政決策已形成了借助中國(guó)共產(chǎn)黨的會(huì)議報(bào)告和決定制度、國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府部門(mén)政府工作報(bào)告制度等具體制度來(lái)實(shí)現(xiàn)決策民主化的方式。程序由于其特定的對(duì)立面設(shè)置機(jī)制、全面對(duì)話(huà)方式、可靠的信息和證據(jù)以及確定的結(jié)果等結(jié)構(gòu)要素的存在，而保證了在該機(jī)制下的重大行政決策的民主性。在國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2005年發(fā)表的《中國(guó)的民主政治建設(shè)》政府白皮書(shū)中，總結(jié)了我國(guó)科學(xué)民主決策機(jī)制的基本要求是建立政務(wù)公開(kāi)制度、擴(kuò)大公眾對(duì)政府立法的參與程度、建立專(zhuān)家咨詢(xún)和論證評(píng)估制度以及建立社會(huì)聽(tīng)證和公示制度，四項(xiàng)制度無(wú)一不是程序制度。由此可見(jiàn)，程序?qū)χ卮笮姓Q策的決策方式民主化起到了至關(guān)重要的作用。

對(duì)重大行政決策而言，程序意味著決策體系的制度化。對(duì)現(xiàn)代行政決策，尤其是重大行政決策而言，決策體系的制度化是保證決策科學(xué)性、正確性的必要方案?？梢哉J(rèn)為，重大行政決策的制度化是中國(guó)法制化進(jìn)程中的重要一環(huán)。程序使決策主體、決策內(nèi)容、決策進(jìn)程、決策監(jiān)督等決策環(huán)節(jié)有了明確化的標(biāo)準(zhǔn)，因而，重大行政決策的具體程序制度構(gòu)成了決策制度的核心內(nèi)容，兩者息息相關(guān)，對(duì)決策的科學(xué)性、正確性起到保障作用。

當(dāng)然，程序?qū)τ谥卮笮姓Q策的制約作用不單純是正面的，作為法治的雙刃劍，程序在重大行政決策中也可能會(huì)產(chǎn)生不利的后果。例如，理性的無(wú)知(rationalignorance)意味著民主化的程序?qū)⒔o重大行政決策帶來(lái)某種結(jié)果的不公平性，內(nèi)部民主集中制在當(dāng)前官僚體制下很容易變成一種政治對(duì)抗(并且結(jié)果很容易演變成一種政治妥協(xié)，或者干脆是一種一言堂式的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人主觀(guān)意志決定)等，這些不利的后果的存在，將影響重大行政決策的科學(xué)性、正確性，因而，有必要通過(guò)一定的方式盡量避免。

三、制約重大行政決策要求何種程序

一項(xiàng)能夠制約重大行政決策的程序，必須滿(mǎn)足以下要求:

第一，它是公民參與的程序。這是制約重大行政決策程序的核心。重大行政決策從決策的產(chǎn)生，到?jīng)Q策的執(zhí)行，到?jīng)Q策的監(jiān)督，都是公民參與并提供意見(jiàn)協(xié)商而成的結(jié)果。尤為關(guān)鍵的是，這是一種能夠真正保障公民無(wú)障礙地實(shí)現(xiàn)自由意志的程序。誠(chéng)如北京大學(xué)王錫鋅教授所言，倘若“在同一個(gè)游戲中，有的參與者對(duì)游戲樂(lè)此不疲，而另外一些參與者卻對(duì)游戲感到不安甚至厭倦”，那么，“這種參與者對(duì)游戲的不安、厭倦甚至抵制的心理態(tài)度和行動(dòng)”[2]，可能會(huì)顛覆參與程序的功能。因此，正當(dāng)?shù)臎Q策程序設(shè)置，不僅是公民參與的程序，更是能夠真正保證公民參與的程序，這才是程序正義的本質(zhì)追求。

第二，它是具有公開(kāi)性的程序。這是制約重大行政決策程序的前提性要求。公眾如果連對(duì)其自身將產(chǎn)生重大影響的重大行政決策的知情權(quán)都沒(méi)有得到保障，那么，公民參與也就失去了意義，程序的民主化、理性化都不可能實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在作出影響公民重大權(quán)益的決策之前，都應(yīng)當(dāng)保證公眾已獲得了自身權(quán)益有可能受到影響的告知，并且可以基于此來(lái)決定自己對(duì)這個(gè)將嚴(yán)重影響自己權(quán)益的決策的參與程度。如果告知是在重大行政決策作出之后進(jìn)行的，那么，公民事實(shí)上已失去了參與決策的可能，決策程序的公民參與制度設(shè)計(jì)也就失去了意義。

