推進(jìn)政治體制改革的行動(dòng)綱領(lǐng)——十八大報(bào)告關(guān)于政治建設(shè)的內(nèi)容解讀

○曾 峻

黨的十八大報(bào)告從建設(shè)社會(huì)主義民主政治、實(shí)現(xiàn)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，對(duì)我國(guó)今后的政治體制改革作出戰(zhàn)略部署，其中許多重要思想需要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并切實(shí)加以貫徹落實(shí)。

一、堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路

十八大的一個(gè)重大理論貢獻(xiàn)是把中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)涵概括為道路、理論、制度三個(gè)方面，提出要堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義。這一思想在政治建設(shè)方面得到充分體現(xiàn)?！皥?jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”明確寫(xiě)入十八大報(bào)告第五部分的標(biāo)題，且用專(zhuān)門(mén)一段進(jìn)行了闡發(fā)。

之所以要這樣處理，主要是因?yàn)榻陙?lái)懷疑、質(zhì)疑，乃至否定中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和政治制度的論調(diào)一直存在。這些論調(diào)有一個(gè)共同主張，就是要全盤(pán)照抄西方政治制度模式，這說(shuō)明在走什么樣的政治發(fā)展道路、構(gòu)建什么樣的政治制度問(wèn)題上存在著“雜音”、“噪聲”，而且“音量”不小。十八大強(qiáng)調(diào)走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，就是要旗幟鮮明地告訴世人：我們必須堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，必須堅(jiān)持由此形成的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，這是推進(jìn)政治體制改革的前提和根本保障，也就是說(shuō)，政治體制改革是對(duì)政治制度的完善，絕非“另起爐灶”、另搞一套。

與中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路密切相關(guān)的是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度。十七大報(bào)告首次完整地提到四個(gè)方面的制度：人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。十八大報(bào)告進(jìn)一步作出界定：人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度是基本政治制度；建立在這些制度基礎(chǔ)上的還有各項(xiàng)具體制度，通常稱(chēng)為“政治體制”，政治體制改革指的是改革這個(gè)層面的東西。

二、推進(jìn)政治體制改革的總體部署和要求

政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。十八大報(bào)告提出，“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的決心。關(guān)于政治體制改革的總體部署和要求，報(bào)告從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了論述：明確政治體制改革的原則、目標(biāo)和任務(wù)。報(bào)告指出，政治體制改革的基本原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，立足點(diǎn)是保證人民當(dāng)家作主，目標(biāo)是增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性；任務(wù)是擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。

突出政治體制改革的重點(diǎn)。報(bào)告提出了“三個(gè)更加注重”，即更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！叭齻€(gè)更加注重”分別對(duì)應(yīng)改革原則中涉及到的三大要素——黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)。這實(shí)際上也指明了政治體制改革的切入點(diǎn)、突破口。

強(qiáng)調(diào)把制度建設(shè)擺在突出位置。報(bào)告強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，重申在吸收借鑒人類(lèi)政治文明有益成果的同時(shí)，絕不照搬西方政治制度模式。這些表述與堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度相呼應(yīng)。

三、全面推進(jìn)政治體制改革的主要任務(wù)

1.加強(qiáng)人大制度建設(shè)。十八大報(bào)告把人大制度建設(shè)的內(nèi)容獨(dú)立成段，且篇幅更長(zhǎng)。從段落順序上看，人大制度處于全部七項(xiàng)工作的第一位。之所以這樣做，主要是基于兩點(diǎn)考慮。第一，突出人大制度這一根本政治制度的地位，因?yàn)檫@是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主最重要、層次最高的途徑和形式。第二，人大制度是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一最現(xiàn)實(shí)、最可行的制度平臺(tái)。今后執(zhí)政黨要更多更好地發(fā)揮各級(jí)人大的作用，以此實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)、體現(xiàn)自己的執(zhí)政地位，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)。

就人大制度建設(shè)而言，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn)：（1）“三個(gè)加強(qiáng)”：加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。特別是最后一個(gè)“加強(qiáng)”現(xiàn)實(shí)針對(duì)性很強(qiáng)。（2）提高基層人大代表特別是一線(xiàn)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。（3）在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。（4）優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例。

2.健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。“協(xié)商民主”是一個(gè)外來(lái)概念。英語(yǔ)表達(dá)是Deliberative Democracy，最早出現(xiàn)在約瑟夫·畢賽特1980年的論文《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)運(yùn)用理性的討論、對(duì)話(huà)、審議等方式，各利益相關(guān)者直接參與公共事務(wù)的管理，平等地做出決定、達(dá)成共識(shí)。進(jìn)入新世紀(jì)后，西方的協(xié)商民主理論進(jìn)入中國(guó)，并受到廣泛關(guān)注，出現(xiàn)了“協(xié)商民主熱”。因?yàn)橹袊?guó)的社會(huì)多元化呼喚更多的平等、理性、包容的參與和決策；此外，中國(guó)存在協(xié)商民主的現(xiàn)存的制度平臺(tái)，即人民政協(xié)的政治協(xié)商。

過(guò)去幾年許多人認(rèn)為，人大體現(xiàn)的是選舉民主，政協(xié)體現(xiàn)的是協(xié)商民主，協(xié)商民主只能通過(guò)政協(xié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。十八大的報(bào)告卻改變了這種看法，對(duì)協(xié)商民主有嶄新的理解，基本認(rèn)識(shí)是：政協(xié)是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)形式，但不是唯一形式。第一，協(xié)商民主的渠道廣泛。除了政協(xié)組織外，所有國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、黨派團(tuán)體都有協(xié)商民主。第二，協(xié)商民主的層次多樣。除了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體外，報(bào)告還提出要積極開(kāi)展基層民主協(xié)商。第三，協(xié)商民主的內(nèi)容豐富。重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題以及涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，分別針對(duì)高層協(xié)商民主和基層協(xié)商民主。第四，協(xié)商民主的功能多樣。一是參與表達(dá)，反映訴求；二是廣納群言、廣集民智；三是增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。

3.完善基層民主制度。無(wú)論是選舉民主，還是協(xié)商民主多少都帶有間接性質(zhì)，特別是中國(guó)更是如此?；鶎用裰鲃t是人民直接行使民主權(quán)利的形式，屬于直接民主的范疇。

在基層民主建設(shè)方面，十八大報(bào)告有新的發(fā)展。第一，全面概括基層民主制度的構(gòu)成要素。報(bào)告先后提到“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)”、“基層各類(lèi)組織協(xié)同作用”、“政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”。結(jié)合在一起，就是中國(guó)特色的基層民主制度，即由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府發(fā)揮作用、廣大群眾直接參與、各類(lèi)組織協(xié)同組成的制度格局。第二，突出基層民主的重點(diǎn)功能。報(bào)告概括為“擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”。

4.全面推進(jìn)依法治國(guó)。報(bào)告首先指明了依法治國(guó)涉及到的領(lǐng)域和范圍，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，加上后面對(duì)執(zhí)政黨的要求，可概括為：政黨依法執(zhí)政、人大科學(xué)立法、政府嚴(yán)格執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)公正司法、全社會(huì)（全民）自覺(jué)守法，涵蓋政治生活的所有主體，體現(xiàn)了“全面性”的要求，這是依法治國(guó)的總體格局。

十八大報(bào)告還特別指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式”；“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”；在社會(huì)管理格局中增加“法治保障”四個(gè)字。把法治上升到治國(guó)理政基本方式的高度，更表明中國(guó)共產(chǎn)黨的法治意識(shí)的進(jìn)一步覺(jué)醒，意味著執(zhí)政方式的進(jìn)一步現(xiàn)代化，繼續(xù)克服“人治”色彩，繼續(xù)弱化“政策治國(guó)”色彩。

5.深化行政體制改革。十八大報(bào)告首次使用了一個(gè)新概念：“行政體制”，而以往使用的是“行政管理體制”。去掉“管理”二字，不是為了取消、弱化政府的管理行為，而是為了更好地突出“服務(wù)”這個(gè)總理念。十七大正式提出建設(shè)服務(wù)型政府，十八大堅(jiān)持了這一目標(biāo)定位。