第三，它是存在反饋機(jī)制的程序。這是制約重大行政決策程序的關(guān)鍵。程序如果僅止于公民參與，那么參與者提供的意見(jiàn)只是停留于口頭或書(shū)面上的語(yǔ)言或文字，沒(méi)有任何的實(shí)際意義。只有反饋機(jī)制的存在，程序才構(gòu)成對(duì)行政決策真正意義上的監(jiān)督，因而才屬于具有制約能力的程序。行政決策程序制度的全部設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)完善的反饋機(jī)制環(huán)節(jié)，以保證該程序的設(shè)計(jì)是完備和充分的。

第四，它是參與者具有平等決定權(quán)的程序。這是制約重大行政決策程序的有效性保證。在當(dāng)前的行政官僚體制之下，行政主體與行政相對(duì)人被設(shè)置為具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的對(duì)立方。在常規(guī)性行政決策程序中是可行的，也是具有合理性的。然而，在重大行政決策程序中，由于這些決策是政府實(shí)現(xiàn)公共利益的重大行為，其對(duì)社會(huì)資源的配置將會(huì)嚴(yán)重影響不同相對(duì)人的權(quán)益，并且對(duì)整個(gè)國(guó)家、社會(huì)或地區(qū)產(chǎn)生重要影響，保證程序參與者平等地享有決策的決定權(quán)，是行政決策程序正義的基本要求。就程序制約重大決策權(quán)角度而言，也只有平等化對(duì)待每個(gè)參與者的決定權(quán)，制約作用才能真正得到體現(xiàn)。

四、制約重大行政決策的正當(dāng)程序制度

既然程序?qū)χ卮笮姓Q策具有重要的制約意義，并且也足以產(chǎn)生明確的具有制約權(quán)力功能的程序標(biāo)準(zhǔn)，那么，具體的制度設(shè)計(jì)就應(yīng)當(dāng)圍繞該標(biāo)準(zhǔn)，在充分體現(xiàn)前述制約意義的前提下產(chǎn)生。

(一)重大行政決策提起制度。

當(dāng)前的重大行政決策產(chǎn)生機(jī)制，部分是借助于人大會(huì)議代表及政協(xié)會(huì)議代表議案提起制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，更多的則是由主持重大行政決策的行政機(jī)關(guān)自行提起。這種提起方式的問(wèn)題在于它忽視了重大行政決策利害關(guān)系人對(duì)重大行政決策的影響權(quán)，并進(jìn)而使得大量重大行政決策的作出是基于領(lǐng)導(dǎo)人或政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)集體自由意志的結(jié)果，從而使得重大行政決策在提起環(huán)節(jié)就失去了制約。事實(shí)上，重大行政決策的提起應(yīng)當(dāng)是一個(gè)復(fù)雜的、多元的、由多種方式共同組合而成的制度。王紹光教授就認(rèn)為，光是從決策提起者的角度來(lái)看，公共政策就應(yīng)當(dāng)包括關(guān)門(mén)模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書(shū)模式、外壓模式等六大模式[3]。

重大行政決策的提起，應(yīng)盡可能限制由主持重大行政決策的行政機(jī)關(guān)自行提起，以避免裁判者就是裁判與運(yùn)動(dòng)員身份重合所帶來(lái)的程序不公正，以及可能影響到的實(shí)體正義。有必要將程序的分權(quán)功能引入重大行政決策的提起程序中，并且行政決策的提起制度應(yīng)體現(xiàn)教示程序的基本要求，即在具體設(shè)置重大行政決策的程序時(shí)，將決策提起權(quán)或啟動(dòng)權(quán)交由不同的主體實(shí)施，并且保證該決策的重大利害關(guān)系人具有平等的提起權(quán)。在提起環(huán)節(jié)上，該決策的提起是事先經(jīng)過(guò)公告的，在公告期間及提起期間，公眾的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在行政決策作出時(shí)得到明確的反饋。事實(shí)上，包括由人大會(huì)議代表及政協(xié)會(huì)議代表所提起的重大決策議案，也有必要借助一定的公開(kāi)程序和反饋程序，保證代表們真正代表著利害關(guān)系人的利益。