關(guān)于深化行政體制改革的主要亮點(diǎn)：第一，明確了服務(wù)型政府的內(nèi)涵和建設(shè)路徑。服務(wù)型政府包括四個(gè)方面內(nèi)容，即職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意；建設(shè)服務(wù)型政府的基本路徑是實(shí)現(xiàn)“四分開(kāi)”，即政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。第二，對(duì)政府職能作出新表述。十七大以來(lái)把政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理，十八大調(diào)整為“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”。新的提法更全面、科學(xué)地體現(xiàn)了政府角色和作用，有利于處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。第三，突出行政體制改革的關(guān)鍵。一是縱向政府間關(guān)系，包括優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，其實(shí)質(zhì)是處理好中央與地方關(guān)系。二是橫向部門(mén)間關(guān)系。內(nèi)容包括穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系；完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。第四，強(qiáng)調(diào)政府管理方式的創(chuàng)新。報(bào)告指出，要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。在社會(huì)建設(shè)部分也提出要改進(jìn)政府的公共服務(wù)方式。

6.建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。要使權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、始終服務(wù)于人民，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約。權(quán)力制約與監(jiān)督不外乎兩種途徑：用權(quán)利制約權(quán)力、用權(quán)力制約權(quán)力。十八大報(bào)告正是從這兩方面展開(kāi)：第一，用權(quán)利制約權(quán)力。具體而言，就是用人民的“四權(quán)”制約公共機(jī)關(guān)的“一權(quán)”。“四權(quán)”即知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；“一權(quán)”是公共權(quán)力。第二，用權(quán)力制約權(quán)力。具體而言，就是把權(quán)力分解為“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等三種權(quán)力；不僅分解，而且要讓它們相互牽制。十七大提的是“既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，十八大要求“確?！弊龅竭@一點(diǎn)?！跋嗷ブ萍s”是對(duì)人類(lèi)政治文明合理成果的吸收，“相互協(xié)調(diào)”體現(xiàn)了中國(guó)特色。

報(bào)告還提出，決策權(quán)要求堅(jiān)持科學(xué)、民主、法治的導(dǎo)向，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。權(quán)力運(yùn)行要求堅(jiān)持公開(kāi)化、規(guī)范化導(dǎo)向，推進(jìn)黨務(wù)、政務(wù)、司法及其他各領(lǐng)域的公開(kāi)。讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。權(quán)力監(jiān)督要求突出外部的異體監(jiān)督，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式。

7.鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)。十八大報(bào)告從政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系等5個(gè)方面建立和諧的政治關(guān)系。主要亮點(diǎn)有：在黨派關(guān)系上，寫(xiě)入“思想上同心同德、目標(biāo)上同心同向、行動(dòng)上同心同行”；在民族關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)“全面正確”貫徹落實(shí)黨的民族政策，要深入開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，突出“和”字（各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展）。

四、十八大報(bào)告關(guān)于政治建設(shè)的總體特點(diǎn)

1.辯證處理堅(jiān)持與完善的關(guān)系。一方面，旗幟鮮明地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，旗幟鮮明地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和基本法律體系。另一方面，不回避政治領(lǐng)域的突出問(wèn)題，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持興利除弊。

2.改革創(chuàng)新但又求真務(wù)實(shí)。從保證人民當(dāng)家作主，從改進(jìn)執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的高度來(lái)系統(tǒng)謀劃政治體制改革。同時(shí)，充分考慮改革的風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)可行性，沒(méi)有提出過(guò)高的要求和過(guò)于激進(jìn)的措施。擴(kuò)大民主和公眾參與強(qiáng)調(diào)有序和黨的領(lǐng)導(dǎo)，群眾維權(quán)機(jī)制建設(shè)強(qiáng)調(diào)黨和政府的主導(dǎo)作用，大部門(mén)體制改革提的是“穩(wěn)步”，省直接管理縣（市）改革只在“有條件的地方探索”，這些都顯示出務(wù)實(shí)性和漸進(jìn)性。

3.更加注重制度建設(shè)?？倲埵舜髨?bào)告有關(guān)政治建設(shè)的內(nèi)容，可以看出一個(gè)基本要求：已有的制度要完善，不合理的制度要改革，沒(méi)有的制度要建立，如完善代表聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)協(xié)商民主的制度化建設(shè)等，都體現(xiàn)出制度導(dǎo)向的意義。

十八大報(bào)告指出，全面建成小康社會(huì)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?？梢韵嘈牛S著政治體制改革的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)的政治制度也一定會(huì)更加完備、更加成熟、更加定型，中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)勢(shì)一定會(huì)得到充分釋放，為全面建成小康社會(huì)提供更加有力的制度保障。

（作者系中共上海市委黨校教育長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯 譚 力）