具體來(lái)說(shuō)，重大行政決策的提起程序應(yīng)當(dāng)分為四大模式:代表模式，即人大代表、政協(xié)代表、公眾代表等代表人民提起決策建議的方式;政府提議模式，即政府作為重大行政決策的提議人，但提起的完成需要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證、部分利害關(guān)系人試表決等必要環(huán)節(jié);開(kāi)放決策模式，即政府通過(guò)一定的平臺(tái)向公眾開(kāi)放式征求公共決策建議，然后經(jīng)篩選形成比較多數(shù)人意見(jiàn)的提議案，再以政府提議模式或代表模式完成程序;咨詢(xún)專(zhuān)家建議模式，即借鑒國(guó)外的專(zhuān)家咨詢(xún)制度，由政府部門(mén)委托公共政策相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰后w提起決策建議案，再經(jīng)由政府提議模式或代表模式完成程序。

(二)重大行政決策說(shuō)明理由制度。

在隱含于具體行政行為的常規(guī)性行政決策中，行政行為說(shuō)明理由制度是一項(xiàng)已經(jīng)比較完善的具體制度，在立法(包括行政立法)程序設(shè)置里，說(shuō)明理由程序已是一個(gè)比較重要的程序。學(xué)者們對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的說(shuō)明理由制度研究也較為透徹。然而，在重大行政決策程序制度中，說(shuō)明理由制度是尚未探討的領(lǐng)域，在對(duì)重大行政決策的制約環(huán)節(jié)也因此形成了一大真空。事實(shí)上，說(shuō)明理由制度的意義在于限制決策者的非理性以及避免決策的作出忽略利害關(guān)系人利益的情形，這兩者都是程序制約權(quán)力功能的重要體現(xiàn)。重大行政決策是行政權(quán)力的重要實(shí)現(xiàn)方式，它比常規(guī)性行政決策影響面更廣，又不像立法那樣容易置于公眾的視野內(nèi)，它的作出時(shí)常是非常隱蔽地侵犯到許多人的利益，對(duì)它的作出更應(yīng)盡可能限制決策者的非理性，以及避免忽略利害關(guān)系人利益的情形出現(xiàn)。同時(shí)，它也是保證重大行政決策科學(xué)性、正確性的重要途徑。鑒于此，重大行政決策說(shuō)明理由制度的建立勢(shì)在必行。

重大行政決策說(shuō)明理由制度應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)的方式，在決策提起前，向公眾說(shuō)明決策的依據(jù)、原因、論證進(jìn)程等內(nèi)容;在決策作出時(shí)，允許公眾到場(chǎng)或通過(guò)一定途徑獲取有關(guān)決策進(jìn)程的說(shuō)明;在決策作出后，向公眾解釋決策作出的全部事實(shí)和理由。

(三)重大行政決策聽(tīng)證制度。

“在決策過(guò)程中設(shè)置聽(tīng)證程序，讓決策的利益關(guān)系人或其代表以及有關(guān)的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)擬制定決策的科學(xué)性、合理性、可行性等暢所欲言、各抒己見(jiàn)，使決策所關(guān)涉的客觀(guān)實(shí)際情況得以充分的反映，這無(wú)疑有助于政府決策者對(duì)客觀(guān)實(shí)際情況的了解和掌握，有助于其將決策建立在全面、準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)之上，有助于其按照社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律作出符合客觀(guān)實(shí)際的決策。”[4]重大行政決策的聽(tīng)證遠(yuǎn)比常規(guī)性決策聽(tīng)證，包括行政處罰聽(tīng)證、價(jià)格聽(tīng)證等具體行政行為的聽(tīng)證要重要得多。

重大行政決策聽(tīng)證制度應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)為核心展開(kāi)，在保證相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保證相對(duì)人的知情權(quán)和聽(tīng)證進(jìn)程中的平等決定權(quán)，并進(jìn)而對(duì)聽(tīng)證中的意見(jiàn)給出明確的反饋。聽(tīng)證制度在中國(guó)已建立十余年，但其一直不能完善的根本原因就在于聽(tīng)證制度被虛置，形式上的滿(mǎn)足掩蓋了聽(tīng)證制度事實(shí)上的不平等，因此，如何保證重大行政決策聽(tīng)證制度的真正落實(shí)，是當(dāng)前學(xué)界和行政機(jī)關(guān)共同面對(duì)的重大命題。

[1]宋彪．分權(quán)與政府合作[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009．

[2]王錫鋅．公共決策中的大眾、專(zhuān)家與政府[J]．中外法學(xué)，2006，(4)．

[3]王紹光．中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，(5)．

[4]丁煌．聽(tīng)證制度:決策科學(xué)化和民主化的重要保證[J]．政治學(xué)研究，1999，(1)．